Stikstof verkeer tot heersende verkeersbeeld

De stikstofdepositie van verkeersbewegingen moet worden beoordeeld tot de verkeersbewegingen in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen. Dit bevestigde de Raad van State (nogmaals) in een uitspraak van 1 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1969).

In de Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator staat dat een algemeen criterium voor verkeer van en naar inrichtingen is dat de gevolgen niet meer aan de inrichting worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval op het moment dat het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. Hierbij weegt ook mee hoe de verhouding is tussen de hoeveelheid verkeer die door de voorgenomen ontwikkeling wordt aangetrokken en het reeds op de weg aanwezige verkeer.

In de uitspraak van 1 september 2021 bevestigde de Raad van State – net als in de uitspraak van 19 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1054) – dat in stikstofberekeningen wat betreft het verkeer van en naar inrichtingen mag worden aangesloten bij de Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator. Dat betekent dat de stikstofdepositie van verkeersbewegingen moet worden beoordeeld tot de verkeersbewegingen in het heersende verkeersbeeld zijn opgenomen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vaste afstandsgrens voor stikstof: een update

In een Kamerbrief van 9 juli 2021 kondigde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan dat voor stikstof voor alle emissiebronnen een vaste afstandsgrens van 25 km gaat gelden. Naar aanleiding hiervan zijn verschillende Kamervragen gesteld. In een Kamerbrief van 10 september 2021 en een Kamerbrief van 13 september 2021 heeft de minister deze vragen beantwoord. Hierna worden enkele punten uit deze brief aangehaald.

Depositie niet met zekerheid toe te schrijven aan individuele bron

In de Kamerbrief van 13 september 2021 heeft de minister onder andere het volgende vermeld:

“Er zijn echter geen gevalideerde modellen voorhanden op basis waarvan een berekende depositie buiten 25 kilometer met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron.”

“Dat houdt in dat er geen causaal verband bestaat tussen een specifiek voorliggend project en Natura 2000-gebieden op een grotere afstand dan 25 kilometer met een te hoge stikstofbelasting.”

Dit roept vragen op over het ‘stikstofbeleid’ van de afgelopen jaren. Want als stikstofdepositie op een grotere afstand van 25 km niet met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron, waarom moest deze depositie dan toch worden berekend? Is er dan wel een correct stikstofbeleid gevoerd? En als het stikstofbeleid van de afgelopen jaren wel als correct zou worden aangemerkt, waarom wordt er nu dan toch voor een vaste afstandsgrens van 25 km gekozen?

De hiervoor genoemde opmerkingen van de minister in de Kamerbrief van 13 september 2021 roept ook vragen op voor het nieuwe stikstofbeleid, waarin de vaste afstandsgrens voor stikstof zal worden gehanteerd. De minister heeft namelijk aangegeven dat in individuele natuurvergunningen mogelijk een bijdrage wordt gevraagd om (lokale) verslechteringen te voorkomen vanwege stikstofdepositie op een grotere afstand dan 25 km. Maar als stikstofdepositie op een grotere afstand van 25 km niet met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron, in welke natuurvergunningen zal dan een extra bijdrage worden gevraagd?

De opmerkingen van de minister roepen dus verschillende vragen op. Overigens lijkt de minister de opmerking verderop in de Kamerbrief op verschillende manier enigszins te nuanceren. Daar is namelijk het volgende te lezen.

“Het toerekenen van dusdanig kleine depositieveranderingen op een dergelijke afstand aan een individueel project is om technische modelmatige redenen bezwaarlijk.”

“Op basis van de in het antwoord op vraag 1 aangegeven argumenten, moet geconcludeerd worden dat de effecten van de berekende stikstofdepositie overeenkomstig de bestaande modellen na 25 kilometer niet meer redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan een project.”

De minister is naar mijn mening dus niet geheel eenduidig in haar Kamerbrief. Een goede onderbouwing is echter wel van belang, zeker met het oog op eventuele juridische procedures hierover.

In de Kamerbrief van 10 september 2021 heeft de minister overigens vergelijkbare opmerkingen gemaakt. Daarin is onder andere het volgende te lezen.

“Validatie van een berekende individuele bronbijdrage voorbij 25 kilometer is niet mogelijk, omdat deze bronbijdrage in metingen niet meer te onderscheiden is van de totale (achtergrond)deposities.”

Extra maatregelen

In verband met het invoeren van een vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof heeft het kabinet besloten om als extra waarborg het pakket aan bronmaatregelen verder te versterken. Dit wordt gedaan door extra passende maatregelen te nemen.

Ondergrens

De rekenkundige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar blijft gelden. Uit onderzoeken van RIVM en TNO volgen namelijk geen aanknopingspunten voor een hogere rekenkundige depositiegrens dan de huidige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar.

Aanpassing AERIUS

Het is nog niet bekend wanneer AERIUS Calculator met de afstandsgrens precies beschikbaar zal zijn. Naar verwachting van de minister is dat eind 2021.

PAS-meldingen

De minister bevestigt nogmaals dat handhavingsverzoeken tegen PAS-melders worden afgewezen. Dit gezien het traject van legalisatie. In het legaliseringstraject zal prioriteit worden gegeven aan melders met een handhavingsverzoek om onzekerheid voor deze groep te beperken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Meetbare stikstofdepositie binnen 1 km van de bron

Terwijl de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 9 juli 2021 een vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof heeft aangekondigd, is in haar Kamerbrief van 6 september 2021 iets interessants te lezen. In deze Kamerbrief heeft de minister namelijk het volgende vermeld:

“De afstand tot waar de stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie is van dicht bij de bron tot maximaal ongeveer een kilometer.”

Dit sluit aan bij verschillende onderzoeken, waaronder ‘Nitrogen deposition and ammonia concentrations in the Dwingelderveld as affected by surrounding dairy farms. Evaluation of the OPS-model’ van Wageningen University (juni 2012). Deze onderzoeken werden tot op heden echter terzijde geschoven. De vraag is nu of de overheid dat nog langer kan doen. Immers heeft de minister nu zelf aangegeven dat een meetbare stikstofdepositie binnen maximaal ongeveer een kilometer van de bron neerslaat.

Overigens heeft de minister bij haar opmerking wel twee nuanceringen vermeld.

  1. Deze globale schatting ziet op het meten van concentraties in de lucht en niet van deposities op de grond. Voor het bepalen van deposities zijn altijd modelberekeningen nodig.
  2. De afstand is in een concreet geval sterk afhankelijk van de bronsterkte en -karakteristieken (zoals uitstoothoogte en warmte-inhoud van de bron), van de stofeigenschappen van NOx of NH3 en meteorologische en omgevingsfactoren (zoals terreinruwheid).

Ondanks deze nuanceringen is de opmerking van de minister wel duidelijk: stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie tot maximaal ongeveer een kilometer van de bron.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Toepassen RAV-emissiefactoren in ruimtelijke ordening

De RAV-emissiefactoren mogen worden toegepast bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, ook als er twijfel is over die factoren. Dat oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:3647).

Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in een uitspraak van 11 maart 2021 dat de RAV-emissiefactoren (de ammoniakemissiefactoren zoals vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij) niet zonder meer worden toegepast bij het verlenen van een natuurvergunning als er twijfel is over die factoren. Die uitspraak ging over roostervloeren in de melkveehouderij. Op 9 april 2021 deed rechtbank Oost-Brabant een vergelijkbare uitspraak, maar dan over gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij.

Bij een natuurvergunning is er juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan. De Wet natuurbescherming bepaalt namelijk niet dat de stikstofdepositie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren.

Dat is anders bij een omgevingsvergunning milieu. Daarin moet namelijk worden getoetst aan wetgeving waarin staat dat de ammoniakemissie van een veehouderij moet worden berekend met toepassing van de RAV-emissiefactoren. Dit staat bijvoorbeeld in de Wet ammoniak en veehouderij en het Besluit emissiearme huisvesting.

Maar hoe zit het dan in een besluit waarin moet worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals in een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan)? Daarvoor geldt in principe hetzelfde als voor natuurvergunningen: de wet bepaalt niet dat de ammoniakemissie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren. Ook in dit soort zaken is er daarom juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

Hierover gaat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2021. De rechtbank moest de vraag beoordelen of de gemeente in een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor een melkveehouderij terecht was uitgegaan van de RAV-emissiefactoren. Mocht de gemeente gelet op de twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren wel van die emissiefactoren uitgaan in de omgevingsvergunning?

De rechtbank oordeelde (voorlopig*) van wel. Daarover heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb.”

* De uitspraak gaat over een verzoek om voorlopige voorziening. Dat betekent dat de uitspraak een voorlopig oordeel is. Er komt later nog een uitspraak van de rechtbank over deze kwestie in het kader van het beroepschrift dat is ingediend. Maar voor nu heeft de rechtbank geoordeeld dat “deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.” Met andere woorden: de rechter is voorlopig van oordeel dat de gemeente in de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan mocht rekenen met de RAV-emissiefactoren, ook al bestaat daar twijfel over.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vergunning wijzigen vanwege verhoogde geuremissiefactoren?

Moet een gemeente een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij wijzigen vanwege een verhoging van geuremissiefactoren? Deze vraag stond centraal in een uitspraak van rechtbank Limburg van 5 juli 2021, gepubliceerd op 16 augustus 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:5341).

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij uit 2016. In die vergunning zijn onder andere een nieuwe vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser in een bestaande stal vergund. De vergunde luchtwassers zijn gecombineerde luchtwassers.

Gecombineerde luchtwassers zijn vanaf maart 2018 voor wat betreft hun geurverwijderingsrendement ter discussie komen te staan. Die discussie was voor de overheid aanleiding om de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers te verhogen. Per 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhoogd. Recent heeft de Raad van State geoordeeld dat deze wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij rechtmatig was.

Maar is de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij ook reden om een onherroepelijke omgevingsvergunning milieu voor een varkenshouderij te wijzigen? Dat dit mag (en dus niet ‘moet’), blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 15 januari 2020. Die uitspraak gaat over een zaak waarin het bevoegd gezag had besloten om de vergunningvoorschriften aan te passen vanwege de verhoogde geuremissiefactoren.

Maar wat als het bevoegd gezag besluit om de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu niet aan te passen vanwege de verhoogde geuremissiefactoren? Kan het bevoegd gezag daar dan toch toe gedwongen worden door de rechter?

Dat is nog maar de vraag. Wel is duidelijk dat het bevoegd gezag moet beoordelen of daar aanleiding toe is. Meer specifiek moet het bevoegd gezag volgens rechtbank Limburg beoordelen of de gevolgen voor het milieu c.q. de geurbelasting ontoelaatbaar nadelig zijn in de vergunde situatie, maar dan uitgaande van de verhoogde geuremissiefactoren.

Rechtbank Limburg oordeelde in de uitspraak van 5 juli 2021 onder andere het volgende.

“De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de geurnormen uit de Wgv bij een aantal woningen, waaronder die van eiser, zullen worden overschreden, indien de geurbelasting wordt berekend met toepassing van het vastgestelde lagere rendement van het vergunde luchtwassysteem. De vraag of de gevolgen voor het milieu, in dit geval specifiek de geurbelasting die zal optreden in de omgeving van de inrichting (bij eiser en/of andere omwonenden), ontoelaatbaar nadelig zijn, heeft verweerder echter niet beantwoord. In zoverre berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

Verweerders verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 maakt dat niet anders. Ten tijde van het besluit van 30 augustus 2016 was immers nog geen sprake van een wijziging van de Rgv en omdat de Afdeling moest uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment waarop dit besluit werd genomen (‘ex tunc’ beoordeling), heeft de Afdeling geoordeeld dat een (eventuele toekomstige) wijziging van de Rgv geen invloed heeft op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. Dat de wijziging van de Rgv nimmer kan leiden tot het intrekken van een onherroepelijke omgevingsvergunning kan daarom niet uit de uitspraak van 11 juli 2018 worden afgeleid. Dit nog daargelaten het feit dat in die uitspraak het aspect geur in relatie tot de Wgv niet is beoordeeld nu noch de daaraan voorafgaande rechtbankuitspraak noch de daartegen ingestelde hoger beroepen betrekking hadden op de toepassing van de Wgv.

15. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen op het verzoek om intrekking, waarbij verweerder moet beoordelen of de geurbelasting als gevolg van de vergunde inrichting ontoelaatbaar nadelig is. Daarbij gaat het niet alleen om de gevolgen van de vergunde inrichting voor eiser, maar om de gevolgen voor het milieu, dus om de geurbelasting voor de omgeving van de inrichting waarin niet alleen eiser maar ook andere omwonenden wonen.”

Een besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij vanwege verhoogde geuremissiefactoren zal dus in ieder geval deugdelijk gemotiveerd moeten worden. Die deugdelijke motivering is overigens voor ieder besluit vereist. Maar deze uitspraak van rechtbank Limburg maakt duidelijk wat er (volgens de rechtbank) in ieder geval in die motivering moet worden meegenomen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 120