Blog

In zijn brief van 3 februari 2017 heeft Staatssecretaris Van Dam aangegeven dat hij heeft besloten de ontheffingen die in het verleden zijn verstrekt in het kader van de Regeling ontheffing productierechten Meststoffenwet (POR-regeling) en die geldig zijn tot en met 31 december 2017, niet te verlengen na die datum. De reden daarvoor houdt verband met een overschrijding van het fosfaatreductieplafond. Heeft de Staatssecretaris de POR-regeling daarmee op oneigenlijke gronden beëindigd?

POR-regeling

Als reden voor het niet verlengen van ontheffingen die zijn verstrekt in het kader van de POR-regeling, heeft de Staatssecretaris aangegeven dat deze tijdelijke ontheffingen aan varkens- en pluimveehouders zijn verstrekt in de situatie dat de fosfaatproductie ruim onder het fosfaatproductieplafond en de daarvan afgeleide sectorale deelplafonds lag. Nu dat niet langer het geval is, vindt de Staatssecretaris het niet wenselijk dat individuele ondernemers worden ontzien van de verplichting om over voldoende dierrechten te beschikken.

Het aantal varkenseenheden waarvoor op basis van de POR-regeling ontheffing kon worden verleend, bedraagt in totaal 121.622; het aantal pluimvee-eenheden 1.200.000. Voor een individueel bedrijf kon een ontheffing voor 50% van de uitbreiding met een maximum van 2.500 varkenseenheden respectievelijk 20.000 pluimvee-eenheden worden verleend. De houder van een ontheffing moet 100% van de hoeveelheid dierlijke meststoffen van zijn bedrijfsoverschot laten verwerken. De ontheffing werd verleend tot en met 31 december 2017.

Achtergrond en toelichting POR-regeling

Relevant zijn de achtergrond van en de toelichting op de POR-regeling. Met de wijziging van de Meststoffenwet per 1 januari 2006 was in de Meststoffenwet bepaald dat het stelsel van varkens- en pluimveerechten van rechtswege zou komen te vervallen per 1 januari 2015. Nadien is de Meststoffenwet met ingang van 1 januari 2014 gewijzigd en is het stelsel van verplichte mestverwerking ingevoerd. Op deze wijze wordt – beter dan bij een stelsel van productierechten – geborgd dat geproduceerde dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk kunnen worden geplaatst. Met de introductie van het stelsel van verplichte mestverwerking zou op termijn het stelsel van dierproductierechten kunnen komen te vervallen, aldus de toelichting op de POR-regeling.

In een brief van 18 januari 2013 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken aangekondigd dat, mocht de mestverwerking onvoldoende van de grond komen, sturing door dierrechten voor varkens en pluimvee vanaf 2015 noodzakelijk blijft.

In een brief van 12 december 2013 heeft het kabinet ervoor gekozen om, naast de invoering van een mestverwerkingsplicht per 1 januari 2014, de dierrechten voor de varkens- en pluimveehouderij te handhaven voor de periode van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2014-2017).

Zoals hiervoor al is toegelicht, is het totaal aantal varkenseenheden en pluimvee-eenheden waarvoor maximaal ontheffing kon worden verleend, gemaximeerd. De toelichting op de POR-regeling vermeldt hierover het volgende:

“Een dergelijk plafond is noodzakelijk om te voorkomen dat de nationale fosfaatproductie het met de Europese Commissie overeengekomen nationale fosfaatproductieplafond overschrijdt. Dit plafond is sinds 2006 als voorwaarde verbonden aan de door de Commissie aan Nederland toegekende derogatiebeschikkingen, en laatstelijk opgenomen in de beschikking die verbonden is aan het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn voor de periode 2014-2017.”

Verder staat in de toelichting op de POR-regeling onder andere het volgende vermeld:

“Voor de vaststelling van het plafond dat aan onderhavige voorziening is verbonden is gekeken naar de relatieve bijdrage van de varkens- respectievelijk pluimveehouderij aan het nationale fosfaatproductieplafond 2002 en is deze relatieve bijdrage vergeleken met de fosfaatproductie van genoemde sectoren in 2013. De fosfaatproductie van de varkenshouderij bedroeg 39,7 miljoen kilogram in 2002 en 38,8 miljoen kilogram in 2013. De fosfaatproductie van de pluimveehouderij bedroeg 27,4 miljoen kilogram in 2002 en 26,8 miljoen kilogram in 2013. Uit deze vergelijking volgt dat in de varkenshouderij het verschil in fosfaatproductie tussen 2002 en 2013 900.000 kilogram bedraagt. Voor de pluimveehouderij bedraagt dit verschil 600.000 kilogram. Deze hoeveelheden vormen de plafonds voor de respectievelijke sectoren voor onderhavige voorziening. De plafonds zijn in artikel 113 opgenomen waarbij de kilogrammen fosfaat zijn uitgedrukt in varkens- en pluimvee-eenheden. Eén varkenseenheid komt overeen met 7,4 kilogram fosfaat, terwijl één pluimvee-eenheid gelijk staat aan 0,5 kilogram fosfaat. Het plafond voor de voorziening bedraagt daarmee voor de varkenshouderij 121.622 varkenseenheden en voor de pluimveehouderij 1.200.000 pluimvee-eenheden.”

Uit de toelichting volgt dat de verwachting is dat met het aantal aanvragen dat wordt ingediend in de periode dat dit kon (januari 2015), de respectievelijke plafonds voor de varkens- en pluimveehouderij zullen worden bereikt.

In de hiervoor genoemde brief van 12 december 2013 is aangekondigd dat het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee voor de duur van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn gehandhaafd blijft. Op basis van de evaluatie van de Meststoffenwet in 2016 zal besloten worden of het stelsel per 1 januari 2018 kan komen te vervallen. Om die reden is voor de duur van de ontheffing gekozen voor de datum van 31 december 2017.

Overschrijding sectorplafond varkenshouderij

In 2015 heeft de varkenshouderij het sectorale fosfaatproductieplafond (39,7 miljoen kg) met 1% overschreden (40,1 miljoen kg) en de pluimveehouderij het sectorale fosfaatproductieplafond (27,4 miljoen kg) met 3,3% (28,3 miljoen kg). In zijn brief van 8 september 2016 heeft Staatssecretaris Van Dam aangegeven dat de varkens- en pluimveehouderij de noodzakelijke maatregelen moeten nemen om de nationale fosfaatproductie weer onder het plafond te brengen en te houden. Verder heeft hij in deze brief aangegeven dat op 1 juli 2017 zal worden bepaald of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om de fosfaatproductie in de varkenshouderij en/of pluimveehouderij onder de sectorale plafonds te krijgen. Een alternatieve maatregel zou eruit kunnen bestaan om de ontheffingen in het kader van de POR-regeling niet te verlengen.

Conclusie

Met de introductie van het stelsel van verplichte mestverwerking zou op termijn het stelsel van dierproductierechten kunnen komen te vervallen. De dierrechten worden (in ieder geval) voor de periode van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn (2014-2017) gehandhaafd. Op basis van de evaluatie van de Meststoffenwet in 2016 zou besloten worden of het stelsel per 1 januari 2018 kan komen te vervallen. Hieruit volgt dus duidelijk dat het al dan niet handhaven van dierrechten ná 2017 wordt gebaseerd op de evaluatie van de Meststoffenwet in 2016. Voor zover ik heb kunnen nagaan, is deze evaluatie nog niet afgerond (op het moment van het schrijven van dit artikel, 13 februari 2017).

De POR-regeling is gekoppeld aan het stelsel van dierrechten. Voor de duur van de ontheffing op grond van de POR-regeling is daarom – in aansluiting op het stelsel van dierrechten en het vijfde actieprogramma (tot 1 januari 2018) – gekozen voor de datum 31 december 2017.

Het totale aantal varkenseenheden en pluimvee-eenheden waarvoor op grond van de POR-regeling ontheffing kon worden verleend, is gemaximeerd. Deze maxima moeten voorkomen dat het nationale fosfaatproductieplafond wordt overschreden. Uit de toelichting op de POR-regeling volgt duidelijk dat het maximum aantal varkenseenheden en pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing kon worden verleend, is gebaseerd op het verschil tussen enerzijds de relatieve bijdrage van de varkenshouderij respectievelijk pluimveehouderij aan het nationale fosfaatproductieplafond in 2002 (varkens: 39,7 miljoen kg, pluimvee: 27,4 miljoen kg) en anderzijds de fosfaatproductie van de varkenshouderij en pluimveehouderij in 2013 (varkens: 38,8 miljoen kg, pluimvee: 26,8 miljoen kg). Dit verschil bedraagt 900.000 kg (hetgeen gelijk staat aan 121.622 varkenseenheden) respectievelijk 600.000 kg (hetgeen gelijk staat aan 1.200.000 pluimvee-eenheden). Dit zijn ook meteen de plafonds voor de maximum aantallen varkenseenheden respectievelijk pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing kon worden verleend.

Met andere woorden: door het verlenen van ontheffing c.q. het gebruik maken van de POR-regeling produceren de varkenshouderij en pluimveehouderij niet meer fosfaat dan de sectorale fosfaatproductieplafonds. De maximum aantallen varkenseenheden en pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing kon worden verleend, zijn zodanig vastgesteld dat de sectorale plafonds niet overschreden zouden worden.

Bij het opnieuw openstellen van de POR-regeling in 2015 is de overheid er reeds van uitgegaan dat de ontheffingsmogelijkheid volledig zou worden benut en dat (dus) de plafonds zouden worden bereikt.

Gelet op het voorgaande kan het standpunt worden ingenomen dat de POR-regeling op oneigenlijk gronden wordt beëindigd, en wel om de navolgende redenen:

• Met het vaststellen van het maximum aantal varkenseenheden en pluimvee-eenheden waarvoor op basis van de POR-regeling ontheffing kon worden verleend, is al rekening gehouden met de sectorale fosfaatproductieplafonds.
• De fosfaatproductie van de varkenshouderij is in 2016 gedaald naar 39,1 miljoen kg, waardoor de productie onder het sectorale fosfaatproductieplafond (39,7 miljoen kg) blijft. Aanvullende maatregelen om de fosfaatproductie van de varkenshouderij onder het plafond te brengen en te houden – zoals vermeld in de brief van 8 september 2016 – zijn daarom niet nodig. Ook de fosfaatproductie van de pluimveehouderij is in 2016 gedaald ten opzichte van 2015.
• Bovendien is in deze brief aangegeven dat op 1 juli 2017 beoordeeld zou worden of aanvullende maatregelen – waarbij als alternatief het niet verlengen van ontheffingen in het kader van de POR-regeling is genoemd – nodig zijn. Het op 3 februari 2017 besluiten tot beëindiging van de POR-regeling is daarom niet alleen onnodig, maar ook voorbarig. Dat geldt te meer omdat de evaluatie van de Meststoffenwet 2016 – voor zover mij bekend – nog niet is afgerond.
• De (duur van de ontheffing op grond van de) POR-regeling is gekoppeld aan het stelsel van dierrechten dat tot 1 januari 2018 wordt gehandhaafd. Het al dan niet voortzetten van het stelsel wordt gebaseerd op de evaluatie van de Meststoffenwet 2016. Deze is dus – voor zover mij bekend – nog niet afgerond.

De Staatssecretaris heeft in zijn brief van 3 februari 2017 aangegeven dat ontheffingen die op basis van de POR-regeling zijn verstrekt, na 31 december 2017 niet worden verlengd, omdat deze ontheffingen zijn verstrekt in de situatie dat de fosfaatproductie ruim onder het fosfaatproductieplafond en de daarvan afgeleide sectorale deelplafonds lag.

Deze redenering treft naar mijn mening dus geen doel, omdat het maximum aantal varkenseenheden en pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing kon worden verleend zodanig is vastgesteld dat de sectorale fosfaatproductieplafonds niet overschreden zouden worden.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken