mw. mr. Franca Damen

Natura 2000-gebieden waarborgen in bestemmingsplan

Natura 2000-gebieden waarborgen in bestemmingsplan

Natura 2000-gebieden waarborgen in bestemmingsplan

De Natuurbeschermingswet blijft een ‘hot item’. Niet alleen voor wat betreft extern salderen en de aankomende Programmatische Aanpak Stikstof, maar ook voor wat betreft het waarborgen van Natura 2000-gebieden in bestemmingsplannen.

Toelichting artikel 19j Nb

Op grond van artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) dient een bestuursorgaan bij het vaststellen van een plan rekening te houden met, kort gezegd, de gevolgen die dat plan voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Wanneer een plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, dient het bestuursorgaan op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied vast te stellen voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Op grond van artikel 19j, derde lid, Nb, gelezen in samenhang met artikel 19g Nb, mag het plan alleen worden vastgesteld als het bestuursorgaan uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.

Artikel 19j Nb is van belang bij veel bestemmingsplannen. Met name wanneer een bestemmingsplan voor een buitengebied met (veel) veehouderijen wordt vastgesteld, is de toets aan artikel 19j Nb van groot belang. Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat strikt aan dit artikel wordt getoetst. De gemeente dient daadwerkelijk de zekerheid te hebben verkregen dat het bestemmingsplan niet zal leiden tot enig significant effect op Natura 2000-gebieden. Voor veehouderijen heeft dit over het algemeen tot gevolg dat er een slot op de muur wordt gezet; oftwel: een bouwblok strak om de bestaande bebouwing heen. Veel gemeentes wensen echter nog wel enkele mogelijkheden voor veehouderijen te behouden, al dan niet middels een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan.

Bestemmingsplannen en artikel 19j Nb

De Afdeling is hierover echter helder: alle mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt voor een uitbreiding van veehouderijen (en andere ammoniakemitterende bedrijven) moeten volledig in een bestemmingsplan worden onderzocht op hun gevolg. Nagenoeg iedere uitbreidingsmogelijkheid die er voor een veehouderij bestaat, al dan niet door toepassing van een wijzigingsbevoegdheid, leidt tot een toename van de ammoniakemissie. Wanneer er in de omgeving een Natura 2000-gebied is gelegen, leidt de toename in ammoniakemissie tot een toename van de stikstofdepositie op het betrokken Natura 2000-gebied. In de meeste Natura 2000-gebieden wordt de zogenaamde kritische depositiewaarde al overschreden. Een verdere toename van de stikstofdepositie is dan ook niet toegestaan. In die gevallen leidt een toename van de stikstofdepositie tot een significant effect op het betrokken Natura 2000-gebied.

Waarborgen Natura 2000-gebieden in bestemmingsplan

In een bestemmingsplan dient dan te worden verzekerd dat er (desondanks) geen significante effecten c.q. verslechtering optreden c.q. optreedt voor het betrokken Natura 2000-gebied. In de praktijk wordt erg ‘geworsteld’ met de vraag op welke wijze artikel 19j Nb c.q. de bescherming van Natura 2000-gebieden moet worden gewaarborgd in een bestemmingsplan. Dit geldt te meer wanneer een gemeente nog wel bepaalde uitbreidingsmogelijkheden wenst te behouden voor veehouderijen.

Als een gemeente dergelijke uitbreidingsmogelijkheden wenst te behouden, wordt over het algemeen overgegaan tot het stellen van verschillende voorwaarden in een bestemmingsplan aan de uitbreiding van een veehouderij. Deze voorwaarden kunnen echter zelden de toets der kritiek van de Afdeling doorstaan. Dit volgt ook weer uit een uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (201207794).

Deze uitspraak heeft betrekking op het bestemmingsplan ‘Buitengebied Westerveld’. Gezien de bestemmingsbepalingen en de bouwregels biedt het bestemmingsplan in beginsel mogelijkheden voor uitbreiding van de bebouwing ten behoeve van veehouderijen. In het bestemmingsplan waren weliswaar verschillende regels en voorwaarden opgenomen, maar naar het oordeel van de Afdeling waren deze zodanig dat niet werd voldaan aan artikel 19j Nb. In het navolgende ga ik in op de verschillende regels en voorwaarden.

Strijdig gebruik

Op grond van het bestemmingsplan wals als strijdig gebruik aangemerkt “het gebruik van gronden en bouwwerken waarvoor bij of krachtens de Nbw een vergunning is vereist en waarvoor deze vergunning niet is verleend.”

Wanneer wordt gehandeld zonder Nb-vergunning terwijl wel een Nb-vergunning vereist is, is al verboden op grond van artikel 19d Nb. In een bestemmingsplan bepalen dat handelen zonder een benodigde Nb-vergunning strijdig gebruik betreft, heeft dan ook een beperkte toegevoegde waarde. Daar komt nog bij dat door een dergelijke bepaling in het bestemmingsplan zowel voor de provincie als voor de gemeente een bevoegdheid tot handhavend optreden ontstaat. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dit tot een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van het toezicht op naleving op grond van de Natuurbeschermingswet (artikel 57 Nb).

Een dergelijke bepaling in het bestemmingsplan leidt er daarnaast toe dat het antwoord op de vraag of een bepaalde handeling in strijd is met het bestemmingsplan, afhankelijk wordt van de omstandigheid of er al dan niet een Nb-vergunning is verleend. Daarmee kan niet op grond van het bestemmingsplan op voorhand worden vastgesteld welk handelen als gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt aangemerkt. Dit is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid, aldus de Afdeling.

Ten aanzien van het gebruiksverbod overweegt de Afdeling verder dat het van belang is dat het gebruiksverbod uitbreiding van de bestaande veestapel niet zonder meer verbiedt, maar alleen voor zover een dergelijke uitbreiding leidt tot een toename van ammoniakemissie, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bijgevolg kan verslechteren of er een significant verstorend effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied. Dit brengt volgens de Afdeling met zich dat de beoordeling of zich een significant verstorend effect kan voordoen plaatsvindt bij de beoordeling of wordt gehandeld in strijd met het gebruiksverbod. Omdat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot handhavend optreden ten aanzien van overtredingen van het bestemmingsplan, moet het college van burgemeester en wethouders beoordelen of zich een dergelijk significant verstorend effect voordoet. Uit artikel 19j Nb volgt echter dat deze beoordeling moet worden verricht vóórdat een bestemmingsplan wordt vastgesteld en dat deze beoordeling moet worden verricht door het bestuursorgaan dat bevoegd is het bestemmingsplan vast te stellen (de gemeenteraad). De beoordeling of het bestemmingsplan enig significant verstorend effect kan hebben, kan derhalve niet pas plaatsvinden bij toepassing van het gebruiksverbod. Ook hier is sprake van een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van het toezicht op naleving op grond van de Natuurbeschermingswet (artikel 57 Nb).

Toestaan bouwwerken

Het bestemmingsplan bepaalde voorts dat de gemeente “bij het toestaan van bouwwerken en werken en werkzaamheden rekening houdt met de specifieke bescherming en instandhouding van Natura 2000-gebieden door het voorkomen van significant negatieve aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, zodanig dat er geen strijd met de Nbw zal zijn.”

Deze bepaling omvat naar het oordeel van de Afdeling een voor de gemeente bindende instructienorm die een resultaatsverplichting inhoudt en tegelijkertijd een dwingende toetsingsgrond voor omgevingsvergunningen die bij de gemeente worden aangevraagd en die zien op activiteiten waarvoor het plan regels stelt. De bepaling verzet zich er immers tegen dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor een handeling die in strijd zou zijn met de bepalingen van de Natuurbeschermingswet.

De vraag rijst of een dergelijke bepaling acceptabel is bezien tegen de achtergrond van de artikelen 47 Nb en volgende, op grond van welke artikelen een coördinatiebepaling met de Wabo geldt. Naar het oordeel van de Afdeling is deze bepaling niet acceptabel. Reden daarvoor is dat de regeling in het bestemmingsplan als strekking heeft dat het college van burgemeester en wethouders de Nb-toets zou moeten uitvoeren, terwijl deze toetsing is voorbehouden aan gedeputeerde staten van de betrokken provincie (of in sommige gevallen de Minister). Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestemmingsplan zich niet verdraagt met artikel 47b Nb en artikel 2.27 Wabo.

Conclusie Afdeling

Gelet op deze overwegingen komt de Afdeling tot de conclusie dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 19j Nb. Eveneens concludeert de Afdeling dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 57 Nb, artikel 47b Nb en artikel 2.27 Wabo, en het rechtszekerheidsbeginsel.

Slot

Uit deze uitspraak van de Afdeling volgt dat weinig planregels de strikte toets aan artikel 19j Nb kunnen doorstaan, zeker wanneer in het bestemmingsplan nog mogelijkheden worden geboden voor uitbreiding van veehouderijen. Ook wanneer deze mogelijkheden enkel toepassing kunnen vinden indien wordt voldaan aan verschillende voorwaarden, kan dit tot de conclusie leiden dat geen zekerheid is verkregen dat er geen significante effecten optreden. Het is wachten op een bestemmingsplan dat de strikte toets aan artikel 19j Nb wel kan doorstaan.

mw. mr. Franca Damen

print

Follow

Get every new post on this blog delivered to your Inbox.

Join other followers: