mw. mr. Franca Damen

Geen Natura 2000-toets in gebruiksverbod bestemmingsplan

Geen Natura 2000-toets in gebruiksverbod bestemmingsplan

Wanneer een bestemmingsplan wordt vastgesteld, dient op grond van artikel 19j van de Natuurbeschermingswet te worden beoordeeld of het plan geen significant verstorende effecten kan veroorzaken voor Natura 2000-gebieden. Deze beoordeling mag niet worden doorgeschoven naar een later moment, bijvoorbeeld middels een gebruiksverbod in een bestemmingsplan. Dit volgt weer duidelijk uit een uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 (201404338 en 201501595).

De uitspraak bevat diverse interessante overwegingen en geven een helder overzicht van de jurisprudentie van de Afdeling omtrent bestemmingsplannen in relatie tot Natura 2000.

Referentiekader

Voor de beoordeling van de vraag of een bestemmingsplan leidt tot significante gevolgen moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan als referentiekader (vgl. ABRS 5 december 2012, 201109053).

In onderhavige kwestie is de gemeenteraad bij het bepalen van de huidige situatie niet slechts uitgegaan van het vergunningenbestand, maar heeft daarbij – anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 – gegevens van het CBS die volgen uit de meitellingen, betrokken en daarop een correctie toegepast vanwege functionele leegstand. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de gemeenteraad de referentiesituatie onjuist heeft vastgesteld.

Gebruiksverbod

De aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen wordt getoetst aan de bouwregels en de bestemming. De bestemming kan, zoals ook in onderhavige kwestie het geval is, nader worden ingevuld door de specifieke gebruiksregels door daarin een concrete uitleg te geven van het gebruik dat met die bestemming in overeenstemming is. Het in de planregels opgenomen gebruiksverbod dient dan ook te worden betrokken bij de toets of het aangevraagde in overeenstemming is met de bestemming.

De Afdeling heeft over dergelijke planregels eerder uitspraken gedaan. Zie daarover mijn artikelen “Natura 2000-gebieden waarborgen in bestemmingsplan” en “Bestemmingsplan vernietigd wegens strijd met ‘aanhaakregime’ Nb”.

In het bestemmingsplan dat in onderhavige uitspraak aan de orde is, verbieden de gebruiksverboden uitbreiding van de bestaande veestapel voor zover een dergelijke uitbreiding leidt tot een toename van de ammoniakemissie, als de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitatsoorten bij gevolg kan verslechteren of er een significant effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied. Met deze bewoordingen is aangesloten bij de tekst van artikel 19j Nb.

Het gevolg van deze planregel is dat de beoordeling of er, kort gezegd, een significant verstorend effect op Natura 2000-gebieden kan optreden, plaatsvindt bij de beoordeling of wordt gehandeld in strijd met het gebruiksverbod, waarbij kan worden gedacht aan de vraag of een omgevingsvergunning verleend kan worden en de vraag of al dan niet handhavend kan of moet worden opgetreden. Deze beoordeling vindt dan plaats door het college van burgemeester en wethouders.

Uit artikel 19j Nb volgt echter dat de daar bedoelde beoordelingen moeten worden verricht vóórdat het bestemmingsplan wordt vastgesteld, en dat ze moeten worden verricht door het bestuursorgaan dat bevoegd is het besluit tot vaststelling te nemen; in het geval van een bestemmingsplan dus door de gemeenteraad. Deze beoordelingen mogen dus niet worden doorgeschoven en kunnen dus (bijvoorbeeld) niet pas plaatsvinden bij de toepassing van het gebruiksverbod. Het bestemmingsplan is in zoverre in strijd met artikel 19j Nb vastgesteld.

Bestaande veestapel

De gebruiksverboden in het aan de orde zijnde bestemmingsplan gelden voor “uitbreiding van de bestaande veestapel”. Onder “bestaande veestapel” moet blijkens het bestemmingsplan worden verstaan: bestaand ten tijde van de peildatum bepaald bij of krachtens de Nbw 1998. Welke datum concreet wordt bedoeld – ofwel de peildatum voor “bestaand gebruik” van 31 maart 2010 ofwel (bijvoorbeeld) de referentiedatum waarnaar wordt verwezen in artikel 19kd Nb (oud) – wordt hiermee niet duidelijk. Evenmin is duidelijk hoe de omvang van de “bestaande veestapel” wordt bepaald (bijvoorbeeld of wordt aangesloten bij eventuele verleende vergunningen, dan wel wordt gekeken hoeveel vee feitelijk aanwezig is). Gelet hierop heeft de Afdeling deze planregel “in hoge mate rechtsonzeker” geacht, omdat de invulling van “bestaande veestapel” bepalend is voor de strekking van de specifieke gebruiksverboden en geldt hetzelfde voor die bepalingen.

Afwijkingsbevoegdheden

In het bestemmingsplan zijn in afwijkingsbevoegdheden voorwaarden gesteld aan uitbreidingen van (intensieve) veehouderijen. Hiermee is getracht een toename van de stikstofdepositie ten gevolge van deze uitbreidingsmogelijkheden uit te sluiten, zodat de gevolgen daarvan volgens de gemeenteraad buiten de effectbeoordeling van het bestemmingsplan kunnen worden gelaten.

De Afdeling volgt de gemeenteraad hierin niet. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat voor een bestemmingsplan dat voorziet in het toestaan van gebruik van gebouwen of overkappingen voor uitbreiding van de veestapel, slechts geen passende beoordeling is vereist indien op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de stikstofemissie op het bedrijf na de uitbreiding in totaliteit niet toeneemt (vgl. ABRS 22 oktober 2014, 201306991).

De voorwaarden die in het bestemmingsplan zijn gesteld aan de toepassing van afwijkingsbevoegdheden sluiten naar het oordeel van de Afdeling niet uit dat de uitbreiding waarin de afwijkingsbevoegdheden voorzien leiden tot een toename van de ammoniakemissie van een bedrijf. De afwijkingsbevoegdheid kan namelijk ook worden toegepast in een situatie waarin na uitbreiding op bedrijfsniveau een toename van de ammoniakemissie plaatsvindt. De gevolgen van zo’n uitbreiding, in samenhang met de afname van de emissie van een ander bedrijf, moeten in een passende beoordeling worden beoordeeld. Om die reden is het bestemmingsplan ook op dit punt in strijd met artikel 19j Nb.

mw. mr. Franca Damen

print
Follow

Get every new post on this blog delivered to your Inbox.

Join other followers: