Beoordeling voorwaarden wijzigingsbevoegdheid

De voorwaarden voor toepassing van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan kunnen in een procedure tegen dat bestemmingsplan ter discussie worden gesteld. Uit een uitspraak van de Raad van State van 12 oktober 2016 (201508445, ECLI:NL:RVS:2016:2712) volgt dat deze voorwaarden ook ter discussie kunnen worden gesteld in een procedure tegen een vastgesteld wijzigingsplan.

Deze mogelijkheid strekt echter niet zo ver dat de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van een procedure tegen een vastgesteld bestemmingsplan.

Dat laat echter onverlet dat in een wijzigingsbepaling, mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden, in voldoende mate moet worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Daarom moet een wijzigingsbevoegdheid in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen worden begrensd.

De vraag of een wijzigingsregeling door voldoende objectieve normen wordt begrensd, hangt af van de omstandigheden van het geval. Daarbij kan onder andere belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende duidelijk zijn dat duidelijk is welke bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.

In de zaak die in de uitspraak van 12 oktober 2016 aan de orde was, was naar het oordeel van de Raad van State de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan door voldoende objectie normen begrensd en had het college van burgemeester en wethouders van deze bevoegdheid gebruik mogen maken.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening ,

De beoordeling van stemgeluid

Een regelmatig terugkerend onderwerp in de jurisprudentie is de wijze waarop stemgeluid bij een inrichting moet worden beoordeeld. In onderhavig artikel ga ik daar nader op in.

Op grond van artikel 2.18 Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van geluidsniveaus, als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19, 2.20 en 6.12 Activiteitenbesluit, het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, buiten beschouwing, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus eveneens buiten beschouwing.

Het komt regelmatig voor dat het stemgeluid bij een inrichting – bijvoorbeeld bij een voetbalveld – tot geluidsoverlast leidt. Als moet worden beoordeeld of de inrichting aan de geldende geluidsnormen, zoals opgenomen in het Activiteitenbesluit, voldoet, dient daarbij gelet op artikel 2.18 Activiteitenbesluit het stemgeluid echter juist buiten beschouwing gelaten te worden.

Op grond van artikel 2.20 Activiteitenbesluit kunnen aan een inrichting zogenaamde maatwerkvoorschriften worden opgelegd, waarbij andere geluidswaarden kunnen worden vastgesteld. Doordat op grond van het Activiteitenbesluit echter het stemgeluid buiten beschouwing moet worden gelaten, biedt het opleggen van maatwerkvoorschriften vaak geen toereikende oplossing.

Een oplossing lijkt veeleer te zijn gelegen in het ruimtelijk spoor. Bij het vaststellen van een bestemmingsplan (of het verlenen van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik) geldt namelijk niet, althans niet enkel, het beperkt toetsingskader van het Activiteitenbesluit. De gemeenteraad dient bij een bestemmingsplan namelijk een goede ruimtelijke ordening te waarborgen, evenals een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Bij deze toets dient stemgeluid wél te worden meegenomen.

Dat stemgeluid wel moet worden meegenomen bij de vaststelling van een bestemmingsplan, volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling. Daartoe kan bijvoorbeeld worden gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (201207794). Deze uitspraak had onder meer betrekking op de exploitatie van een horecagelegenheid, waarbij tevens recreatieactiviteiten waren toegestaan. Binnen dat kader heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:

“Daarbij is van betekenis dat op grond van artikel 2.18, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalde vormen van geluid, zoals stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein dat behoort tot de betrokken inrichting en geluid veroorzaakt door het komen en gaan van bezoekers van inrichtingen waar in hoofdzaak horeca- en recreatieactiviteiten plaatsvinden, niet worden betrokken bij de vraag of aan de normen van dat besluit wordt voldaan. Een beoordeling van de aanvaardbaarheid van een activiteit waar dergelijke vormen van geluid te verwachten zijn, zal daarom in het bijzonder moeten plaatsvinden in het kader van de ruimtelijke ordening.”

Verder kan bijvoorbeeld worden gewezen op de volgende uitspraken van de Afdeling van 2 juli 2014 (201305379):

“Verder geldt in het algemeen dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan mogelijke geluidhinder voor omwonenden, ook indien dit hinder betreft door menselijk stemgeluid, in het kader van de vereiste belangenafweging dient te worden betrokken.”

Zie verder bijvoorbeeld ook nog ABRS 16 februari 2011 (201003843) en ABRS 26 juni 2002 (200100993).

Uit deze uitspraken volgt derhalve dat het van belang is om bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met het stemgeluid dat bij een inrichting kan worden veroorzaakt. Immers dienen in een bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd te worden.

mw. mr. Franca Damen

Geluid, Milieurecht, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening , ,

Natura 2000-gebieden waarborgen in bestemmingsplan

De Natuurbeschermingswet blijft een ‘hot item’. Niet alleen voor wat betreft extern salderen en de aankomende Programmatische Aanpak Stikstof, maar ook voor wat betreft het waarborgen van Natura 2000-gebieden in bestemmingsplannen.

Toelichting artikel 19j Nb

Op grond van artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) dient een bestuursorgaan bij het vaststellen van een plan rekening te houden met, kort gezegd, de gevolgen die dat plan voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Wanneer een plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, dient het bestuursorgaan op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied vast te stellen voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Op grond van artikel 19j, derde lid, Nb, gelezen in samenhang met artikel 19g Nb, mag het plan alleen worden vastgesteld als het bestuursorgaan uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.

Artikel 19j Nb is van belang bij veel bestemmingsplannen. Met name wanneer een bestemmingsplan voor een buitengebied met (veel) veehouderijen wordt vastgesteld, is de toets aan artikel 19j Nb van groot belang. Uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat strikt aan dit artikel wordt getoetst. De gemeente dient daadwerkelijk de zekerheid te hebben verkregen dat het bestemmingsplan niet zal leiden tot enig significant effect op Natura 2000-gebieden. Voor veehouderijen heeft dit over het algemeen tot gevolg dat er een slot op de muur wordt gezet; oftwel: een bouwblok strak om de bestaande bebouwing heen. Veel gemeentes wensen echter nog wel enkele mogelijkheden voor veehouderijen te behouden, al dan niet middels een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan.

Bestemmingsplannen en artikel 19j Nb

De Afdeling is hierover echter helder: alle mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt voor een uitbreiding van veehouderijen (en andere ammoniakemitterende bedrijven) moeten volledig in een bestemmingsplan worden onderzocht op hun gevolg. Nagenoeg iedere uitbreidingsmogelijkheid die er voor een veehouderij bestaat, al dan niet door toepassing van een wijzigingsbevoegdheid, leidt tot een toename van de ammoniakemissie. Wanneer er in de omgeving een Natura 2000-gebied is gelegen, leidt de toename in ammoniakemissie tot een toename van de stikstofdepositie op het betrokken Natura 2000-gebied. In de meeste Natura 2000-gebieden wordt de zogenaamde kritische depositiewaarde al overschreden. Een verdere toename van de stikstofdepositie is dan ook niet toegestaan. In die gevallen leidt een toename van de stikstofdepositie tot een significant effect op het betrokken Natura 2000-gebied.

Waarborgen Natura 2000-gebieden in bestemmingsplan

In een bestemmingsplan dient dan te worden verzekerd dat er (desondanks) geen significante effecten c.q. verslechtering optreden c.q. optreedt voor het betrokken Natura 2000-gebied. In de praktijk wordt erg ‘geworsteld’ met de vraag op welke wijze artikel 19j Nb c.q. de bescherming van Natura 2000-gebieden moet worden gewaarborgd in een bestemmingsplan. Dit geldt te meer wanneer een gemeente nog wel bepaalde uitbreidingsmogelijkheden wenst te behouden voor veehouderijen.

Als een gemeente dergelijke uitbreidingsmogelijkheden wenst te behouden, wordt over het algemeen overgegaan tot het stellen van verschillende voorwaarden in een bestemmingsplan aan de uitbreiding van een veehouderij. Deze voorwaarden kunnen echter zelden de toets der kritiek van de Afdeling doorstaan. Dit volgt ook weer uit een uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2014 (201207794).

Deze uitspraak heeft betrekking op het bestemmingsplan ‘Buitengebied Westerveld’. Gezien de bestemmingsbepalingen en de bouwregels biedt het bestemmingsplan in beginsel mogelijkheden voor uitbreiding van de bebouwing ten behoeve van veehouderijen. In het bestemmingsplan waren weliswaar verschillende regels en voorwaarden opgenomen, maar naar het oordeel van de Afdeling waren deze zodanig dat niet werd voldaan aan artikel 19j Nb. In het navolgende ga ik in op de verschillende regels en voorwaarden.

Strijdig gebruik

Op grond van het bestemmingsplan wals als strijdig gebruik aangemerkt “het gebruik van gronden en bouwwerken waarvoor bij of krachtens de Nbw een vergunning is vereist en waarvoor deze vergunning niet is verleend.”

Wanneer wordt gehandeld zonder Nb-vergunning terwijl wel een Nb-vergunning vereist is, is al verboden op grond van artikel 19d Nb. In een bestemmingsplan bepalen dat handelen zonder een benodigde Nb-vergunning strijdig gebruik betreft, heeft dan ook een beperkte toegevoegde waarde. Daar komt nog bij dat door een dergelijke bepaling in het bestemmingsplan zowel voor de provincie als voor de gemeente een bevoegdheid tot handhavend optreden ontstaat. Naar het oordeel van de Afdeling leidt dit tot een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van het toezicht op naleving op grond van de Natuurbeschermingswet (artikel 57 Nb).

Een dergelijke bepaling in het bestemmingsplan leidt er daarnaast toe dat het antwoord op de vraag of een bepaalde handeling in strijd is met het bestemmingsplan, afhankelijk wordt van de omstandigheid of er al dan niet een Nb-vergunning is verleend. Daarmee kan niet op grond van het bestemmingsplan op voorhand worden vastgesteld welk handelen als gebruik in strijd met het bestemmingsplan wordt aangemerkt. Dit is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid, aldus de Afdeling.

Ten aanzien van het gebruiksverbod overweegt de Afdeling verder dat het van belang is dat het gebruiksverbod uitbreiding van de bestaande veestapel niet zonder meer verbiedt, maar alleen voor zover een dergelijke uitbreiding leidt tot een toename van ammoniakemissie, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bijgevolg kan verslechteren of er een significant verstorend effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied. Dit brengt volgens de Afdeling met zich dat de beoordeling of zich een significant verstorend effect kan voordoen plaatsvindt bij de beoordeling of wordt gehandeld in strijd met het gebruiksverbod. Omdat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is tot handhavend optreden ten aanzien van overtredingen van het bestemmingsplan, moet het college van burgemeester en wethouders beoordelen of zich een dergelijk significant verstorend effect voordoet. Uit artikel 19j Nb volgt echter dat deze beoordeling moet worden verricht vóórdat een bestemmingsplan wordt vastgesteld en dat deze beoordeling moet worden verricht door het bestuursorgaan dat bevoegd is het bestemmingsplan vast te stellen (de gemeenteraad). De beoordeling of het bestemmingsplan enig significant verstorend effect kan hebben, kan derhalve niet pas plaatsvinden bij toepassing van het gebruiksverbod. Ook hier is sprake van een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van het toezicht op naleving op grond van de Natuurbeschermingswet (artikel 57 Nb).

Toestaan bouwwerken

Het bestemmingsplan bepaalde voorts dat de gemeente “bij het toestaan van bouwwerken en werken en werkzaamheden rekening houdt met de specifieke bescherming en instandhouding van Natura 2000-gebieden door het voorkomen van significant negatieve aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, zodanig dat er geen strijd met de Nbw zal zijn.”

Deze bepaling omvat naar het oordeel van de Afdeling een voor de gemeente bindende instructienorm die een resultaatsverplichting inhoudt en tegelijkertijd een dwingende toetsingsgrond voor omgevingsvergunningen die bij de gemeente worden aangevraagd en die zien op activiteiten waarvoor het plan regels stelt. De bepaling verzet zich er immers tegen dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor een handeling die in strijd zou zijn met de bepalingen van de Natuurbeschermingswet.

De vraag rijst of een dergelijke bepaling acceptabel is bezien tegen de achtergrond van de artikelen 47 Nb en volgende, op grond van welke artikelen een coördinatiebepaling met de Wabo geldt. Naar het oordeel van de Afdeling is deze bepaling niet acceptabel. Reden daarvoor is dat de regeling in het bestemmingsplan als strekking heeft dat het college van burgemeester en wethouders de Nb-toets zou moeten uitvoeren, terwijl deze toetsing is voorbehouden aan gedeputeerde staten van de betrokken provincie (of in sommige gevallen de Minister). Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestemmingsplan zich niet verdraagt met artikel 47b Nb en artikel 2.27 Wabo.

Conclusie Afdeling

Gelet op deze overwegingen komt de Afdeling tot de conclusie dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 19j Nb. Eveneens concludeert de Afdeling dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 57 Nb, artikel 47b Nb en artikel 2.27 Wabo, en het rechtszekerheidsbeginsel.

Slot

Uit deze uitspraak van de Afdeling volgt dat weinig planregels de strikte toets aan artikel 19j Nb kunnen doorstaan, zeker wanneer in het bestemmingsplan nog mogelijkheden worden geboden voor uitbreiding van veehouderijen. Ook wanneer deze mogelijkheden enkel toepassing kunnen vinden indien wordt voldaan aan verschillende voorwaarden, kan dit tot de conclusie leiden dat geen zekerheid is verkregen dat er geen significante effecten optreden. Het is wachten op een bestemmingsplan dat de strikte toets aan artikel 19j Nb wel kan doorstaan.

mw. mr. Franca Damen

Algemene artikelen, Natuurbescherming

Wachten op de PAS of salderen nu het nog kan?

De Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) is een onderwerp dat in de praktijk veel aan de orde komt. Op dit moment is nog onduidelijk wanneer de PAS in werking zal treden. Echter leidt de aankomende inwerkingtreding van de PAS op dit moment in de praktijk wel al tot veel vragen. Een van deze vragen betreft de vraag of het goed is om met een aanvraag om een natuurbeschermingswetvergunning te wachten op de PAS, of om te salderen nu het nog kan.

De afgelopen weken werd deze vraag weer meerdere malen aan mij voorgelegd. Aanleiding daarvoor was mede een artikel dat was verschenen in een agrarisch blad. In dat artikel werd aangegeven dat het goed zou zijn om na te denken over intrekking van reeds ingediende aanvragen om een natuurbeschermingswetvergunning (hierna: Nb-vergunning), nu het overgrote deel van de boeren straks via de PAS een Nb-vergunning kan regelen. Veehouders die geen mogelijkheid hebben om ammoniakrechten aan te kopen ten behoeve van externe saldering en zodoende geen zicht hebben op het verkrijgen van een Nb-vergunning, zullen voor het verkrijgen van een Nb-vergunning inderdaad over het algemeen de “hoop” gevestigd hebben op de PAS.

Bij het wetsvoorstel voor de PAS zijn echter de nodige kanttekeningen te plaatsen. Daarvoor verwijs ik graag naar eerdere artikelen die ik hierover schreef. Om die reden volsta ik met een toelichting op een van de belangrijkste onderdelen uit het wetsvoorstel, te weten het vervallen van de mogelijkheid van externe saldering. Sterker nog, het wetsvoorstel voorziet in een verbod op externe saldering. Dit brengt met zich dat het aankopen van ammoniakrechten geen doel meer treft wanneer het wetsvoorstel in werking treedt. Deze rechten kunnen dan niet meer ingezet worden voor externe saldering. Volledigheidshalve merk ik op dat het wetsvoorstel wel voorziet in overgangsrecht voor vergunningaanvragen die zijn ingediend vóór inwerkingtreding van de PAS. Aan dit overgangsrecht zijn verschillende voorwaarden verbonden die in acht genomen moeten worden.

Doordat het wetsvoorstel externe saldering verbiedt, kan een Nb-vergunning alleen nog worden verkregen als de provincie besluit om aan een veehouderij ontwikkelingsruimte toe te kennen. De provincie is vrij in het al dan niet toekennen van deze ontwikkelingsruimte en kan daaraan ook voorwaarden verbinden. Terwijl veehouders op grond van de huidige Natuurbeschermingswet dus zelf het verkrijgen van een Nb-vergunning nog zelf in de hand hebben, mits voldoende ammoniakrechten verkrijgbaar zijn, worden veehouders ingeval van inwerkingtreding van de PAS volledig afhankelijk van de medewerking van het bevoegd gezag. Het is mijns inziens gelet op alle kanttekeningen discutabel of de PAS voor het overgrote deel van de boeren een Nb-vergunning kan regelen, reden waarom het naar mijn mening raadzaam is om te salderen nu het nog kan.

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Programmatische aanpak stikstof

Update discussie V-stacks

Het is inmiddels alweer enige tijd geleden dat de discussie over de juistheid van het rekenprogramma V-stacks ter discussie werd gesteld. Inmiddels is op de website van Infomil een artikel geplaatst over hoe om te gaan met V-stacks.

In een eerder artikel ben ik al ingegaan op de discussie over het rekenprogramma V-stacks en het vervolg daarvan. Zoals ik toen al heb aangegeven, kan de discussie geen gevolgen hebben voor bestaande veehouderijen die beschikken over een onherroepelijke vergunning. Op de website van Infomil wordt dit ook bevestigd.

Bij lopende en toekomstige vergunningaanvragen en meldingen moet nog altijd gewoon worden getoetst aan de normen zoals opgenomen in de Wet geurhinder en veehouderij. In de Regeling geurhinder en veehouderij is bepaald dat voor het berekenen van de geurbelasting het rekenprogramma V-stacks vergunning gebruikt moet worden. Dit is ook meerdere malen door de Afdeling bevestigd (zie bijvoorbeeld ABRS 19 februari 2014, 201304177).

Op Infomil staat binnen dit kader vervolgens vermeld dat de afwijkingen in de berekende geurbelasting in de meeste gevallen in de praktijk in absolute zin niet groot genoeg zijn om tot een ander besluit te komen.

Uit het onderzoek van Witteveen + Bos blijkt dat de grootste afwijkingen zich voordoen op korte afstand van het emissiepunt. Hier is het effect in absolute getallen ook het grootst. In een aantal gevallen kan het volgens Infomil gaan om een situatie waarin het model die afwijkingen vertoont, die ook aantoonbaar zijn, en dit kan leiden tot een ander besluit. Het gaat dan om situaties waarin de uitkomsten dicht bij de norm zitten én

  • het om zeer grote stallen gaat
  • het grote stallen zijn met emissiepunten aan de zijkant, of
  • te toetsten objecten op korte afstand liggen (tot 100 meter).

Het is goed om hier in lopende en nieuwe vergunningaanvragen rekening te houden.

Naar aanleiding van de discussie die is ontstaan over het rekenprogramma V-stacks vergunningen, wordt het programma uitgebreid met een gebouwmodule. De aanpassing en aanwijzingen in de Regeling geurhinder en veehouderij zijn rond september klaar. Of de gebouwmodule ook in V-stacks gebied nodig is, is op dit moment nog niet bekend.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten
1 2 3 … 13