Blog

Op 1 april 2015 heeft de Afdeling twee belangrijke uitspraken gedaan over de wijze waarop artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet moet worden uitgelegd in het kader van de vaststelling van plannen, die moeten worden beoordeeld conform artikel 19j van de Natuurbeschermingswet. Het betreft een uitspraak over het wijzigingsplan “Hoogdonkseweg 6” van de gemeente Deurne (201402973) en een uitspraak over het bestemmingsplan “Buitengebied Steenbergen” van de gemeente Steenbergen (201308952).

Algemeen

Het aspect Natura 2000 is de laatste jaren volgens mij het meest “trending topic” geweest in de jurisprudentie. Zowel in het kader van vergunningverlening als in het kader van de vaststelling van plannen kwam het aspect veelvuldig aan de orde. In de jurisprudentie over plannen ging het tot nu toe veelal om de referentiesituatie en over de wijze waarop kan worden verzekerd dat tengevolge van in het bestemmingsplan opgenomen bouw- en gebruiksmogelijkheden geen significante negatieve effecten ten aanzien van Natura 2000-gebieden kunnen optreden.

In de uitspraken van 1 april 2015 van de Afdeling wordt nader ingegaan op de referentiesituatie en op de verhouding tussen artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) en artikel 19j Nb.

Juridisch kader

Op grond van artikel 19j, eerste lid, Nb dient een bestuursorgaan bij het vaststellen van een plan rekening te houden met, kort gezegd, de gevolgen die dat plan voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Wanneer een plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, dient het bestuursorgaan op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied vast te stellen voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Op grond van artikel 19j, derde lid, Nb, gelezen in samenhang met artikel 19g Nb, mag het plan alleen worden vastgesteld als het bestuursorgaan uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.

Per 25 april 2013 (Stb. 2013, 144) is artikel 19kd Nb gewijzigd, en wel in die zin dat het sindsdien niet meer alleen geldt voor vergunningen ex artikel 19d, eerste lid, Nb, maar ook voor plannen ex artikel 19j Nb. Artikel 19kd, eerste lid, Nb bepaalt het volgende:

“Onder significante gevolgen als bedoeld in de artikelen 19d, eerste lid, en 19j, tweede lid, worden niet verstaan de gevolgen van een handeling, onderscheidenlijk de in een plan voorziene activiteiten, door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:

• a. (…) het plan was van toepassing op de referentiedatum en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
• b. (…) het plan is van toepassing geworden na de referentiedatum, of is nadien in betekenende mate gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik of dat plan, per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.”

De uitspraken van 1 april 2015 zijn, voor zover mij bekend, de eerste uitspraken die zijn gedaan over artikel 19kd Nb in verhouding tot artikel 19j Nb.

Uitspraken

In de jurisprudentie is al regelmatig aan de orde gekomen wat als referentiesituatie moet worden gehanteerd in het kader van artikel 19j Nb. In haar beide uitspraken van 1 april 2015 heeft de Afdeling thans overwogen dat uit haar vaste jurisprudentie met betrekking tot artikel 19j Nb volgt dat voor de beoordeling van de vraag of een bestemmingsplan leidt tot significante gevolgen, moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan als referentiekader. Naar mijn mening is deze overweging van de Afdeling niet geheel juist. De Afdeling heeft immers veelvuldig overwogen dat het gaat om de feitelijk legaal bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van het plan.

De Afdeling ziet in artikel 19kd Nb, zoals dat geldt sinds 25 april 2013, geen aanleiding om van haar jurisprudentie af te wijken. Kortom: ook nu artikel 19kd Nb geldt, hanteert de Afdeling als referentiesituatie bij plannen de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan (waarbij nogmaals zij opgemerkt dat dit volgens mij de feitelijk legaal bestaande situatie dient te zijn).

De redenen die de Afdeling daarvoor heeft genoemd, zijn als volgt:

• Dit oordeel is niet in strijd met de tekst van artikel 19kd Nb.
• Het artikel moet zoveel mogelijk conform de Habitatrichtlijn worden geïnterpreteerd.
• Het nemen van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan doet recht aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Daartoe verwijst de Afdeling ook naar de brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 2 juli 2013. In deze brief staat dat met artikel 19kd Nb is beoogd vast te leggen onder welke voorwaarden de stikstofaspecten van een plan in het kader van de plantoets niet opnieuw beoordeeld hoeven te worden, overeenkomstig de jurisprudentie van de Afdeling. Artikel 19kd Nb, zo staat in de brief, moet ten aanzien van plannen overeenkomstig deze jurisprudentie worden toegepast. (In mijn artikel “Juiste uitleg artikel 19kd Natuurbeschermingswet” heb ik toegelicht waarom deze reactie van de Minister naar mijn mening, samengevat weergegeven, te kort door de bocht is.)

Gelet hierop heeft de Afdeling geoordeeld dat in het kader van artikel 19j Nb dient te worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan teneinde te onderzoeken wat de gevolgen zijn van de maximale planologische mogelijkheden van het plan voor de instandhoudingsdoelstellingen.

In aanvulling hierop heeft de Afdeling in haar uitspraak van 1 april 2015 (201402973) nog overwogen dat bij de beoordeling of sprake kan zijn van significante gevolgen, als bedoeld in artikel 19j, tweede lid, Nb, maatregelen mogen worden betrokken die op het bedrijf zelf worden genomen, zogenoemde interne saldering. Daartoe verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 31 maart 2010 (200903784). Wanneer het plan als zodanig significante effecten kan hebben, moet op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb een passende beoordeling worden gemaakt. Bij deze passende beoordeling kan de toepassing van een maatregel zoals het (gedeeltelijk) intrekken van een milieuvergunning van een ander bedrijf (het saldogevende bedrijf) ten behoeve van het aan de orde zijnde bedrijf (het saldo-ontvangende bedrijf), zogenoemde externe saldering, worden betrokken, waarna beslist kan worden over de vaststelling van een plan.

Vervolgens heeft de Afdeling nogmaals overwogen dat artikel 19kd Nb zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van de Habitatrichtlijn uitgelegd dient te worden. Het resultaat van zo’n richtlijnconforme interpretatie is dat artikel 19kd Nb niet van toepassing is bij externe saldering, hetgeen niet in strijd is met de bewoordingen van artikel 19kd Nb.

Artikel 19kd, eerste lid, sub b, Nb ziet naar het oordeel van de Afdeling dan ook enkel op de situatie waarin sprake is van interne saldering. In dat geval behoeft geen passende beoordeling te worden opgesteld. Indien sprake is van externe saldering is artikel 19kd Nb naar het oordeel van de Afdeling dus niet van toepassing en dient dus wél een passende beoordeling te worden opgesteld.

Het opstellen van een passende beoordeling ten behoeve van een plan is als zodanig nog niet zozeer het probleem. Deze beoordeling dient immers veelal ook te worden opgesteld ten behoeve van een aanvraag om een Nb-vergunning. Een zeer nadelige consequentie van het verplicht opstellen van een passende beoordeling ten behoeve van een plan is echter dat in dat geval uit de weg volgt dat tevens een plan-MER moet worden opgesteld, met alle (financiële) consequenties van dien.

Overig

De uitspraken bevatten nog een aantal andere relevante overwegingen, welke als volgt kunnen worden samengevat:

• In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat delen van een bouwblok uitsluitend mogen worden gebruikt voor bepaalde voorzieningen, maar niet voor de uitbreiding van stallen.
• Door de gedeeltelijke intrekking van een milieutoestemming van een saldogevende locatie en een wijziging van de bestemming van de saldogevende locatie is gewaarborgd dat de agrarische activiteiten op deze locatie niet worden hervat.
• Bij de beoordeling (van de toename) van de stikstofdepositie ten gevolge van een activiteit mag de toepassing van een bepaald huisvestingssysteem en een bepaalde luchtwasser met een bepaalde reductie aan ammoniakemissie, die in overeenstemming is met het Besluit huisvesting, worden aangemerkt als invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De vergunningplichtige inrichting dient namelijk in werking te zijn overeenkomstig, onder meer, het Besluit huisvesting. Omdat er ook geen sprake meer is van uitbreidingsruimte is het niet aannemelijk dat de veehouderij legaal in werking zou kunnen zijn met minder geavanceerde huisvestingssystemen en luchtwassers.
• Wanneer het gaat om de vaststelling van een plan voor een enkele veehouderij (een plan op perceelsniveau), dan dient in de planregels de toegestane diersoort te worden vastgelegd om de maximale planologische mogelijkheden vast te leggen. (In haar uitspraak spreekt de Afdeling enerzijds over het vastleggen van de diersoort en anderzijds over het vastleggen van de diercategorie. Nu de Afdeling in haar uitspraak van 22 oktober 2014 (201306991) de diersoort heeft vastgelegd ter waarborging van de maximale planologische mogelijkheden, moet dit naar verwachting toereikend worden geacht.)

Uit de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2015 blijkt wederom dat het aspect Natura 2000 op uiterst zorgvuldige wijze moet worden beoordeeld en vastgelegd in het kader van plannen.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken