Nationale krimp

Deze column verscheen in augustus 2022 in de regiobladen van Agrio.

Om de stikstof te laten dalen, moet er een nationale krimp plaatsvinden. Althans in de landbouw, want over bijvoorbeeld de luchtvaart en de top 100 stikstofbronnen horen we weinig tot niets. Hoe dat zich ten opzichte van elkaar verhoudt, roept bij mij nogal wat vragen op. Want waarom wordt vooral naar de veehouderij gekeken en niet naar de top 100 stikstofbronnen? Te meer omdat de veehouderij sinds de jaren ’90 voor een forse daling van ammoniakemissie heeft gezorgd. Daarnaast beschikken juist vooral veehouders over een natuurvergunning (of een te legaliseren PAS-melding). Dat betekent dat vaststaat dat deze bedrijven geen verslechtering voor Natura 2000 veroorzaken en voldoen aan de doelen van de Europese Habitatrichtlijn. Dit geldt in tegensteling tot bijvoorbeeld de luchtvaart en de industrie, die vaak niet beschikken over een natuurvergunning, vaak na de Europese referentiedata zijn opgericht en dus niet voldoen aan de doelen van de Habitatrichtlijn. Hoe kan de landbouw dan de ‘stikstofproblemen’ veroorzaken terwijl juist in deze sector de emissies zijn verminderd sinds de jaren ’90? Waaruit blijkt dat de staat van Natura 2000 sindsdien is verslechterd? Waaruit blijkt dat dit komt door de landbouw ondanks de daling van de emissies? En waaruit blijkt dat de ‘voorgenomen’ nationale krimp van (emissies in) de landbouw gaat zorgen voor een daling van stikstofdepositie op Natura 2000 en een verbetering van de staat van Natura 2000? Daarbij is ook nog van belang dat uit een Kamerbrief en verschillende onderzoeken blijkt dat de stikstofdepositie van een individuele bron tot maximaal 1 km van die bron tot die bron herleidbaar is. Hoe kan dan worden (vast)gesteld dat een krimp van (de emissies in) de landbouw (waar het kabinet in het stikstofbeleid op stuurt) zorgt voor een daling van stikstofdepositie in Natura 2000 (die in de wet als verplichting is voorgeschreven) en bijdraagt aan de instandhoudingsdoelen voor die gebieden (waar het op grond van de Habitatrichtlijn om gaat)? Dit is een fractie van de vele vragen die naar mijn mening kunnen worden gesteld bij het huidige stikstofbeleid. En dan heb ik het nog niet gehad over bijvoorbeeld de ter discussie staande kritische depositiewaarden (KDW), het tot uitgangspunt daarvan nemen in de wet (terwijl voor de staat van de natuur niet alleen stikstof van belang is) en het inmiddels ‘beruchte’ memo van het ministerie van Financiën over onder andere de stikstofreductiedoelen. Wat mij betreft is het tijd voor een krimp van het stikstofbeleid (om terug te gaan naar de tekentafel) in plaats van een krimp van onze voedselproductie.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Van weibewijs naar rijbewijs?

Deze column verscheen in juni 2022 in de regiobladen van Agrio.

Koeien hebben mogelijk een ‘weibewijs’ nodig om nog in de wei te mogen grazen. De discussie over de natuurvergunningplicht voor beweiden (en bemesten) laait regelmatig opnieuw op door nieuwe rechtspraak. Als het uitgangspunt is dat AERIUS-berekeningen voor activiteiten geen toename van stikstof op stikstofgevoelige Natura 2000 mogen laten zien, dan is het vanuit juridisch perspectief te begrijpen dat dit uitgangspunt ook voor beweiden geldt. Maar de rechtspraak raakt op deze manier wel steeds verder los van de praktijk. Want het staat niet ter discussie dat een koe in de wei minder ammoniakemissie veroorzaakt dan een koe in de stal. Maar dan komen er vanuit de rechtspraak de nodige ‘mitsen en maren’. Want stond die koe ‘altijd’ al in de wei? Dat betekent: vanaf de Europese referentiedatum, die kan teruggaan tot 10 juni 1994…? En werd die wei altijd al als grasland gebruikt, of werd die eerder misschien als akkerland gebruikt? En was het grondareaal bij de veehouderij altijd al even groot of is dat in de loop der tijd veranderd? Een koe mag dus niet zomaar ineens op een ander stuk grond gaan grazen als je het zo leest. Er is eerst bewijs nodig dat op dat stuk grond altijd al mest terecht kwam. Maar de gronden bij een veehouderij wisselen nogal eens. De voorgaande dingen bewijzen is dus nogal problematisch. En als je daarbij bedenkt dat de bewaarplicht van de gecombineerde opgave – voor zover daaruit al informatie zou zijn af te leiden – van destijds ruimschoots is verstreken, de RVO deze stukken veelal ook niet meer heeft én de RVO deze stukken niet aan nieuwe eigenaren geeft, dan wordt dat bewijs simpelweg onmogelijk. Kan de koe dan straks zonder ‘weibewijs’ niet meer de wei in, ook al zorgt de koe in de wei voor minder ammoniakemissie dan in de stal?

Je zou je bijna afvragen of iedere automobilist in de toekomst misschien ook een ‘rijbewijs’ moet hebben om stikstof op Natura 2000 te mogen veroorzaken voor autorijden. Als je op 10 juni 1994 nog geen auto had, wordt dat wel problematisch voor het bewijs. Dat auto’s in de tussentijd schoner zijn geworden, zou volgens de huidige rechtspraak niet van belang zijn. Want dat het bemesten in de loop der jaren door strengere wetgeving minder is geworden, betekent volgens de rechtspraak ook niet dat dat nu automatisch zonder ‘bewijs’ (natuurvergunning) mag. Dat automobilisten op Nederlandse snelwegen al minder hard zijn gaan rijden vanwege de stikstofproblematiek mag ook niet baten. Het effect daarvan is namelijk onvoldoende precies vast te stellen. Dat het rekenprogramma AERIUS op zichzelf al een foutmarge heeft van 50-100% en stikstofdepositie maar tot korte afstand van de bron meetbaar c.q. herleidbaar is, daar lijkt de overheid zich niet om te bekommeren…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Was het maar een grap

Deze column verscheen in april 2022 in de regiobladen van Agrio.

Op 1 april 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof (minister) een Kamerbrief gestuurd over het stikstofbeleid. Haar woorden over nieuwe maatregelen en dat er zo nodig dwingend zal worden ingegrepen, liegen er niet om. Het zijn ferme woorden die duidelijk maken dat boeren hun borst maar beter nat kunnen maken. En dat lijkt me nog belangrijker vanwege dat wat de minister niet zegt, maar blijkt uit dat wat ze wél zegt. De minister geeft namelijk keer op keer aan dat er stikstofruimte naar woningbouw en andere maatschappelijke ontwikkelingen moet. Dus boeren moeten stoppen, innoveren en/of latente ruimte inleveren om plaats te maken voor andere sectoren. Maar de wet kent sinds 1 juli 2021 vergaande stikstofreductiedoelen die verplicht moeten worden gehaald. Die wil de overheid overigens ook nog eens aanscherpen: al in 2030 (in plaats van in 2035) moet de stikstofdepositie in minimaal 74% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000 tot onder de kritische depositiewaarde zijn gebracht. Als dreigt dat de stikstofreductiedoelen niet worden gehaald, dan worden er extra bronmaatregelen getroffen. Dus als de overheid de stikstofreductie die de veehouderij moet realiseren, gaat gebruiken om nieuwe ‘stikstofactiviteiten’ toe te staan, dan gaan de stikstofreductiedoelen niet gehaald worden. Dan zullen er extra bronmaatregelen komen om de stikstofdepositie te reduceren. Dat is dus dweilen met de kraan open. Boeren kunnen hun borst dus maar beter nat maken.

De maatregelen die eraan komen, liegen er niet om. De stikstofopgave zal per regio worden verdeeld en in de gebiedsplannen voor Natura 2000 worden vastgesteld. Daarin wordt ook de gebiedsgerichte stikstofaanpak opgenomen. Die gaat gelden naast de landelijke stikstofaanpak, waarbij je onder andere kan denken aan beëindigingsregelingen, aankoop en afwaarderen van grond, extensiveren, verplaatsen, innoveren, managementmaatregelen en een vermindering van ammoniakemissies bij het uitrijden van mest. Een andere belangrijke maatregel die genoemd wordt, is het aanscherpen van de ammoniakemissienormen voor nieuwe en bestaande stallen. Dan mag er per dierplaats minder ammoniakemissie worden uitgestoten. Dat kan vergaande gevolgen hebben, zo blijkt ook uit de Brabantse stikstofaanpak die al zo’n aanscherping kent. De minister heeft ook al aangegeven dat als vrijwillige maatregelen onvoldoende resultaat opleveren, zij ingrijpen noodzakelijk vindt. Dan komen meer verplichtende maatregelen zoals onteigening op tafel. Dat vind ik nogal ferme woorden. En wanneer is er onvoldoende resultaat? Als er onvoldoende stikstofruimte komt voor andere sectoren? Of als de stikstofreductiedoelen niet worden gehaald? Of iets anders…? Was de Kamerbrief van de minister van 1 april 2022 maar een slechte grap…

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Let op bij intern salderen met PAS-vergunningen

Bij intern salderen mogen PAS-vergunningen niet zonder meer (helemaal) worden gebruikt. Dat geldt als er sprake is van niet gerealiseerde onderdelen of niet uitgevoerde activiteiten. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 21 januari 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:192).

Intern salderen

Als een wijziging of uitbreiding van een activiteit ten opzichte van de referentiesituatie niet tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt, is er sprake van intern salderen. Voor intern salderen is sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 20 januari 2021.

Afhankelijk van de omstandigheden kan in sommige gevallen toch een natuurvergunning worden verkregen.

Niet benutte emissieruimte

Rechtbank Oost-Brabant oordeelde in een uitspraak van 8 december 2021 dat niet benutte emissieruimte (latente ruimte) niet zonder meer mag worden gebruikt bij intern salderen. Dat geldt volgens de rechtbank:

  1. als het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden wel is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en
  2. waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere natuurvergunning of omgevingsvergunning is vereist.

In zo’n geval mag de niet benutte emissieruimte alleen bij intern salderen worden gebruikt als inzichtelijk is gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.

Extern salderen met PAS-vergunningen

De Raad van State heeft in een uitspraak van 24 november 2021 geoordeeld dat het mogelijk is om extern te salderen met een PAS-vergunning. Want zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 heeft geoordeeld, maakt deze uitspraak PAS-vergunningen die in rechte onaantastbaar zijn niet ongeldig.

Intern salderen (beperkt) met PAS-vergunningen

Rechtbank Oost-Brabant wijkt in de uitspraak van 21 januari 2022 (over intern salderen) af van de uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021 (over extern salderen). Dat geeft de rechtbank ook expliciet aan in de uitspraak.

De rechtbank is namelijk van oordeel dat PAS-vergunningen bij intern salderen niet zonder meer (helemaal) mogen worden gebruikt. De reden daarvoor is dat die activiteiten niet passend zijn beoordeeld, zoals op grond van de wetgeving is voorgeschreven. De rechtbank maakt daarbij een onderscheid tussen:

  1. onderdelen en activiteiten van een PAS-vergunning die wel zijn gerealiseerd c.q. uitgevoerd en
  2. onderdelen en activiteiten van een PAS-vergunning die niet zijn gerealiseerd c.q. uitgevoerd of die wel waren gerealiseerd c.q. uitgevoerd maar inmiddels zijn gestaakt.

Volgens de rechtbank mag die tweede categorie niet zonder meer worden gebruikt bij intern salderen.

Het is echter wat anders als een PAS-vergunning voor een niet gerealiseerd onderdeel of een niet uitgevoerde activiteit wordt ingezet voor interne saldering ten behoeve van een ander project. Dan kunnen significante gevolgen niet zonder meer worden uitgesloten. Er is namelijk nooit in een individuele passende beoordeling beoordeeld of (en zo ja wat) de gevolgen zijn van het niet gerealiseerde onderdeel dan wel de niet uitgevoerde activiteit.

Als vervolgens zou kunnen worden gesaldeerd met het niet gerealiseerde onderdeel dan wel de niet uitgevoerde activiteit voor een nieuw project, dan worden de gevolgen nog steeds niet individueel passend beoordeeld.”

Dat betekent overigens niet dat gestaakte of niet-gerealiseerde onderdelen of activiteiten van een PAS-vergunning nooit mogen worden gebruikt bij intern salderen. Dat mag volgens de rechtbank wel als voldoende is onderbouwd dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelen van Natura 2000-gebieden.

Overzicht intern salderen

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 21 januari 2022 een overzicht opgenomen van de conclusies uit deze uitspraak en die van 8 december 2021.

“1. Als onderdelen of activiteiten in de referentiesituatie zijn gerealiseerd of worden uitgevoerd, kan er gewoon mee worden gesaldeerd. Dit geldt ook voor onderdelen of activiteiten die zijn vergund in een PAS-vergunning (een vergunning die is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van de gerealiseerde onderdelen en uitgevoerde activiteiten al optraden (of optreden). Dit mag ook, omdat de PAS-vergunning formele rechtskracht heeft en dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019. Er mag mee worden gesaldeerd gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

2. Als de activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd maar kunnen worden gestart respectievelijk hervat zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning kan hiermee gewoon worden gesaldeerd. Hetzelfde geldt voor onderdelen die niet zijn gerealiseerd maar die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden gerealiseerd. Dit heeft de rechtbank overwogen in de uitspraak van 8 december 2021 over de Amercentrale. Er is dan geen verschil met de situatie onder 1.

3. Als onderdelen niet zijn gerealiseerd of activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd en er een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, dan kan slechts met deze onderdelen of activiteiten worden gesaldeerd, als de gevolgen van deze onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat vloeit voort uit de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

4. Als deze (niet gerealiseerde) onderdelen of (niet uitgevoerde) activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend of als de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS vergunning, dan kan er volgens de rechtbank slechts mee worden gesaldeerd indien verweerder voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.”

Mede omdat de rechtbank zelf heeft aangegeven dat haar uitspraak niet helemaal in lijn is met de uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021, is het de vraag of de Raad van State hetzelfde zal oordelen als de rechtbank.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Bedrijfsadressen PAS-meldingen moeten openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit moet ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar maken. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 19 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:128).

In een uitspraak van 27 januari 2021 oordeelde de Raad van State al dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de coördinatiepunten van de emissiebronnen openbaar gemaakt.

De partij die verzocht heeft om de gegevens openbaar te maken, vond dat onvoldoende en is daarom opnieuw naar de rechtbank gestapt. In een uitspraak van 25 juni 2021 stelde rechtbank Noord-Nederland deze partij in het gelijk en oordeelde dat de minister ook de bedrijfsadressen van PAS-meldingen openbaar moest maken.

De minister was het daar niet mee eens en heeft daarom bij de Raad van State hoger beroep ingediend tegen de uitspraak van de rechtbank. Maar de Raad van State stelde de minister in de uitspraak van 19 januari 2022 in het ongelijk. De minister moet de bedrijfsadressen alsnog binnen drie weken (na de uitspraak) openbaar maken.

De Afdeling heeft zich in haar uitspraak van 27 januari 2021 uitgelaten over de locatiegegevens in de PAS-meldingen. Zij heeft in de PAS-meldingen vier categorieën van locatiegegevens genoemd. Het gaat om i) het adres van de persoon of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan; ii) een kaartje genaamd “Locatie Situatie 1” en de bijbehorende locatiegegevens van de “Emissie (per bron) Situatie 1”; iii) een kaartje genaamd “Locatie Situatie 2” en de bijbehorende locatiegegevens van de “Emissie (per bron) Situatie 2” en iv) locatiegegevens in de vorm van een kaartje over de “Depositie natuurgebieden” (zie overweging 6.1 van de uitspraak van 27 januari 2021). Het gaat in deze zaak om de gegevens die onder categorie i) vallen. Ook die gegevens heeft de Afdeling in haar uitspraak aangemerkt als locatiegegevens. Dat betekent dat de minister ook die gegevens openbaar moet maken, tenzij het verstrekken van deze gegevens, zoals de Afdeling in overweging 7 e.v. van haar uitspraak van 27 januari 2021 duidelijk heeft gemaakt, niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage, als bedoeld in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob.

5.3.    Wél heeft de Afdeling, zoals de minister terecht stelt, in overweging 6.2 (en ook in overweging 6.6) de kanttekening gemaakt dat voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, geldt dat dit adres alleen milieu-informatie is als het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. Deze kanttekening betekent, anders dan de minister betoogt, niet dat bedrijfsadresgegevens niet onder locatiegegevens vallen, omdat de bedrijfswoning van de agrariër niet de locatie van de stikstofemissie is. (…) De kanttekening die de Afdeling bij categorie i) heeft gemaakt, betekent dat het adres van degene voor wie de melding is gedaan geen locatiegegeven is, als het adres van de PAS-melder niet gelijk is aan het locatieadres van de (bedrijfs)activiteiten. Dat, zoals de minister stelt, met alleen de X- en Y-coördinaten voldoende kan worden gecontroleerd of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is – deze stelling heeft MOB overigens bestreden – maakt dit oordeel niet anders. De Afdeling heeft in haar eerdere uitspraak van 27 januari 2021 ook geoordeeld dat de onder i) tot en met iv) omschreven locatiegegevens dusdanig met elkaar samenhangen dat geen mogelijkheid bestaat om het ene locatiegegeven wel en het andere locatiegegeven niet aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat de bedrijfsadresgegevens van de PAS-meldingen als locatiegegevens moeten worden beschouwd. Daaruit volgt, zoals de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld, dat deze bedrijfsadresgegevens in de PAS-meldingen als emissiegegevens moeten worden aangemerkt.”

De minister moet de bedrijfsadressen van PAS-melders, zoals aangegeven, binnen drie weken na 19 januari 2022 openbaar maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 124