Wijziging tenaamstelling natuurvergunning

Kan tegen de wijziging van de tenaamstelling van een natuurvergunning geprocedeerd worden? Die vraag beantwoordde de Raad van State in een uitspraak van 31 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:667).

Wat was er aan de hand?

Een voormalig pluimveehouder beschikt over een natuurvergunning voor het in werking hebben van een pluimveebedrijf. Dat pluimveebedrijf is op een executieveiling echter verkocht aan een nieuwe eigenaar.

De nieuwe eigenaar heeft de provincie vervolgens verzocht om de natuurvergunning op zijn naam te stellen. De provincie heeft hiermee ingestemd en de natuurvergunning op naam van de nieuwe eigenaar gezet.

De voormalig pluimveehouder is het hier niet mee eens en heeft tegen het besluit van de provincie beroep ingediend. De rechtbank heeft in een uitspraak van 6 november 2018 het beroep gegrond verklaard, het besluit van de provincie herroepen en het verzoek tot wijziging van de tenaamstelling alsnog afgewezen.

Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben de nieuwe eigenaar en de provincie hoger beroep ingediend. De Raad van State heeft hierover op 31 maart 2021 een uitspraak gedaan.

Is er sprake van een besluit?

De Raad van State heeft allereerst beoordeeld of het wijzigen van de tenaamstelling van de natuurvergunning wel een besluit in de zin van de wet is. Anders kan er namelijk niet over geprocedeerd worden.

Volgens de Raad van State is een beslissing op een verzoek om wijziging van de tenaamstelling een besluit. Een wijziging van de tenaamstelling leidt er namelijk toe dat de aan de natuurvergunning verbonden rechten en plichten overgaan op een andere vergunninghouder. Degene op wiens naam de natuurvergunning wordt gesteld, krijgt daardoor het recht om die vergunning te gebruiken.

De Raad van State is hierbij ook ingegaan op de vraag hoe een natuurvergunning op een andere (rechts)persoon kan overgaan. Daarvoor moet een onderscheid worden gemaakt tussen een ‘zelfstandige’ natuurvergunning en een natuurtoestemming die als onderdeel van een omgevingsvergunning is verleend (in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).

Als de natuurtoestemming als onderdeel van de omgevingsvergunning is verleend, dan gelden de regels uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Als de omgevingsvergunning (inclusief natuurtoestemming) moet overgaan op een andere (rechts)persoon, dan moet deze overgang aan het bevoegd gezag worden gemeld. Een natuurtoestemming die als onderdeel van een omgevingsvergunning is verleend, gaat op grond van (artikel 2.25 van) de Wabo van rechtswege over op degene die het project uitvoert.

In de Wet natuurbescherming is niets geregeld over de overgang van een natuurvergunning op een andere (rechts)persoon. Maar dat betekent niet dat een natuurvergunning niet op een ander kan overgaan. De aard van een natuurvergunning verzet zich daar ook niet tegen.

Een belanghebbende kan bij de provincie verzoeken om de tenaamstelling van een natuurvergunning te wijzigen. De bevoegdheid om de tenaamstelling te wijzigen, ligt volgens de Raad van State besloten in de bevoegdheid om een vergunning te verlenen.

De provincie kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval medewerking verlenen aan een verzoek om wijziging van de tenaamstelling. Op die manier kan de overgang van een natuurvergunning worden geregeld. Maar dat laat onverlet dat de provincie ook de mogelijkheid heeft om in plaats daarvan een nieuwe natuurvergunning te verlenen.

Wijziging tenaamstelling

De uitspraak van de Raad van State gaat vervolgens over de vraag of de provincie de natuurvergunning die aan de voormalig pluimveehouder was verleend, op naam van de nieuwe eigenaar mocht zetten.

De rechtbank oordeelde dat de provincie dat niet had mogen doen. Een natuurvergunning vertegenwoordigt een aanzienlijke waarde. De voormalig pluimveehouder heeft hiervoor kosten moeten maken. Door de wijziging van de tenaamstelling zonder compensatie kan de voormalig pluimveehouder volgens de rechtbank dan ook financiële schade lijden. De voormalig eigenaar is door het besluit van de provincie eenzijdig de beschikking en de zeggenschap over de natuurvergunning ontnomen, zonder dat hij of zijn belangen daarbij zijn betrokken, laat staan gecompenseerd. Daarom had de rechtbank het besluit van de provincie herroepen.

De Raad van State heeft hierover echter anders geoordeeld. Op het moment van het verzoek en het besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de natuurvergunning was de voormalig pluimveehouder al geen eigenaar meer. Toen was de nieuwe eigenaar al eigenaar van de pluimveehouderij. De voormalig pluimveehouder kon op dat moment dus al geen gebruik meer maken van de natuurvergunning. Daarom stonden de (financiële) belangen van de voormalig pluimveehouder volgens de Raad van State niet in de weg aan het wijzigen van de tenaamstelling. De Raad van State heeft daarom de uitspraak van de rechtbank vernietigd. Het besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de natuurvergunning is alsnog in stand gebleven.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstofsoap

Deze column verscheen in april 2021 in de regiobladen van Agrio.

Gelet op alle ontwikkelingen in het stikstofdossier zou je bijna zeggen dat Nederland in een soort stikstofsoap terecht is gekomen. Ook recente ontwikkelingen hebben daaraan bijgedragen. Denk bijvoorbeeld aan de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021. Die heeft meteen een mogelijke ‘bom’ gelegd onder de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn; in de praktijk ook wel Stikstofwet genoemd), die twee dagen eerder door de Eerste Kamer was aangenomen. De Wsn verplicht om de stikstofdepositie in 2025 in minimaal 40% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000 tot onder de kritische depositiewaarde te brengen. In 2030 is dat percentage minimaal 50% en in 2035 minimaal 74%. Deze percentages (‘omgevingswaarden’) moeten op grond van de Wsn verplicht behaald worden. Om de stikstofdepositie zo ver te verminderen, zijn veel bronmaatregelen nodig. Daarnaast zijn er nog extra bronmaatregelen nodig om PAS-meldingen en PAS-berekeningen (activiteiten die op grond van het Programma Aanpak Stikstof zijn gerealiseerd op basis van een berekening waaruit bleek dat de stikstofdepositie lager dan 0,05 mol/ha/jaar was) te legaliseren.

Die bronmaatregelen zullen veel bij de veehouderij komen te liggen. Onderdeel hiervan zijn emissiearme stalsystemen. Door emissiearme stalsystemen toe te passen, moet de ammoniakemissie dalen en daarmee de stikstofdepositie. Op die manier zou veel stikstofwinst behaald moeten worden. Maar laat rechtbank Noord-Nederland nou juist dáár op 11 maart 2021 een uitspraak over hebben gedaan. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat in het kader van de natuurwetgeving niet zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactor die voor bepaalde emissiearme stalsystemen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) is opgenomen. Met andere woorden: er mag niet zonder meer worden uitgegaan van het ammoniakverwijderingsrendement voor bepaalde emissiearme stalsystemen waarvan in de Rav is uitgegaan. Als dit echt zo zou zijn, zou dit niet alleen gevolgen hebben voor de veehouderij zelf, maar ook voor andere sectoren en de overheid. Want de stikstofwinst die door emissiearme systemen zou moeten worden bereikt, zou dan ineens veel minder zijn. En dat zou kunnen betekenen dat het (nog) lastiger wordt om de omgevingswaarden uit de Wsn te behalen. De uitspraak legt dus feitelijk meteen een bom onder de Wsn, die slechts twee dagen vóór de uitspraak door de Eerste Kamer was aangenomen. Het is dan ook te hopen dat de Raad van State tot een minder streng oordeel komt dan de rechtbank, want anders bereikt de ‘stikstofsoap’ een nieuw dieptepunt…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Bewijs om te handhaven

Om te handhaven heeft de overheid natuurlijk bewijs nodig. Maar welk bewijs mag de overheid hiervoor gebruiken? Onlangs zijn daar weer enkele interessante uitspraken over verschenen.

Algemeen

Over bewijs voor handhaving bestaat al veel rechtspraak. Daaruit blijkt onder andere dat er sprake moet zijn van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Die waarneming moet plaatsvinden door een ter zake deskundig persoon. De overheid moet die waarnemingen voor zijn rekening nemen. De waarnemingen moeten in een schriftelijk rapport worden vastgelegd. Soms kan dat ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Het moet duidelijk zijn waar, wanneer en door wie wat is waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Als de waarnemingen in een schriftelijk rapport staan, moet inzichtelijk worden beschreven wat is waargenomen. Ook moet het rapport een ondertekening en dagtekening bevatten.

Schriftelijk rapport

Uit vaste rechtspraak blijkt dat als de waarnemingen in een schriftelijk rapport worden vastgelegd, dit rapport een ondertekening en dagtekening moet bevatten.

Het ontbreken van een ondertekening/handtekening en dagtekening van een schriftelijk rapport kunnen aanleiding zijn om een handhavingsbesluit te vernietigen. Dat was het geval in een uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:610). De rechtbank oordeelde dat door het ontbreken van een dagtekening en handtekening niet met zekerheid kon worden vastgesteld wie het schriftelijk rapport had opgesteld. Daarom kon het schriftelijk rapport volgens de rechtbank niet aan het handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd.

Beeldmateriaal van derden

Het is niet uitgesloten dat de overheid voor bewijs gebruik maakt van beelden die door derden zijn gemaakt. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 10 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:515) over het invorderen van een dwangsom. De Raad van State oordeelde dat “niet is uitgesloten dat beelden die door derden zijn gemaakt een rol kunnen spelen bij de beoordeling of een dwangsom is verbeurd.” Maar “die beelden moeten dan wel met deskundigheid zijn gemaakt” en de overheid “moet die beelden voor zijn rekening nemen”.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) deed op 18 april 2018 een vergelijkbare uitspraak. In die uitspraak stelde het CBb echter nog een aantal verdere eisen aan het gebruiken van beeldmateriaal van derden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren

De natuurvergunningverlening was de afgelopen jaren al niet eenvoudig. Sinds 20 januari 2021 zijn daar extra onduidelijkheden en vragen bij gekomen door de uitspraken van de Raad van State van 20 januari 2021 over het ontbreken van een natuurvergunningplicht voor intern salderen en het onvoldoende gemotiveerd zijn van de 5 km afkapgrens voor verkeer. Maar met de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:810) is daar nog een schep bovenop gedaan.

RAV emissiefactoren

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland heeft in de uitspraak van 11 maart 2021 geoordeeld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV) staan.

De uitspraak gaat over een natuurvergunning voor een melkveehouderij; meer specifiek een ligboxenstal met roostervloer. Voor de roostervloer is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen. Voor een traditionele stal is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 13,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen.

In het beroepschrift dat is ingediend tegen de natuurvergunning, is het standpunt ingenomen dat het onzeker is of de roostervloer daadwerkelijk maar 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar emitteert. Daarvoor is verwezen naar de volgende rapporten:

  • ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer’ van het CBS van oktober 2019 en
  • ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM van juni 2020.

Volgens de rechter blijkt uit deze rapporten dat er twijfel bestaat over het daadwerkelijke rendement en daarmee de emissiereductie van emissiearme stalsystemen. Oftewel: er bestaat twijfel over de RAV emissiefactoren, ook al is dat volgens de rechter pas een eerste indicatie. Deze twijfel mag er echter niet zijn bij het verlenen van een natuurvergunning. Dat blijkt duidelijk uit de rechtspraak.

Omdat er twijfel bestaat over de RAV emissiefactor van roostervloeren, had de provincie bij het verlenen van de natuurvergunning niet zonder meer van de RAV emissiefactor mogen uitgaan. Daardoor is niet zeker dat de vergunde activiteit geen toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt en niet leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebied. De provincie had de natuurvergunning daarom niet mogen verlenen.

Opmerkelijk hierbij is naar mijn mening dat de rechter de RAV emissiefactoren slechts ziet als een “indicatie (…) voor (…) de daadwerkelijke emissie van NH3 per omschreven stalsysteem”. De RAV emissiefactoren worden namelijk pas vastgesteld nadat er, kort gezegd, voldoende metingen zijn uitgevoerd bij het stalsysteem. Die metingen moeten bovendien volgens een voorgeschreven protocol worden uitgevoerd.

Een vergelijkbare discussie speelt overigens bij gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij. De Raad van State heeft deze discussie al kort benoemd in de uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof, maar deze discussie doorverwezen naar de provincies. In een uitspraak van 16 februari 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:758) heeft rechtbank Gelderland deze discussie ook kort aangestipt, maar daarover nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. In een aantal uitspraken van rechtbank Oost-Brabant is deze discussie ook al kort aan de orde geweest.

Beweiden en bemesten

Alsof het nog niet gecompliceerd genoeg is als provincies niet meer zonder meer van de RAV emissiefactoren mogen uitgaan, heeft de rechter ook de beoordeling van beweiden en bemesten verder bemoeilijkt.

Uit de rechtspraak blijkt al dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat beweiden in dezelfde natuurvergunning moet worden opgenomen als de vergunning voor de dierenverblijven. Het bemesten mag in een aparte natuurvergunning worden opgenomen.

De rechter heeft nu echter geoordeeld dat als bemesten niet in dezelfde natuurvergunning als de vergunning voor de dierenverblijven wordt opgenomen, hiermee in de vergunning voor de dierenverblijven rekening moet worden gehouden. Als namelijk geen bemesting wordt aangevraagd, impliceert dit dat de mest binnen de inrichting moet worden opgeslagen en vervolgens moet worden afgevoerd naar bijvoorbeeld een mestverwerker. De emissie van de opslag en extra vervoersbewegingen moet dan volgens de rechter worden meegenomen in de natuurvergunning voor de dierenverblijven.

Ook ten aanzien van beweiden is de rechter kritisch. Voor de referentiesituatie van beweiden mag namelijk niet worden uitgegaan van de mogelijkheden hiervoor in het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Daarnaast mag de provincie volgens de rechter niet volstaan met een verwijzing naar het advies van commissie Remkes over beweiden en bemesten. De rechter heeft daarbij onder andere de volgende punten genoemd.

  • Er ontbreekt een onderbouwing van het effect van de afwezigheid van het vee in de stal op de emissie van de stal.
  • Er ontbreekt een onderbouwing van de emissies die het vee in de wei veroorzaakt.
  • De commissie Remkes gaat bij de conclusie dat beweiden een gunstig effect heeft op de totale ammoniakemissie van een bedrijf, uit van de totale mesthuishouding. Daarbij betrekt de commissie dat het land door het beweiden minder bemest hoeft te worden met de mest uit de stal. Maar omdat in de natuurvergunning in deze zaak niet het bemesten is meegenomen, kan hiermee geen rekening worden gehouden.
  • Juist bij de toepassing van stalsystemen met een grote reductie van de ammoniakemissie is het de vraag of de emissie van het vee in de wei niet de emissiefactor van de stal overtreft.

De rechter heeft nog wel opgemerkt dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij beweiden de emissies van de stal verminderen en dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat hiervoor een reductiefactor kan worden toegepast, maar de rechter vindt alles nog onvoldoende onderbouwd.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

AERIUS-berekening bepalend bij intern salderen

Een AERIUS-berekening is bepalend bij intern salderen in het kader van de natuurwetgeving. Dit heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangegeven in een Kamerbrief van 22 februari 2021.

In een uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Raad van State geoordeeld dat voor intern salderen geen natuurvergunning nodig is. Dit kan in sommige gevallen gunstig zijn, maar leidt ook tot rechtsonzekerheid. Want als een bedrijf ten opzichte van de vergunde situatie een wijziging doorvoert die op het moment van toetsing niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, dan wordt dit niet meer in een natuurvergunning geborgd. Dit kan bijvoorbeeld bij derden tot onduidelijkheid leiden.

Maar vooral ook voor het bedrijf zelf kan dit tot rechtsonzekerheid leiden. Dit houdt verband met het rekenprogramma AERIUS Calculator. Het rekenprogramma wordt regelmatig aangepast. Door een herziening van het rekenprogramma kan een AERIUS-berekening tot een andere uitkomst leiden. Stel dat een bedrijf middels een AERIUS-berekening vaststelt dat een wijziging van het bedrijf niet tot een toename van stikstofdepositie leidt en hiervoor dus geen natuurvergunning nodig is, dan is de vraag of deze conclusie nog steeds geldt na een herziening van AERIUS. Als een herziening van AERIUS ertoe leidt dat de uitkomst van de berekening ineens anders is en er wél een toename is van stikstofdepositie, dan is de vraag of dit gevolgen heeft voor het bedrijf.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in de Kamerbrief van 22 februari 2021 aangegeven dat dit niet het geval is. Volgens de minister is de AERIUS-berekening ten tijde van het toetsingsmoment bepalend. Het toetsingsmoment in AERIUS voor een bedrijfswijziging is het moment van realisatie van de bedrijfswijziging. Effecten van een latere wijziging in AERIUS hebben hier volgens de minister geen effect op.

Voor bedrijven is het van belang om de AERIUS-berekening te bewaren. Die gegevens kunnen bedrijven volgens de minister later bij (eventuele) toets- en handhaving van de uitvoering van de activiteit als uitgangspunt voor controle gebruiken.

Of een rechter hierover uiteindelijk hetzelfde zal oordelen, moet worden afgewacht.

Om de rechtsonzekerheid in enige mate te verkleinen, kan het soms verstandig zijn om voor intern salderen toch een natuurvergunning aan te vragen. Provincies kunnen hierop dan een ‘positief weigeringsbesluit’ nemen. Als derden het niet met het besluit eens zijn, kunnen zij hiertegen bezwaar en beroep indienen. Het positief weigeringsbesluit komt dan (na een eventuele juridische procedure) in rechte vast te staan. Een positief weigeringsbesluit legt de aangevraagde situatie vast op basis van de geldende AERIUS versie. Bijvoorbeeld toekomstige wijzigingen in AERIUS hebben dan geen gevolgen voor de betrokken activiteit, aldus de minister.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

 

1 2 3 116