Toeslagrechten en randvoorwaardenkorting

Op 13 december jl. heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een belangrijk arrest gewezen met betrekking tot toeslagrechten en het opleggen van een randvoorwaardenkorting. Meer specifiek ging het daarbij om het opleggen van een randvoorwaardenkorting aan landbouwer A, huurder van de gronden van landbouwer B, tengevolge van het plegen van een overtreding door landbouwer B. In het navolgende zal ik eerst kort ingaan op toeslagrechten. Vervolgens zal ik het arrest van het Hof van Justitie behandelen.

Toeslagrechten

In de Europese Unie ontvangen boeren een bedrijfstoeslag indien zij – met hun bedrijfsvoering – bijdragen aan milieubescherming, duurzaamheid of dierenwelzijn. Deze bedrijfstoeslag is een van de subsidieregelingen die deel uitmaakt van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (in het vervolg: GLB) van de Europese Unie. Een toeslagrecht is een eenheid die recht geeft op een bepaald steunbedrag per hectare grond. Er zijn twee soorten toeslagrechten, te weten gewone toeslagrechten en toeslagrechten met speciale voorwaarden. De meeste agrarische ondernemers ontvangen gewone toeslagrechten. Voor de uitbetaling van één toeslagrecht heeft een landbouwer één hectare grond nodig die voldoet aan de voorwaarde. Dat zijn onder andere voorwaarden over de periode waarin de landbouwer de grond in gebruik heeft genomen en over de soort landbouwactiviteit. Onder landbouwactiviteit wordt verstaan het produceren van landbouwproducten, het fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie houden.

Arrest Hof van Justitie

In het arrest van 13 december 2012 heeft het Hof van Justitie een prejudiciële vraag over de uitleg van artikel 23 eerste lid van Verordening (EG) 73/2009 van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (in het vervolg: CBB) beantwoord. In de uitspraak van 12 oktober 2011 (LJN BU1253) heeft het CBB namelijk besloten een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie.

Casus

De casus is als volgt. Maatschap Oosthoek/Groen heeft aan maatschap X een perceel landbouwgrond verhuurd voor de teelt van uien. Bij de verhuur werd als voorwaarde gesteld dat maatschap Oosthoek/Groen dit perceel zelf nog mocht ploegen en er nog enkele vrachten mest op mocht uitrijden. Partijen hebben afgesproken dat de huur zou ingaan op 1 januari 2009, maar dat de huurder, maatschap X, het perceel pas na het ploegen effectief in gebruik zou nemen. Maatschap Oosthoek/Groen heeft metterdaad mest uitgereden op het betrokken perceel, maar heeft niet geploegd in overeenstemming met de nationale wettelijke regeling die voorzag in het emissiearm aanwenden van mest. Maatschap Oosthoek/Groen is hiervoor beboet.

Maatschap X, die het perceel begin maart 2009 in gebruik heeft genomen, heeft onder meer voor het in geding zijnde perceel een aanvraag voor rechtstreekse betalingen voor het jaar 2009 ingediend. Volgens de verwijzingsbeslissing is zij pas van de door maatschap Oosthoek/Groen begane overtreding op de hoogte gesteld door een brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (in het vervolg: de Staatssecretaris) van 23 november 2009, waarin een mogelijke korting op de rechtstreekse betalingen werd aangekondigd wegens het niet-emissiearm aanwenden van mest, wat in strijd was met de nationale wettelijke regeling.

Bij besluit van 3 maart 2010 heeft de Staatssecretaris op grond van die overtreding de rechtstreekse betalingen aan maatschap X met 20% gekort wegens schending van de landbouwvoorschriften. Bij brief van 8 maart 2010 heeft de maatschap X tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is door de Staatssecretaris bij besluit van 1 april 2010 ongegrond verklaard. Vervolgens heeft maatschap X beroep aangetekend bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

Na te hebben vastgesteld dat er bij maatschap X geen sprake was van opzet met betrekking tot de door maatschap Oosthoek/Groen begane overtreding is er bij het CBB twijfel gerezen of de verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van de landbouwvoorschriften door maatschap Oosthoek/Groen kon worden toegepast op maatschap X, die niet aan de oorsprong lag van de overtreding. Dientengevolge heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven de volgende prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie.

Prejudiciële vraag

“Moet artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 aldus worden uitgelegd dat aan de landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend een verlaging of uitsluiting wordt opgelegd, zoals die ter zake van de geconstateerde niet-naleving zou zijn opgelegd aan de feitelijke overtreder, aan wie of door wie de grond is overgedragen, als die overtreder de aanvraag zelf had ingediend? Of betekent de bepaling uitsluitend, dat de geconstateerde niet-naleving aan de indiener van de steunaanvraag wordt toegerekend, maar moet bij de besluitvorming over de (hoogte van de) verlaging of uitsluiting nog worden vastgesteld in welke mate nalatigheid, schuld of opzet van de landbouwer zelf bestaat?”

Toepasselijk juridisch kader

Het toepasselijk juridisch kader in deze zaak wordt bepaald door een aantal Verordeningen van de Europese Gemeenschap. In de eerste plaats wordt daartoe gewezen op Verordening (EG) 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers. Met name artikel 6 eerste lid Verordening (EG) 1782/2003 is van belang. De oorspronkelijke versie van dit artikel luidde als volgt:
“In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie niet worden nageleefd, ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt, na toepassing van de artikelen 10 en 11 moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.”
Sinds 1 april 2008 luidt artikel 6 eerste lid Verordening (EG) 1782/2003 als volgt:
“In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw‑ en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna: ‚het betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die […] aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.De eerste alinea is ook van toepassing indien de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
[…]
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚overdragen’ alle soorten transacties verstaan waarbij de overdrager de beschikking over de landbouwgrond verliest.
, waaronder Verordening (EG) 73/2009 en Verordening 1782/2003.”
Verordening (EG) 1782/2003 is per 1 januari 2009 ingetrokken bij Verordening (EG) 73/2009. Van Verordening (EG) 73/2009 is met name artikel 23 eerste lid van belang:
“Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het ‚betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die […] aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
De eerste alinea is tevens van toepassing wanneer de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan wie of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚overdracht’ verstaan enigerlei soort transactie op grond waarvan de cedent de beschikking over de landbouwgrond verliest.
In afwijking van de tweede alinea, wordt vanaf 2010, indien de persoon aan wie het handelen of nalaten rechtstreeks kan worden toegeschreven, een steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, de vermindering of de uitsluiting toegepast op de aan die persoon toegekende of toe te kennen totale bedragen aan rechtstreekse betalingen.”
Voorts is van belang Verordening (EG) 796/2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) 1782/2003.
Beantwoording prejudiciële vraag

De kern van het geschil draait om artikel 23 Verordening (EG) 73/2009. De bewoordingen van deze bepaling zijn duidelijk op het punt van de toerekening aan een landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden door de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen. Verordening (EG) 73/2009 maakt evenwel niet duidelijk of die landbouwer ook de gevolgen moet dragen van de vaststelling dat de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen opzettelijk heeft gehandeld.Voor beantwoording van de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven gestelde prejudiciële vraag is evenwel ook de context en de doelstellingen van de regeling. Van belang daarbij is de afschaffing van de zogenaamde ’tienmaandenregel’ in Verordening (EG) 1782/2003, op grond waarvan landbouwers een steunaanvraag slechts konden indienen wanneer de met hun subsidiabele oppervlakten overeenstemmende percelen hun gedurende een periode van ten minste tien maanden ter beschikking stonden. Deze ’tienmaandenregel’ is in Verordening (EG) 146/2008 teruggebracht tot één dag. Voldoende is derhalve dat de landbouwer op de referentiedatum over een perceel beschikt om de rechtstreekse betaling te verkrijgen voor het jaar waarin de steunaanvraag is ingediend.De afschaffing van de ’tienmaandenregel’ heeft voorts geleid tot een wijziging van artikel 6 eerste lid Verordening (EG) 1782/2003 (zie hiervoor) door Verordening (EG) 146/2008, welke bepaling is overgenomen in artikel 23 eerste lid Verordening (EG) 73/2009. Dit artikel bevestigt dat de landbouwer aansprakelijk is in geval van niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden. In geval van overdracht van een perceel blijft de landbouwer die voor het desbetreffende perceel een steunaanvraag indient, gedurende het hele jaar waarvoor de steunaanvraag is ingediend voor dat perceel aansprakelijk.De landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend, dient, ook indien hij het perceel waarvoor hij de rechtstreekse betaling heeft aangevraagd niet tijdens het volledige kalenderjaar effectief in gebruik had, het risico te dragen dat de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden op dat perceel die te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen van de persoon aan of door wie het perceel is overgedragen, hem wordt toegerekend, wat kan resulteren in verlaging of uitsluiting van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen. Die landbouwer kan dus aansprakelijk worden gesteld voor de overtreding door de persoon aan of door wie de betrokken landbouwgrond is overgedragen, mede door de gevolgen van opzettelijk handelen.

Verlagingen en uitsluitingen van het totaalbedrag van rechtstreekse betalingen moeten echter wel worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Dit vloeit ook voort uit de considerans van Verordening (EG) 796/2004. De aansprakelijkheid van de landbouwer die een steunaanvraag indient wegens niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden die te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen van de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen, maakt het mogelijk de doelstelling te verwezenlijken die ten grondslag ligt aan het stelsel van verlagingen en uitsluitingen van het totaalbedrag van rechtstreekse betalingen, te weten de opneming in de gemeenschappelijke marktordeningen van basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en goede landbouw- en milieuconditie. De volledige toerekening van een overtreding die is begaan door de persoon aan of door wie landbouwgrond is overgedragen, aan de landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend voor het perceel waarvoor niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden is geconstateerd, gaat niet verder dan noodzakelijk is voor het bereiken van het beoogde doel en is dus niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Kortom

Samengevat komt het arrest van het Hof van Justitie dus neer op het volgende. De landbouwer die een steunaanvraag indient voor een bepaald perceel draagt het risico dat de niet-naleving van voorschriften inzake de randvoorwaarden op dat perceel aan hem wordt toegerekend. Dat geldt ook indien deze landbouwer het desbetreffende perceel niet tijdens het volledige kalenderjaar effectief in gebruik had en de niet-naleving van de voorschriften te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen aan of door wie het perceel is overgedragen. Deze toerekening kan resulteren in verlaging of uitsluiting van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen. De landbouwer kan dus aansprakelijk worden gesteld voor de overtreding door de persoon aan of door wie de betrokken landbouwgrond is overgedragen, mede door gevolgen van opzettelijk handelen.

Indien een landbouwer A dus bijvoorbeeld een perceel huurt van landbouwer B, zij afspreken dat landbouwer B het perceel nog mag bewerken, landbouwer B zich daarbij al dan niet opzettelijk niet aan de voorschriften inzake de randvoorwaarden houdt en landbouwer A vervolgens een steunaanvraag indient, loopt landbouwer A het risico dat de niet-naleving door landbouwer B aan hem (landbouwer A) wordt toegerekend en geconfronteerd wordt met een randvoorwaardenkorting danwel -uitsluiting.

Toekomst GLB

Het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 2012 is niet alleen van belang voor de huidige praktijk, maar eveneens voor de toekomst. Vanaf 2014 wordt het huidige stelsel van toeslagrechten ingrijpend gewijzigd. De huidige rechten komen te vervallen. In plaats daarvan ontvangt een bedrijf in 2014 voor elke hectare grond, die feitelijk in gebruik is en opgegeven wordt bij de gecombineerde opgave 2014 een nieuw toeslagrecht. De basis voor het nieuwe GLB wordt gevormd door het referentieareaal blijvend grasland.

Gelet hierop is het arrest van het Hof van Justitie, zoals ik dat hierboven heb besproken, ook relevant voor het nieuwe GLB.

Heeft u nog vragen of opmerkingen, dan verneem ik dat graag van u.

mw. mr. Franca Damen