Programmatische Aanpak Stikstof: Kamerleden zonder ruggengraat

Op 17 april 2013 heeft in de Tweede Kamer een debat plaatsgevonden over de Programmatische Aanpak Stikstof. Op verzoek van een van de leden van de Tweede Kamer heb ik mijn juridisch advies met betrekking tot de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) ten behoeve van dit debat toegestuurd. Dit advies heb ik vervolgens ook neergelegd in mijn artikel ‘De (on)haalbaarheid van de Programmatische Aanpak Stikstof’. Mijn visie ten aanzien van de PAS is helder: ik acht deze thans juridisch niet houdbaar.

Bij het lezen van het verslag van het debat d.d. 17 april 2013 – dat onlangs is gepubliceerd – viel mij op dat ook veel politieke partijen grote vraagtekens plaatsen bij de haalbaarheid van de PAS. Desondanks – zonder dat ze daartoe naar mijn mening heldere argumenten verschaffen – willen de politieke partijen over het algemeen wel door met de PAS. Ik acht dit onbegrijpelijk: waarom wil men een programmatische aanpak gestand doen, terwijl men de realisatie ervan niet haalbaar acht!? De argumentatie lijkt er vooral in te zijn gelegen dat men wel ‘moet’. Immers spelen politiek en overheid reeds jaren in op de PAS. Er wordt al veelvuldig vooruitgelopen op de PAS terwijl deze er nog niet is. De afsluitende woorden van Ouwehand in dit debat zijn veelzeggend: “illusiepolitiek”.

Van belang in het kader van de PAS is bovendien ook nog de discussie omtrent het huidige ammoniakbeleid in Nederland. Ook dit is ter sprake gebracht tijdens het debat. Met name door de VVD is hierop gewezen: “Ik doel met name op het nog lopende veldonderzoek, want dat heeft natuurlijk effect op de hele PAS-systematiek, zoals moge blijken uit mijn inbreng.”

In het navolgende citeer ik een aantal overwegingen uit het verslag, welke mijns inziens volstrekt helder zijn. Overigens plaats ik daarbij wel de kanttekening dat er uiteraard ook overwegingen in het verslag staan die pleiten vóór de PAS, maar deze overwegingen doen mijns inziens geen afbreuk aan onderstaande overwegingen.

De VVD staat kritisch tegenover de PAS. De hoge onzekerheidsmarge van de stikstofdepositie, de hoge kosten van maatregelen die bijvoorbeeld landbouwbedrijven moeten nemen, en de vraag of deze maatregelen ook daadwerkelijk effect sorteren voor de natuurwaarden in een gebied, stellen ons niet gerust. De VVD is wel van mening dat momenteel geen alternatief voorhanden is en dat we nu door moeten gaan met de invoering van de PAS.

Ook de woorden van de VVD zijn dus helder: grote kanttekeningen bij de PAS, maar ‘we moeten wel’. Dit duidt mijns inziens op Kamerleden zonder ruggengraat. Ook andere partijen hebben grote kanttekeningen bij de PAS geplaatst:

“De heer Klaver (GroenLinks): (…) Wij hebben aangegeven ons zorgen te maken over de ontwikkelingen van de natuurkwaliteit binnen de PAS ten opzichte van de instandhoudingsdoelstelling van Natura 2000-gebieden en de verdere monitoring. De staatssecretaris heeft hierop geantwoord dat zij dit nauwkeurig zal volgen, met de spreekwoordelijke hand aan de kraan. Mijn fractie vraagt zich af of de staatssecretaris zich niet heeft vergist met het eveneens spreekwoordelijke dweilen met de kraan open. De PAS treedt naar verwachting in 2014 in werking. In de PAS wordt ervoor gekozen om het aantal dieren niet te verminderen. Er wordt juist ontwikkelingsruimte geboden, waardoor de veehouderij de mogelijkheid krijgt om het aantal dieren te vermeerderen. Techniek moet dan de oplossing bieden voor de almaar toenemende emissies en de steeds groter wordende uitstoot van stikstof. Door de PAS wordt een landelijke emissiereductie van 9,7 kiloton verwacht. Dat is slechts 7% van de totale uitstoot in 2011. Meer dan de helft wordt bovendien meteen weer uitgegeven als zogenaamde ontwikkelruimte. De reductie die met technieken mogelijk is, wordt grotendeels tenietgedaan doordat de ontwikkelruimte weer opgevuld kan worden met meer dieren. (…) De uitdrukking “dweilen voor de kraan open” is hier dus meer op zijn plaats. (…) Op dit moment worden de instandhoudingsdoelstellingen in Nederland in 70% van de gebieden niet gehaald.”

“Mevrouw Van Veldhoven (D66): (…) Kortom, mijn beeld is dat de staatssecretaris graag wil gaan rijden met een auto, maar dat het stuur en vooral de remmen nog gedurende de rit moeten worden geïnstalleerd. (…) Ik kom op de verhouding tussen economie en natuur. Uitgangspunt van de concept-PAS is voorlopig alleen het tegengaan van achteruitgang. Voor 2020 wordt nog steeds gerekend op stikstofoverbelasting in 60% van de Natura 2000-gebieden, tegen 70% nu. Maken wij dan geen keuze voor blijvende symptoombestrijding? Die keuze lijkt in tegenspraak met bijvoorbeeld het advies van de Commissie voor de m..e.r. en met de randvoorwaarden waartoe de Vogel- en Habitatrichtlijn ons verplichten. Ik vraag mij af of dit juridisch houdbaar is als je ook al die onzekerheden daarbij optelt; onzekerheden over de lokale stikstofuitstoot, het effect van beheermaatregelen en de achtergronddepositie. Waarom stelt de staatssecretaris voldoende stikstofreductie voor natuurherstel niet als randvoorwaarde? (…) Waarom worden eerst de opbrengsten verdeeld, nog voordat de uitstootdaling een feit is?”

Ouwehand houdt voet bij stuk als het gaat om de onhaalbaarheid van de PAS. Zij benadrukt daarbij – hetgeen u wellicht niet zal bevreemden – dat de omvang van de veestapel moet worden beperkt:

“Die PAS gaat natuurlijk helemaal niet werken, omdat het een lapmiddel is en we de problemen daarmee niet aanpakken bij de bron. (…) De Vogel- en Habitatrichtlijn schrijft voor — ik moet zeggen: schrijven voor, want het zijn twee richtlijnen – – dat ecologische gronden de basis zijn van je beleid. Als je een instrument optuigt, nadrukkelijk met de bedoeling om ontwikkelruimte te creëren, dan loop je er tegenaan dat de ecologische voorwaarden niet zijn ingevuld. Dan kun je dus niet zeggen: we hebben een afspraak met LTO dat de ammoniakemissie in 2030 tien kiloton lager is, en daar lopen we alvast op vooruit in onze vergunningverlening. Dat gaat spaaklopen, dat kan ik de staatssecretaris nu al voorspellen. Er zijn meer kritische opmerkingen. De Raad van State uitte zich kritisch over de gefaseerde aanpak. “Voor de Habitatrichtlijn ontbreekt de goede ecologische onderbouwing”. Ja, dat hebben wij ook gezegd. De Commissie voor de m.e..r. zegt ook duidelijk: “de PAS kan niet op zichzelf dienen als een passende beoordeling”. De commissie twijfelt eraan of er op korte termijn wel ontwikkelruimte geboden kan worden aan stikstofuitstotende activiteiten, omdat de depositie nu eenmaal veel te hoog is en natuurherstel leidend moet zijn. De Commissie voor de m.e.r. vindt ook een tijdpad essentieel, waarbinnen de randvoorwaarden voor natuurherstel zullen worden gerealiseerd. Dat zien wij niet, ook niet in de beheerplannen. Ook in de beheerplannen is de termijn van zes jaar tot nu toe steeds leidend, waarbij je geen enkel zicht hebt op het daadwerkelijk realiseren van de randvoorwaarden na die zes jaar. (…) Zonder een aanpak bij de bron gaat die hele PAS niet werken.”

In reactie op het beperken van de omvang van de veestapel merkt Staatssecretaris Dijksma uitdrukkelijk op dat de PAS niet is bedoeld om te sturen op de veestapel. “De PAS is echt bedoeld om milieudoelen en natuurdoelen te halen.” Op welke wijze zij deze doelen wil halen door ontwikkelruimte te bieden en daarentegen tegelijkertijd ook te constateren dat er voor de zogenaamde interimmers wellicht geen oplossing is, blijft mijns inziens evenwel volstrekt onhelder. Dijksma maakt wel duidelijk dat het uitgangspunt van de PAS “een ecologisch verantwoord beheerplan voor natuur, in combinatie met verantwoorde economische groei” is. Door het systeem van de PAS wordt de bewijslast juist weggehaald bij de agrariërs, dus die wordt niet aan hen overgelaten, aldus Dijksma.

Ook de SGP ging nader in op de zogenaamde interimmers. Uiteraard is daarover niet ten onrechte gesproken. Immers wordt al jaren gezegd dat de PAS dé oplossing zal bieden voor de interimmers; zo ook de SGP:

“De heer Dijkgraaf (SGP): (…) Er moet een oplossing komen voor de interimmers. Volgens mij weet de staatssecretaris waarover ik het heb. Mag ik ervan uitgaan dat de regering zorgt voor een oplossing waarvan de interimmers niet de dupe zijn? Zij zijn natuurlijk wel begonnen met goedkeuring van het Rijk, zonder vergunning. Wij dachten immers: het komt wel goed. Het wordt eigenlijk steeds lastiger. Wat is de stand van zaken?”

In reactie hierop heeft Staatssecretaris Dijksma onder meer het volgende naar voren gebracht:

“Staatssecretaris Dijksma: (…) De heer Dijkgraaf heeft ook verschillende onderwerpen aangestipt, allereerst de interimmers, zoals ze zijn gaan heten. Het is van belang dat een oplossing binnen de kaders van het Europees recht blijft en de houdbaarheid van de PAS niet in gevaar brengt. Dat zijn twee cruciale randvoorwaarden. Het advies over het wetsvoorstel door de Raad van State wordt eind april verwacht. Ik streef ernaar om de Kamer dit voor de zomer toe te sturen. Ik zal dan aangeven op welke wijze wij omgaan met de interim-uitbreiders. Ik heb zeker een inzet, maar ben er niet zeker van dat dit de goede uitkomst oplevert. Ik geef dus een kleine waarschuwing af. Dit is gewoon een lastig probleem. Bovendien moeten we vaststellen dat tien jaar terug misschien wel een paar dingen gedaan hadden moeten worden die niet gedaan zijn. Dat maakt het ingewikkeld.”

Uit de reactie van Dijksma blijkt dus duidelijk dat geenszins zeker is dat de PAS een oplossing zal bieden voor de interimmers. Over hetgeen anders de oplossing voor hen zou moeten zijn, wordt echter geenszins gesproken. Ook dit acht ik zeer opmerkelijk, nu de overheid zelf de problematiek van de interimmers (steeds verder) in de hand heeft gewerkt. Wie van de Kamerleden heeft nu eens ruggengraat om hierop door te pakken? Terecht merkt Graus (PVV) op dat op deze wijze de agrarische ondernemers de nek om wordt gedraaid. “Dat is al gebeurd, door allerlei administratieve lasten en regelingen vanuit de Europese Unie. Nu komt dit er ook nog allemaal bij, dus die mensen hebben dadelijk totaal geen recht van bestaan meer.”
Één ding is zeker: we willen met z’n allen duidelijkheid en zekerheid. De PAS er doorheen ‘duwen’ omdat we ‘wel moeten’, terwijl we weten dat deze op veel punten niet deugt en (juridisch) niet haalbaar c.q. houdbaar is, leidt uiteindelijk echter evenmin tot de door eenieder gewenste duidelijkheid en zekerheid. Wie van de Kamerleden heeft voldoende ruggengraat om op de juiste wijze door te pakken en voet bij stuk te houden wat betreft hun standpunt dat de PAS onhaalbaar is? Ik zie dit nog niet gebeuren; ik verwacht dat de PAS er wel doorheen ‘geduwd’ wordt omdat men ‘wel moet’. Uiteindelijk verwacht ik echter wel dat zal blijken dat de PAS niet deugt. Spijtig echter dat we alsdan nog jaren moeten wachten op de door eenieder gewenste duidelijkheid en zekerheid. mw. mr. Franca Damen