Blog

De ammoniakemissiefactoren zoals die voor stalsystemen zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij, mogen niet zonder meer worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat oordeelde de Raad van State in een aantal uitspraken van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2557, 2622 en 2624).

Rav-emissiefactoren

In de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is voor ieder stalsysteem in de veehouderij een ammoniakemissiefactor opgenomen. In de loop der jaren zijn er steeds meer emissiearme stalsystemen ontwikkeld die een bepaald ammoniakverwijderingsrendement beloven. Op basis daarvan is voor die stalsystemen een ammoniakemissiefactor in de Rav opgenomen. Maar halen emissiearme stalsystemen in de praktijk wel daadwerkelijk het rendement waarvan is uitgegaan bij het vaststellen van de ammoniakemissiefactor? Oftewel: doen emissiearme stalsystemen wat ze moeten doen?

In de praktijk is daar discussie over ontstaan. Dat geldt voor de varkenshouderij (gecombineerde luchtwassers), de melkveehouderij (roostervloeren) en de pluimveehouderij (zie hierna).

Door de discussie over het daadwerkelijke rendement van emissiearme stalsystemen is in de rechtspraak de vraag aan de orde gekomen of bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning van de Rav-emissiefactor mag worden uitgegaan. In de praktijk wordt daar al jarenlang van uitgegaan. Aan de hand van de Rav-emissiefactor wordt de stikstofdepositie van een veehouderij berekend. Maar mag dat nog wel?

Volgens verschillende rechtbanken mag dat niet zonder meer. Zij oordeelden eerder in verschillende uitspraken dat als een Rav-emissiefactor ter discussie staat, deze emissiefactor niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant deden hierover in het voorjaar van 2021 de eerste (concrete) uitspraken.

Rav-emissiefactoren op de schop volgens Raad van State

Op 7 september 2022 heeft ook de Raad van State een uitspraak gedaan over deze vraag. De Raad van State kwam tot eenzelfde conclusie als de rechtbanken. Als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dan kan de ammoniakemissie van dat stalsysteem niet aan de hand van de Rav-emissiefactor met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daardoor kunnen op die manier ook de stikstofdepositie en de eventuele gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zekerheid worden vastgesteld.

De Wet natuurbescherming (artikel 2.8) en de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6) vereisen echter wel zekerheid voor het verlenen van toestemming voor activiteiten die een significant effect op Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als die zekerheid er niet is, mag geen toestemming (natuurvergunning) worden verleend. Daarbij is van belang dat aan deze wetgeving het voorzorgsbeginsel ten grondslag ligt en dat het Hof van Justitie daar een strikte uitleg aan geeft.

Dat leidt ertoe dat als er twijfel is over de juistheid van een Rav-emissiefactor voor een bepaald emissiearm stalsysteem, dat die emissiefactor dan niet zonder meer mag worden gebruikt bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning. Dat geldt zowel voor een voortoets als voor een passende beoordeling.

Voor twijfel aan de juistheid van een Rav-emissiefactor is het nodig dat er concrete aanknopingspunten zijn dat een Rav-emissiefactor voor een emissiearm stalsysteem de werkelijke ammoniakemissie van dit stalsysteem waarschijnlijk onderschat. Volgens de Raad van State zijn die aanknopingspunten er voor de stalsystemen A 1.13 en A 1.28. In een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State dit ook nog geoordeeld over stalsysteem A 1.23. Dat betekent dat als een natuurvergunning voor een melkveehouderij wordt aangevraagd waarin het stalsysteem A 1.13, A 1.23 of A 1.28 wordt toegepast, daarbij niet zonder meer van de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem mag worden uitgegaan.

Dat een veehouder er op grond van (artikel 3.123 van) het Activiteitenbesluit voor moet zorgen dat het stalsysteem voldoet aan het leaflet dat daarvoor is vastgesteld, leidt niet tot een andere conclusie. Hierbij acht de Raad van State – onder verwijzing naar het advies ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM – van belang dat emissiearme stalsystemen complexe systemen zijn en dat de emissiebeperking in emissiearme stallen door een complex van factoren wordt beïnvloed. De Raad van State noemt een aantal belangrijke factoren hierbij.

“Belangrijke factoren zijn: het (dier, voer, mest, stal)management door de veehouder, de voersamenstelling, vloertype, werking en frequentie van de mestschuiven (mestrobots), ventilatie, voerbakkenplaatsing en mestmixen. Ook de staat van onderhoud en de slijtage van materialen en technieken beïnvloeden de grootte van de NH3-emissies uit stallen. Verder staat daarin dat in de systeembeschrijvingen (lees: leaflets) van de stallen een aantal kritische aspecten van emissiereductie niet is opgenomen, zoals rantsoensamenstelling.”

De uitspraken van de Raad van State gelden specifiek voor de drie genoemde emissiearme stalsystemen en dus niet voor andere stalsystemen. Gelet op de strekking van de uitspraak ligt eenzelfde uitspraak echter in de lijn der verwachting voor andere emissiearme stalsystemen waarvan de Rav-emissiefactor ook ter discussie staat.

Pluimveehouderij

Ook voor emissiearme stalsystemen in de pluimveehouderij is er inmiddels discussie ontstaan over de juistheid van de Rav-emissiefactor. Meer specifiek gaat het daarbij om stalsysteem E 5.11. Hierover hebben rechtbank Overijssel en rechtbank Oost-Brabant op 11 mei 2022 (ECLI:NL:RBOVE:2022:1238) respectievelijk 6 oktober 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:4210) een uitspraak gedaan. Rechtbank Oost-Brabant oordeelde onder andere het volgende.

“De rechtbank leidt uit het CBS-rapport af dat er in ieder geval twijfel is over de juistheid van de emissiefactor voor stalsysteem E 5.11. Uit het CBS-rapport kan niet worden afgeleid dat de emissiefactor niet klopt. Deze twijfel wordt bevestigd door het door verweerder genoemde Vlaamse rapport. Er zijn bepaalde managementpraktijken die de werking van het stalsysteem beïnvloeden. In de toepasselijke leaflet wordt niets bepaald over het type strooisel dat wordt toegepast en wordt ook niets bepaald over de reiniging van de warmtewisselaar. Er wordt wel iets gezegd over het rendement en de capaciteit van de warmtewisselaars. Ook als het stalsysteem wordt geïnstalleerd, gebruikt en onderhouden conform de leaflet, is daarmee niet verzekerd dat de beoogde emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Dat betekent dat naleving van de leaflet niet garandeert dat het stalsysteem presteert conform de emissiefactor. De omstandigheid dat de proefstalmetingen zijn uitgevoerd met toepassing van wetenschappelijk geaccepteerde protocollen leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder geeft zelf al aan dat sprake is van een grote verscheidenheid in de uitvoering van stallen en stalmanagement. Gelet op het CBS-rapport en het Vlaamse rapport is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet zonder meer van de Rav-factor heeft mogen uitgaan.”

Rechtbank Oost-Brabant gaf vervolgens nog enkele mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ mee.

“De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat door middel van aanvullende beschermingsmaatregelen de vereiste zekerheid wel kan worden verkregen. Bijvoorbeeld door het opnemen van voorschriften over de reiniging van de warmtewisselaars en voorschriften dan wel een verduidelijking van de aanvraag over het type strooisel. Als dergelijke beschermingsmaatregelen worden getroffen, dan kan verweerder deze beschermingsmaatregelen betrekken in de passende beoordeling en kan een inhoudelijke passende beoordeling achterwege blijven.”

Mogelijke ‘oplossingsrichtingen’ zijn voor de praktijk naar mijn mening een welkome aanvulling in uitspraken, vooral als deze de vergunningverlening (verder) bemoeilijken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Dit artikel afdrukken