Blogserie uitspraken PAS (deel 5): drempel- en grenswaarde in relatie tot Habitatrichtlijn

Sinds de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof geldt een uitzondering op de vergunningplicht ingevolge de Wet natuurbescherming voor activiteiten met een stikstofdepositie die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden. Onzeker is of deze uitzondering in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Daarom heeft de Raad van State hierover een prejudiciële vraag gesteld aan het Europese Hof van Justitie. In dit deel van mijn blogserie ga ik hier verder op in.

Drempel- en grenswaarde

Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming toegestaan.

Projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die de grenswaarde van 0,05-1,0 mol/ha/jaar niet overschrijden, zijn zonder voorafgaande toestemming toegestaan, zij het dat in bepaalde gevallen wel een meldingsplicht geldt.

Voor deze projecten en andere handelingen geldt dus een uitzondering op de vergunningplicht als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Voor een verdere toelichting daarop verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

Artikel 6 van de Habitatrichtlijn

De vraag is of de uitzondering op de vergunningplicht in overeenstemming is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Van belang zijn met name het tweede en derde lid van dit artikel. Beide onderdelen hebben een preventief karakter en beogen hetzelfde beschermingsniveau te garanderen. Lidstaten hebben de ruimte om te bepalen op welke manier zij de verplichtingen uitvoeren (zie ook deel 4 van mijn blogserie).

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is het relevante beschermingsregime voor ‘andere handelingen’ en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is het relevante beschermingsregime voor ‘projecten’ (in een volgend deel van mijn blogserie ga ik nader in op het verschil tussen projecten en andere handelingen). Beide onderdelen sluiten niet uit dat projecten en andere handelingen worden uitgezonderd van de vergunningplicht.

Europese rechtspraak

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat het gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voor lidstaten in beginsel niet mogelijk is om bepaalde activiteiten systematisch en algemeen uit te sluiten van de verplichte beoordeling van de gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Zo’n uitsluiting kan namelijk niet garanderen dat deze activiteiten de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen aantasten.

Deze rechtspraak heeft betrekking op wettelijke regelingen die bepaalde categorieën van activiteiten zonder meer uitsluiten van een beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden. De gevolgen van die activiteiten worden dus in het geheel niet beoordeeld.

De Raad van State is uitvoerig op deze rechtspraak ingegaan in haar uitspraak van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259, rechtsoverweging 9.8-9.9).

PAS in relatie tot Europese rechtspraak

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is naar het oordeel van de Raad van State niet zonder meer te vergelijken met de situaties die aan de orde waren in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Daarvoor noemt de Raad van State onder andere de volgende omstandigheden:

  • de gevolgen van de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door projecten en andere handelingen die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden, zijn in het kader van het PAS (cumulatief) passend beoordeeld;
  • de uitzondering op de vergunningplicht ziet alleen op (de gevolgen van) stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door die projecten en andere handelingen (en niet op eventuele andere gevolgen);
  • hiervoor is in het kader van het PAS depositieruimte gereserveerd;
  • het gebruik van die depositieruimte wordt ‘gemonitord’ aan de hand van de meldingen die (moeten) worden gedaan voor projecten en andere handelingen met een stikstofdepositie die de grenswaarde niet overschrijdt;
  • als 95% of meer van de gereserveerde depositieruimte op is, wordt de grenswaarde automatisch verlaagd (zie deel 3 van mijn blogserie).

Kortom: voor projecten en andere handelingen met een stikstofdepositie die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden, is in het kader van het PAS een passende beoordeling gemaakt. Die passende beoordeling kan naar het oordeel van de Raad van State aan een wettelijke regeling ten grondslag worden gelegd.

De Raad van State acht het aannemelijk dat de uitzondering op de vergunningplicht voor deze projecten en andere handelingen niet in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn, ervan uitgaande dat de passende beoordeling voldoet aan de eisen die dat artikel daaraan stelt.

Prejudiciële vraag

Dit oordeel kan de Raad van State echter niet met zekerheid vaststellen, omdat het Hof van Justitie zich niet eerder over een vergelijkbare situatie heeft uitgelaten. Daarom heeft de Raad van State aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vraag gesteld:

“Staat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn in de weg aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een drempel- of grenswaarde niet overschrijden zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en daardoor zonder individuele toestemming zijn toegestaan, ervan uitgaande dat de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld?”

Samenvattend is de vraag dus of de uitzondering op de vergunningplicht voor projecten en andere handelingen met een stikstofdepositie die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden in overeenstemming is met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Slot: reeds verschenen delen van mijn blogserie

mw. mr. Franca Damen