Besluit voor ontheffing van provinciale verordening

Wanneer gedeputeerde staten aan burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van een in een provinciale verordening opgenomen regel, kan hiertegen in beginsel geen zelfstandig beroep worden ingediend. Dat heeft de Afdeling nog eens helder uiteengezet in haar uitspraak van 4 maart 2015 (201400791).

Een veehouder in de provincie Noord-Brabant wenste het bouwblok ten behoeve van zijn intensieve veehouderij te vergroten tot meer dan 1,5 hectare. Op grond van de op dat moment geldende provinciale Verordening Ruimte 2011 bestond er een verbod op uitbreiding van een bouwblok voor een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied tot meer dan 1,5 hectare. Dit leidde ertoe dat de gemeente geen bestemmingsplan kon vaststellen voor een bouwblok groter dan 1,5 hectare. Om dat wel mogelijk te maken, was een ontheffing van het provinciale verbod nodig. Daarvoor heeft het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente een verzoek ingediend bij gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant.

Uiteindelijk heeft het college van gedeputeerde staten deze ontheffing verleend. Het betrof een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan voor de uitbreiding van de intensieve veehouderij van de veehouder met een bouwblok van maximaal 3 hectare. Aan deze ontheffing heeft de provincie voorschriften verbonden. Een van deze voorschriften is dat in het kader van het op te stellen bestemmingsplan een verantwoording moet worden opgenomen met betrekking tot te nemen maatregelen om te voldoen aan de gemeentelijke normen en het terugdringen van de achtergrondbelasting.

Omdat de veehouder zich met deze voorschriften niet kon verenigen, heeft hij beroep ingediend bij de Afdeling.

Juridisch kader

Wanneer provinciale belangen het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen in een provinciale verordening regels worden gesteld over de inhoud van bestemmingsplannen of omgevingsvergunningen voor planologisch strijdig gebruik. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “De invloed van een provinciale verordening voor een individuele ondernemer”.

Een provinciale verordening bevat voornamelijk regels die zich richten tot gemeenten. Deze regels moeten gemeenten in acht nemen bij het vaststellen van nieuwe bestemmingsplannen of bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (op grond van ofwel de “kruimelgevallenlijst” ofwel een goede ruimtelijke onderbouwing).

In de provinciale verordening kan worden bepaald dat het mogelijk is om ontheffing te verlenen van in de verordening opgenomen regels. Gedeputeerde staten zijn bevoegd om een dergelijke ontheffing te verlenen op aanvraag van burgemeester en wethouders, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.

Uitspraak

In de uitspraak was de vraag aan de orde of de veehouder ontvankelijk was in zijn beroep tegen de verleende ontheffing. De Afdeling heeft daaromtrent overwogen dat tegen een besluit tot het verlenen van ontheffing met het oog op een doelmatige rechtsgang pas rechtsmiddelen kunnen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft en dat bezwaren tegen een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan ten volle aan de orde kunnen worden gesteld bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit betekent dat bij een verleende ontheffing, anders dan bij een weigering om ontheffing te verlenen, geen zelfstandige rechtsgang open staat, maar sprake is van geconcentreerde rechtsbescherming bij het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan, waarvoor ontheffing is verleend. Daarbij is niet van belang of de ontheffing bij besluit op bezwaar is verleend.

Kortom: wanneer gedeputeerde staten een ontheffing van een provinciale verordening verlenen, kan hiertegen geen beroep worden ingediend. Op het moment dat de ontheffing wordt benut c.q. ingezet in een bestemmingsplan, dan kan binnen dat kader (ook) tegen de ontheffing worden geageerd. Er is dus sprake van een geconcentreerde rechtsbescherming. Inmiddels is dit ook in de wet bepaald (artikel 8.3, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening):

“Voor de mogelijkheid van beroep en de behandeling van en de uitspraak op een beroep worden de ontheffing, bedoeld in artikel 4.1a of 4.3a, en het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan of het provinciaal inpassingsplan ten behoeve waarvan die ontheffing is verleend, als één besluit, vastgesteld door de gemeenteraad onderscheidenlijk provinciale staten, aangemerkt.”

Naar het oordeel van de Afdeling kan in uitzonderlijke gevallen wél beroep worden ingediend tegen een ontheffing:

“Indien aan een ontheffing ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan door het college een voorschrift wordt verbonden, kan naar het oordeel van de Afdeling in uitzonderlijke gevallen sprake zijn van een situatie die is gelijk te stellen met een weigering van de ontheffing, zodat hiertegen wel zelfstandig beroep kan worden ingesteld. Dit doet zich echter slechts voor indien aannemelijk is dat uit een dergelijk voorschrift volgt dat de raad met inachtneming hiervan geen plan kan vaststellen zonder in strijd te handelen met een goede ruimtelijke ordening of het recht.”

Van een dergelijk uitzonderlijk geval was in onderhavige kwestie naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat de achtergrondbelasting ziet op de gecumuleerde geurbelasting van veehouderijen in de omgeving van één of meer gevoelige objecten en dat deze in het kader van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening een rol dient te spelen bij het beoordelen van de vraag of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, wanneer het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan dient namelijk altijd beoordeeld te worden of sprake is van een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

Naar het oordeel van de Afdeling kan het voorschrift, dat aan de ontheffing is verbonden, dan ook niet anders worden begrepen dan dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening een verantwoording moet worden opgenomen over de gevolgen van de uitbreiding van de intensieve veehouderij voor het woon- en leefklimaat en dat hierbij de achtergrondbelasting in het omliggende gebied moet worden betrokken. Deze verantwoordingsplicht volgt ook uit het wettelijk toetsingskader bij de vaststelling van een bestemmingsplan.

Gelet hierop heeft de Afdeling het niet aannemelijk geacht dat het voorschrift, dat aan de ontheffing is verbonden, tot gevolg heeft dat de gemeenteraad met inachtneming hiervan geen bestemmingsplan kan vaststellen zonder in strijd te handelen met een goede ruimtelijke ordening of het recht. Om die reden is het besluit tot het verlenen van ontheffing in verband met het daaraan verbonden voorschrift niet gelijk te stellen met een weigering om ontheffing te verlenen. Tegen het besluit tot het verlenen van ontheffing is daarom geen zelfstandig beroep mogelijk. De veehouder is dan ook niet-ontvankelijk in zijn beroep.

mw. mr. Franca Damen