CBb acht fosfaatreductieplan in algemene zin acceptabel
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) acht het fosfaatreductieplan in algemene zin acceptabel. De impact van het fosfaatreductieplan kan echter voor een individuele uitbreidende melkveehouder zo verstrekkend zijn dat er sprake is van een individuele en disproportionele last. De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft dat onvoldoende beoordeeld. Dit oordeelt het CBb in een aantal uitspraken van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414 e.a.).
Uitspraak civiele rechter
Vorig jaar heeft de civiele rechter uitspraken gedaan over het fosfaatreductieplan (de Regeling fosfaatreductieplan 2017).
De voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag oordeelde in uitspraken van onder andere 4 mei 2017 dat het fosfaatreductieplan onmiskenbaar onevenredig is voor biologische melkveehouders en melkveehouders die vóór 2 juli 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan.
Het gerechtshof Den Haag oordeelde in uitspraken van 31 oktober 2017 dat het fosfaatreductieplan als zodanig niet onrechtmatig is, maar mogelijk wel onrechtmatig kan zijn voor individuele melkveehouderijen. Daarover heeft het gerechtshof echter niet inhoudelijk geoordeeld.
Om hierover alsnog een oordeel te krijgen, zijn veel melkveehouders een procedure gestart bij het CBb (bestuursrechter).
Artikel 13 Landbouwwet
Het CBb is net als de civiele rechters van oordeel dat artikel 13 Landbouwwet een wettelijke basis vormt voor het fosfaatreductieplan. Het CBb wijst daarvoor op het uiteindelijke doel van het fosfaatreductieplan, namelijk het behoud van derogatie. Volgens het CBb is derogatie voor de melkveesector als geheel van belang, omdat het vervallen van derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee) stapel aanzienlijk moet inkrimpen.
Verder overweegt het CBb dat derogatie van belang is voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en dus is gericht op de bevordering van de melkproductie op de langere termijn en daarom ook op de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders.
Artikel 1 EP
Het fosfaatreductieplan levert een inmenging in de eigendom van melkveehouders op. Een inmenging is op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM (artikel 1 EP) alleen gerechtvaardigd als de inmenging:
- bij wet is voorzien,
- een algemeen belang dient en
- proportioneel is.
Criterium 1 van artikel 1 EP: bij wet voorzien
Het fosfaatreductieplan heeft een wettelijke basis in het nationale recht. Daarom wordt aan het eerste criterium voldaan.
Criterium 2 van artikel 1 EP: algemeen belang
Bij de beoordeling of sprake is van een algemeen belang, heeft de overheid een ruime beoordelingsvrijheid. Binnen deze vrijheid mocht de Minister oordelen dat het voor de gehele sector wenselijk is om de derogatie te behouden en dat daarom het fosfaatreductieplan noodzakelijk was. Daarom wordt naar het oordeel van het CBb ook aan het tweede criterium voldaan.
Criterium 3 van artikel 1 EP: proportioneel
Om te beoordelen of aan het derde criterium wordt voldaan, moet eerst worden getoetst op het niveau van het fosfaatreductieplan als zodanig en daarna op individueel bedrijfsniveau.
Volgens het CBb is het fosfaatreductieplan als zodanig acceptabel. Daarvoor is onder andere van belang dat het fosfaatreductieplan volgens het CBb voor melkveehouders voorzienbaar was. Melkveehouders zijn professionele veehouders en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de (voorwaarden ten aanzien van de) derogatie en de veeljarige mestproblematiek.
Voor melkveehouders moest het in het algemeen voorzienbaar zijn dat een ongeremde groei van de melkveestapel daarom niet mogelijk zou zijn en dat een bedrijfsuitbreiding zou kunnen knellen met het landelijk fosfaatplafond.
Daarbij wijst het CBb op parlementaire stukken en berichten van agrarische vakmedia en de standsorganisaties. Vervolgens overweegt het CBb het volgende:
“Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Dit voert het College tot het oordeel dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.”
Gelet op:
- bovenstaande omstandigheden,
- het algemeen belang van het fosfaatreductieplan en
- de effectiviteit van het fosfaatreductieplan
acht het CBb het fosfaatreductieplan als zodanig, inclusief de 4% korting, acceptabel.
Met andere woorden: volgens het CBb is het fosfaatreductieplan als zodanig proportioneel en in zoverre in overeenstemming met artikel 1 EP.
Maar is het fosfaatreductieplan ook proportioneel als wordt getoetst op individueel bedrijfsniveau? Het CBb overweegt hierover in het algemeen dat op voorhand niet is uit te sluiten dat de impact van het fosfaatreductieplan:
“voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, danwel ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan.”
De Minister heeft in de verschillende besluiten echter geen (gemotiveerde) individuele beoordeling uitgevoerd. Daardoor kan het CBb de besluiten op dit punt niet inhoudelijk beoordelen.
Het CBb geeft de Minister daarom de opdracht om in de besluiten alsnog een (gemotiveerde) individuele beoordeling uit te voeren. Dat betekent dat de Minister weer aan zet is.
Gevolgen van de uitspraken
Het is spijtig dat er voor melkveehouders nu nog steeds geen duidelijkheid is. Dat komt doordat de Minister geen individuele beoordeling heeft uitgevoerd.
Wel is duidelijk welke gegevens bij die individuele beoordeling van belang zijn en dat het aan melkveehouders is om aan te tonen dat het fosfaatreductieplan voor hen disproportioneel is:
“Het is aan appellant om te bewijzen dat een zodanige last door de Regeling op zijn schouders is komen te rusten. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals zijn vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond dat de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.”
In het kader van de beschikkingen fosfaatrechten zal waarschijnlijk een vergelijkbare beoordeling moeten plaatsvinden. Het is dus raadzaam om de daarvoor benodigde gegevens in een juridische procedure te overleggen.
mw. mr. Franca Damen
