Gerechtshof: fosfaatreductieplan houdt stand
Op 31 oktober 2017 heeft het gerechtshof Den Haag uitspraken gedaan over de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Volgens het hof is deze regeling als zodanig niet onrechtmatig. Mogelijk is de regeling voor individuele melkveehouderijen wel onrechtmatig. Maar daar daarover heeft het gerechtshof niet inhoudelijk geoordeeld.
Uitspraak voorzieningenrechter rechtbank
De uitspraken gaan over het hoger beroep dat de Staat heeft ingediend tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 over de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling). De voorzieningenrechter oordeelde dat er een wettelijke grondslag is voor de Regeling, maar dat deze onmiskenbaar onevenredig is voor biologische melkveehouders en melkveehouders die vóór 2 juli 2015 financiële verplichtingen zijn aangegaan. De Staat diende tegen deze uitspraken hoger beroep in. Op 31 oktober 2017 heeft het hof hierover uitspraken gedaan (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:GHDHA:2017:3067).
Artikel 13 Landbouwwet
Het hof is net als de voorzieningenrechter van oordeel dat artikel 13 Landbouwwet een wettelijke basis vormt voor de Regeling. Het hof wijst daarvoor op het uiteindelijke doel van de Regeling, namelijk het behoud van derogatie. Het hof acht het op voorhand voldoende aannemelijk dat de derogatie voor de gehele melkveesector van belang is, omdat het vervallen van derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee)stapel aanzienlijk moet inkrimpen.
De derogatie is daarom volgens het hof ook van belang voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en daarmee gericht op de bevordering op de langere termijn van de melkproductie en dus ook van de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders.
Artikel 1 EP
De Regeling levert een inmenging in de eigendom van melkveehouders op. Een inmenging is op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM (artikel 1 EP) alleen gerechtvaardigd als de inmenging:
- bij wet is voorzien,
- een gerechtvaardigd algemeen belang dient en
- proportioneel is.
Criterium 1 van artikel 1 EP: bij wet voorzien
De inmenging is via de Regeling en de Landbouwwet bij wet voorzien. Aan het eerste criterium wordt daarom voldaan.
Criterium 2 van artikel 1 EP: algemeen belang
Ook aan het tweede criterium wordt voldaan. Het hof acht het gerechtvaardigd algemeen belang voldoende aanwezig. Ook als er discussie kan zijn over 1) de vraag of de Regeling noodzakelijk is voor het behoud van derogatie en 2) of het behoud van derogatie überhaupt noodzakelijk is, kan de Staat oordelen dat het voor de sector als geheel wenselijk is om de derogatie te behouden en dat het daarvoor noodzakelijk is om maatregelen zoals opgenomen in de Regeling te treffen.
Criterium 3 van artikel 1 EP: proportioneel
Voor de vraag of aan het derde criterium wordt voldaan, moet eerst worden getoetst op het niveau van de Regeling als zodanig en daarna op individueel bedrijfsniveau.
Om te beoordelen of de Regeling als zodanig in overeenstemming is met artikel 1 EP, heeft het hof beoordeeld of de Regeling voor melkveehouders voorzienbaar was. Volgens het hof is dat het geval. Daarvoor wijst het hof onder andere op verschillende parlementaire stukken vanaf 2013 waarin de Staat heeft aangegeven dat als het fosfaatproductieplafond in enig jaar zou worden overschreden, nadere productiebegrenzende maatregelen zouden worden getroffen.
Volgens het hof hadden melkveehouders “ervan doordrongen (…) moeten zijn dat de mogelijkheid van overschrijding van het mestplafond aanwezig was en dat vervolgens maatregelen zouden moeten worden getroffen om die overschrijding terug te brengen of te voorkomen. Voor de veehouders had het daarom duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen zouden volgen.”
Volgens het hof geldt dit voor alle melkveehouders, dus ook voor biologische melkveehouders. In de parlementaire stukken is namelijk geen onderscheid gemaakt tussen verschillende bedrijven.
Gelet hierop en gelet op het belang van de Regeling acht het hof de Regeling als zodanig proportioneel:
“Gelet op het hierboven ook aangenomen belang van de Regeling, acht het hof het niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel en daarbij een peilmoment heeft gekozen in het verleden. Ook kan niet in algemene zin worden geconcludeerd dat de korting van 4% zodanig groot is dat deze onevenredig is. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat die korting voor grondgebonden bedrijven niet geldt en dat zij dus slechts door de Regeling worden geraakt voor zover zij daadwerkelijk na 2 juli 2015 zijn gegroeid en aldus aan de groei van de nationale mestproductie hebben bijgedragen.”
Kortom: volgens het hof is de Regeling als zodanig proportioneel en in zoverre in overeenstemming met artikel 1 EP.
Maar is de Regeling ook proportioneel als wordt getoetst op individueel bedrijfsniveau? Die vraag beantwoordt het hof helaas niet. Daarvoor zijn volgens het hof onvoldoende gegevens overgelegd. Bovendien leent een kort geding zich volgens het hof niet voor een dergelijke beoordeling.
Daarom is de conclusie van het hof dat het fosfaatreductieplan als zodanig stand houdt. Het hof heeft daarom de uitspraken van de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 vernietigd.
Gevolgen van de uitspraken
De uitspraken gelden voor de melkveehouders die zijn betrokken in de uitspraken van 4 mei 2017. De overwegingen in de uitspraken zijn echter op zo’n manier geformuleerd dat deze naar verwachting ook zullen gelden voor de melkveehouders die zijn betrokken in de uitspraken van 9 en 16 augustus 2017 én voor melkveehouders die de zogeheten lichte toets van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland hebben doorstaan.
Maar ten aanzien van de toets op individueel bedrijfsniveau lijken er nog mogelijkheden te zijn. Daarover heeft het hof namelijk nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. Het hof heeft wel duidelijk gemaakt dat voor deze toets inzicht moet worden gegeven in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden van een individuele melkveehouder, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op een andere manier aan te wenden (et cetera).
Het is nu afwachten of de Staat in overleg gaat met betrokken melkveehouders en of er nieuwe besluiten van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland zullen volgen.
mw. mr. Franca Damen
