Natura 2000, stikstof en het relativiteitsvereiste

Iemand die geen belang heeft bij de bescherming van Natura 2000-gebieden, kan in een juridische procedure niet met succes een beroep doen op de natuurwetgeving. Daar staat het zogeheten relativiteitsvereiste namelijk aan in de weg. Op 24 juni 2020 heeft de Raad van State daar een interessante uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:1481).

Wat houdt het relativiteitsvereiste in?

Het relativiteitsvereiste is een belangrijke regel in procedures bij de bestuursrechter. Dat vereiste bepaalt namelijk dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt omdat het in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, terwijl die regel of dat beginsel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Kortom: iemand kan alleen succesvol bezwaren indienen met betrekking tot aspecten die strekken tot bescherming van zijn of haar belangen. Dit geldt overigens pas vanaf het moment dat de procedure aanhangig is bij de bestuursrechter. In de bezwaarfase is het relativiteitsvereiste namelijk niet van toepassing.

Rechtspraak over Natura 2000

Het relativiteitsvereiste speelt ook in procedures over natuurwetgeving een belangrijke rol. Want iemand kan misschien wel beroep indienen tegen bijvoorbeeld een natuurvergunning, maar daar vervolgens niets mee doen omdat diegene geen belang heeft bij de bescherming van een Natura 2000-gebied.

Stel dat een veehouder voor een uitbreiding van zijn veehouderij een nieuwe natuurvergunning krijgt en de buurman hiertegen beroep indient bij de bestuursrechter. Het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ligt op 2 kilometer afstand. Dan mag de buurman wel beroep indienen tegen de natuurvergunning van de veehouder, maar verder heeft hij daar geen belang bij. De rechter zal namelijk oordelen dat de buurman geen belang heeft bij de bescherming van het Natura 2000-gebied. Het relativiteitsvereiste staat dan in de weg aan het vernietigen van de natuurvergunning.

Uitspraak Raad van State van 24 juni 2020

Wanneer iemand wel of geen belang heeft bij de bescherming van een Natura 2000-gebied, beoordeelt de rechter van geval tot geval (zie hier bijvoorbeeld een uitspraak over iemand die op een afstand van 500 meter of 620 meter van een Natura 2000-gebied woonde). In de uitspraak van 24 juni 2020 heeft de Raad van State daar voor het eerst een algemene ‘richtlijn’ voor gegeven. Deze luidt als volgt:

“Bij de beantwoording van de vraag of een dergelijke verwevenheid kan worden aangenomen, moet onder meer rekening worden gehouden met de situering van de woning van de betrokkene, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van betrokkene en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, geheel of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. Indien het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe woonomgeving van de betrokkene, is in beginsel sprake van verwevenheid als hiervoor bedoeld.”

Vervolgens heeft de Raad van State die ‘richtlijn’ toegepast op de situatie die aan de orde was. Degene die beroep had ingediend, woont op een afstand van maar 350 meter van een Natura 2000-gebied. Op 250 meter afstand van die woning ligt een rivier die uitloopt in het Natura 2000-gebied. Tussen de woning en het Natura 2000-gebied liggen enkele andere percelen met daarop bebouwing, een weiland en een watermolen met een horecagelegenheid.

Gezien deze omstandigheden heeft degene die het beroep heeft ingediend naar het oordeel van de Raad van State geen eigen belang bij de bescherming van het Natura 2000-gebied. Om die reden heeft de Raad van State de beroepsgrond over de natuurwetgeving vanwege het relativiteitsvereiste niet inhoudelijk behandeld.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Aanpassing Beleidsregels intern en extern salderen

Provincies hebben de Beleidsregels intern en extern salderen wederom aangepast. De aanpassingen houden verband met de warme sanering varkenshouderij, de referentiesituatie en het stikstofregistratiesysteem. De aanpassingen zijn bijvoorbeeld bekend gemaakt in de provincies Noord-Brabant en Gelderland.

Warme sanering varkenshouderij

Op grond van de oude Beleidsregels intern en extern salderen was het voor varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij niet mogelijk om met de ammoniakrechten van hun bedrijf nog intern of extern te salderen. Voor de herontwikkeling van de varkenshouderijlocatie kunnen echter ook ammoniakrechten nodig zijn.

Om die herontwikkeling mogelijk te maken, zijn de Beleidsregels intern en extern salderen aangepast. Varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling mogen hiervoor eenmalig maximaal 15% van de ammoniakrechten van hun bedrijf gebruiken.

Referentiesituatie

Voor het aanvragen van een natuurvergunning mag alleen gebruik worden gemaakt van een toestemming voor een activiteit in de referentiesituatie, die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning bouwen nodig is. Daarbij mag vervolgens alleen rekening worden gehouden met de capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd (uitzonderingen daargelaten).

Voor intern salderen wordt deze referentiesituatie gedeeltelijk aangepast. Als de toestemming in de referentiesituatie een natuurvergunning is maar deze niet of slechts gedeeltelijk is gerealiseerd, dan mag in plaats van de natuurvergunning als referentiesituatie worden gebruikt een milieutoestemming die gold ten tijde van de Europese referentiedatum c.q. -data (waarbij de laagst vergunde emissie als maximum geldt). De voorwaarde dat alleen rekening mag worden gehouden met capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd, blijft staan.

Daarnaast kan in afwijking van de hoofdregel intern gesaldeerd worden met activiteiten die gerealiseerd waren, maar inmiddels niet meer aanwezig zijn. Dat is wenselijk voor bijvoorbeeld woningbouw en industrie, omdat daar vroegtijdig wordt gesloopt om asbestbranden of vandalisme te voorkomen respectievelijk in het kader van verplichte bodemsanering. Als voorwaarde voor deze uitzondering geldt dat het beëindigen van de activiteit uit de referentiesituatie rechtstreeks verband houdt met het voornemen voor de nieuwe activiteit.

Stikstofregistratiesysteem

Op 24 maart 2020 is het stikstofregistratiesysteem, zoals opgenomen in de Spoedwet aanpak stikstof en de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur, in werking getreden. Het stikstofregistratiesysteem is bedoeld om natuurvergunningen te kunnen verlenen voor woningbouw en infrastructuur. Dit was echter nog niet verwerkt in de Beleidsregels intern en extern salderen. Dat is nu alsnog gedaan, zodat het verlenen van natuurvergunningen mogelijk is voor projecten die gebruik maken van het stikstofregistratiesysteem.

Voor een project wordt pas stikstofruimte in het stikstofregistratiesysteem gereserveerd als de vergunningaanvraag daarvoor volledig is. Op die vergunningaanvraag zijn de Beleidsregels intern en extern salderen verder niet van toepassing.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Ontkoppelen natuurtoestemming is mogelijk

Het ontkoppelen van een natuurtoestemming is mogelijk, zo bevestigt de Raad van State in een uitspraak van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1160). Dat geldt zowel voor een natuurvergunning (gebiedsbescherming) als voor een ontheffing (soortenbescherming).

Achtergrond

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (natuurvergunning of ontheffing voor soorten) nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Een nadere toelichting hierop is hier te lezen.

Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaken of ontkoppelen) moet maken bij het indienen van de eerste aanvraag. Maar uit de rechtspraak blijkt inmiddels dat de aanhaakplicht tijdens te procedure nog kan komen te vervallen, door de omgevingsvergunning en de natuurtoestemming dan alsnog te ontkoppelen.

Rechtspraak

Dat het ontkoppelen van een natuurtoestemming mogelijk is, bleek voor de soortenbescherming al uit een uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803). Deze uitspraak is daarna in de praktijk veel toegepast om ook de natuurvergunning tijdens de procedure te ontkoppelen.

In de uitspraak van 29 april 2020 heeft de Raad van State bevestigd dat dit (inderdaad) ook bij een natuurvergunning mogelijk is. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“De Afdeling stelt vast dat de gebiedsbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing niet zijn aangehaakt bij de bedoelde omgevingsvergunning, maar later in een afzonderlijke procedure zijn verleend. De Wnb biedt ruimte voor deze handelwijze, nu die wet geen verplichting bevat om een aanvraag voor een gebiedsbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van deze wet aan te haken bij een, reeds in voorbereiding zijnde, omgevingsvergunning.”

Daarmee is voortaan ook voor natuurvergunningen (‘gebiedsbeschermingsvergunningen’) duidelijk dat het mogelijk is om deze tijdens de procedure te ontkoppelen van een omgevingsvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verheldering van de aanhoudingsplicht

Soms geldt voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning een aanhoudingsplicht. Maar deze aanhoudingsplicht kan op twee manieren worden uitgelegd. De Raad van State heeft hierover op 4 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:666) een verhelderende uitspraak gedaan.

De aanhoudingsplicht

In sommige gevallen moet een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen of aanleggen worden aangehouden. Wanneer dat het geval is, bepaalt artikel 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet onder andere worden aangehouden als er geen grond is de vergunning te weigeren, maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:

  • een voorbereidingsbesluit in werking is getreden;
  • een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

De aanhouding duurt totdat:

  • het voorbereidingsbesluit is vervallen;
  • de termijn voor het vaststellen van het bestemmingsplan is overschreden.

Een voorbereidingsbesluit vervalt als er binnen één jaar na de datum van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Ook vervalt een voorbereidingsbesluit op het moment dat het bestemmingsplan – ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen – in werking treedt.

Een bestemmingsplan moet binnen twaalf weken na de termijn van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan worden vastgesteld.

Uitleg aanhoudingsplicht

De aanhoudingsplicht kan op twee manieren worden uitgelegd.

Een eerste uitleg is dat de aanhoudingsplicht vanwege het in werking treden van een voorbereidingsbesluit duurt totdat het voorbereidingsbesluit is vervallen, ook als de gemeenteraad in de tussentijd niet op tijd beslist over het vaststellen van een bestemmingsplan.

Een tweede uitleg is dat de aanhoudingsplicht vanwege het in werking treden van een voorbereidingsbesluit of vanwege het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan eindigt als het voorbereidingsbesluit is vervallen of als de termijn voor het vaststellen van het bestemmingsplan is overschreden.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft geoordeeld dat de tweede uitleg van de aanhoudingsplicht de juiste is. De regel dat de aanhoudingsplicht vervalt als het nieuwe bestemmingsplan niet binnen de daarvoor gestelde termijn wordt vastgesteld, strekt er namelijk toe de voorbescherming, die met de aanhoudingsplicht wordt bewerkstelligd, in tijd te begrenzen.

Deze uitleg kan worden toegelicht aan de hand van de situatie, zoals die in de uitspraak van 4 maart 2020 aan de orde is.

  • Op 23 juni 2016 heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit vastgesteld.
  • Op 1 juli 2016 is het voorbereidingsbesluit in werking getreden.
  • Op 7 april 2017 is een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen, voor een locatie binnen het gebied waarvoor het voorbereidingsbesluit is vastgesteld, ingediend.
  • Op 2 juni 2017 is een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd.
  • Op 3 juli 2017 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning bouwen verleend met toepassing van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo (waarin is bepaald dat het college in afwijking van de aanhoudingsplicht een omgevingsvergunning kan verlenen als de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan).
  • Tot en met 5 oktober 2017 had de gemeenteraad de tijd om het bestemmingsplan vast te stellen.
  • Op 16 februari 2018 heeft het college de bezwaren tegen de omgevingsvergunning bouwen ongegrond verklaard.
  • Op 28 juni 2018 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan vastgesteld.

In de uitspraak stond de vraag centraal op welke datum de aanhoudingsplicht is vervallen. Gelet op de tweede uitleg van de aanhoudingsplicht gold er vanaf 6 oktober 2017 geen aanhoudingsplicht meer, omdat de termijn voor het vaststellen van een bestemmingsplan op die dag (ongebruikt) was verstreken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voorstel Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Voor het borgen van de structurele aanpak stikstof is een voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering bekend gemaakt. In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering worden onder andere de streefwaarde voor stikstofdepositie, de verplichting tot het vaststellen van een programma stikstofreductie en natuurverbetering en monitoring en bijsturing vastgelegd.

Structurele aanpak stikstof

Het kabinet heeft de structurele aanpak stikstof op 24 april 2020 bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een streefwaarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering bevat een wijziging van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming.

Streefwaarde

De Wet natuurbescherming zal bepalen dat in een algemene maatregel van bestuur (het Besluit natuurbescherming) een streefwaarde voor stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden wordt vastgelegd. Op termijn moet de stikstofdepositie worden verminderd tot een niveau dat nodig is voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. De streefwaarde wordt ten minste iedere zes jaar geactualiseerd.

De streefwaarde voor stikstofreductie ziet op het jaar 2030. In 2030 moet de stikstofdepositie op minimaal de helft van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden zo ver zijn gedaald, dat de stikstofdepositie niet hoger is dan de kritische depositiewaarde.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de streefwaarde, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitats.

Het programma stikstofreductie en natuurverbetering bepaalt voor welke Natura 2000-gebieden het programma geldt. Voor al die Natura 2000-gebieden moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering een beschrijving bevatten van onder andere de volgende punten:

  1. de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van de periode waarvoor het programma geldt, waarbij een onderscheid moet worden gemaakt naar de bijdrage aan de stikstofdepositie door de belangrijkste sectoren;
  2. de verwachte autonome ontwikkeling van de stikstofemissie;
  3. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het verminderen van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied (bronmaatregelen);
  4. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor in ieder geval de voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied (natuurherstelmaatregelen);
  5. de verwachte sociaal-economische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de bron- en natuurherstelmaatregelen;
  6. de verwachte gevolgen van de bron- en natuurherstelmaatregelen voor de omvang van de stikstofdepositie respectievelijk het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.

Het programma moet minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

Monitoring en bijsturing

De minister moet monitoren of wordt voldaan aan de streefwaarde. Ook moet de minister de voortgang, de uitvoering en het doelbereik van het programma stikstofreductie en natuurverbetering monitoren.

Als uit monitoring blijkt dat met het programma niet aan de streefwaarde kan worden voldaan, dan moet de minister het programma wijzigen zodat binnen een passende termijn alsnog aan de streefwaarde wordt voldaan.

Slot

Het voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering ligt van 27 mei tot en met 3 juni 2020 voor consultatie ter inzage.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 109