Nieuwe belangrijke uitspraak over artikel 19j Nb vs artikel 19kd Nb

Op 15 april 2015 (201406542) heeft de Afdeling wederom een belangrijke uitspraak gedaan over de wijze waarop artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet moet worden uitgelegd in het kader van de vaststelling van plannen, die moeten worden beoordeeld conform artikel 19j van de Natuurbeschermingswet. Het betreft een navolging op de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2015. In deze zaak komt de Afdeling tot een praktische (vervolg)beoordeling.

Situatie

In onderhavige uitspraak waren twee besluiten aan de orde ten behoeve van, kort gezegd, het verplaatsen van een intensieve veehouderij van de ene locatie naar een andere locatie (binnen een landbouwontwikkelingsgebied). Enerzijds betrof het een besluit van GS van Noord-Brabant, inhoudende het verlenen van een ontheffing van artikel 9.4, eerste lid, sub a, van de Verordening Ruimte 2011 van de provincie Noord-Brabant, waarin een verbod op de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij was opgenomen. Anderzijds betrof het een besluit van de gemeenteraad van de gemeente Heeze-Leende tot vaststelling van een bestemmingsplan voor de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij, waarbij de ontheffing van GS werd benut.

Tegen deze besluiten hebben een aantal partijen beroep ingediend. Appellanten hebben zich onder meer op het standpunt gesteld dat ten behoeve van het bestemmingsplan ten onrechte geen passende beoordeling is opgesteld, en derhalve ten onrechte tevens geen plan-MER. Om die reden is het bestemmingsplan volgens appellanten in strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) en artikel 7.2a van de Wet milieubeheer (hierna: Wm). Op 15 april 2015 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan inzake deze beroepschriften.

Juridisch kader

Zoals ik in het voorgaande al aangaf, betreft onderhavige uitspraak een navolging op de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2015. Daarover schreef ik in mijn artikel “Uitspraken over artikel 19kd N in verhouding tot artikel 19j Nb”. In dit artikel heb ik ook het relevant juridisch kader toegelicht. Voor een toelichting op het juridisch kader en de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2015, verwijs ik dan ook graag naar het artikel dat ik daarover eerder schreef.

Uitspraak

In haar uitspraken van 1 april 2015 heeft de Afdeling, samengevat weergegeven, onder meer geoordeeld dat wanneer sprake is van externe saldering bij de vaststelling van een plan, artikel 19kd Nb niet van toepassing is en dus wél een passende beoordeling opgesteld moet worden. Wanneer een passende beoordeling opgesteld moet worden, heeft dit tot gevolg dat op grond van artikel 7.2a Wm tevens een plan-MER moet worden opgesteld.

In onderhavige kwestie is voor de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij tevens gebruik gemaakt van externe saldering. Ten behoeve van het plan is echter geen passende beoordeling opgesteld. Evenmin is een plan-MER opgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling had echter wel een passende beoordeling opgesteld moeten worden en derhalve tevens een plan-MER. De Afdeling heeft gelet op de relevante omstandigheden echter besloten om de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan in stand te laten.

Alvorens tot deze conclusie te komen, heeft de Afdeling het volgende overwogen. De Afdeling heeft zich de vraag gesteld of de gemeenteraad zich ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat er voor het plan op grond van artikel 19j, vijfde lid, Nb geen verplichting meer bestond tot het maken van een passende beoordeling, omdat het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kon opleveren omtrent de significante effecten van het plan.

In dit geval is voor het project in het kader van de aanvraag om een Nb-vergunning reeds een passende beoordeling gemaakt. Daaruit volgt dat het project met toepassing van externe saldering per saldo geen toename van stikstofdepositie tot gevolg zal hebben en dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.

Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan was de Nb-vergunning echter nog niet verleend. Op dat moment kon dus geen sprake zijn van een herhaling of voortzetting van een plan of project, als bedoeld in artikel 19j, vijfde lid, Nb. Dit kan zich naar het oordeel van de Afdeling namelijk pas voordoen op het moment dat het bevoegd gezag op basis van een eerder gemaakte passende beoordeling voor het plan of project toestemming heeft verleend.

Gelet hierop heeft de gemeenteraad zich naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte op het standpunt gesteld dat voor het plan geen passende beoordeling en geen plan-MER waren vereist. De Afdeling heeft echter aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het bestemmingsplan in stand te laten.

Voor de nieuwvestiging van de intensieve veehouderij is inmiddels een Nb-vergunning verleend en onherroepelijk geworden. Op grond van deze vergunning is een maximale ammoniakemissie van 2424,4 kg/NH3 per jaar toegestaan. Tussen het project met deze maximaal toegestane ammoniakemissie en de intrekking van de milieuvergunningen van een aantal veehouderijen bestaat een directe samenhang. In de regels van het bestemmingsplan is vastgelegd dat de voorziene activiteit uitsluitend is toegestaan indien deze wordt gerealiseerd overeenkomstig de aanvraag om een omgevingsvergunning milieu, dan wel op een andere wijze, mits de milieubelasting gelijk of minder is. In dit verband is in de aanvraag opgenomen dat de ammoniakemissie 2424,4 kg/NH3 per jaar zal bedragen.

Uit de wetsgeschiedenis met betrekking tot artikel 19f, derde lid, Nb, waarin een met artikel 19j, vijfde lid, Nb vergelijkbare regeling voor besluiten is opgenomen, volgt dat een passende beoordeling achterwege kan blijven in gevallen waarin voor het project in een eerdere fase van de besluitvormingsketen reeds een passende beoordeling is gemaakt, tenzij er nieuwe elementen zijn die niet of niet volledig bij de eerdere beoordeling zijn betrokken (Kamersteukken II 2001/02, 28 171, nr. 3, blz. 21).

Nu het bestemmingsplan uitsluitend voorziet in de inrichting waarvoor in het kader van de onherroepelijke Nb-vergunning een passende beoordeling is gemaakt en in de planregels is geborgd dat het plan niet in meer ammoniakemissie mag voorzien dan in de betrokken omgevingsvergunning milieu en Nb-vergunning is vastgelegd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat er geen nieuwe elementen kunnen zijn die niet reeds bij de eerder gemaakte passende beoordeling zijn betrokken. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat een voor het bestemmingsplan te maken passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren en bestaat er in dit geval evenmin een verplichting tot het maken van een plan-MER.

Slot

Het is goed om te lezen dat de Afdeling op basis van de aan de orde zijnde omstandigheden heeft besloten om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten en te oordelen dat er geen (nieuwe) passende beoordeling opgesteld hoefde te worden, en zodoende ook geen plan-MER. Voor de praktijk is dit dus een relevante uitspraak om trachten te voorkomen dat steeds een plan-MER opgesteld moet worden.

mw. mr. Franca Damen

Natuurbescherming, Natuurbeschermingswet 1998

Uitspraken over artikel 19kd Nb in verhouding tot artikel 19j Nb

Op 1 april 2015 heeft de Afdeling twee belangrijke uitspraken gedaan over de wijze waarop artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet moet worden uitgelegd in het kader van de vaststelling van plannen, die moeten worden beoordeeld conform artikel 19j van de Natuurbeschermingswet. Het betreft een uitspraak over het wijzigingsplan “Hoogdonkseweg 6” van de gemeente Deurne (201402973) en een uitspraak over het bestemmingsplan “Buitengebied Steenbergen” van de gemeente Steenbergen (201308952).

Algemeen

Het aspect Natura 2000 is de laatste jaren volgens mij het meest “trending topic” geweest in de jurisprudentie. Zowel in het kader van vergunningverlening als in het kader van de vaststelling van plannen kwam het aspect veelvuldig aan de orde. In de jurisprudentie over plannen ging het tot nu toe veelal om de referentiesituatie en over de wijze waarop kan worden verzekerd dat tengevolge van in het bestemmingsplan opgenomen bouw- en gebruiksmogelijkheden geen significante negatieve effecten ten aanzien van Natura 2000-gebieden kunnen optreden.

In de uitspraken van 1 april 2015 van de Afdeling wordt nader ingegaan op de referentiesituatie en op de verhouding tussen artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) en artikel 19j Nb.

Juridisch kader

Op grond van artikel 19j, eerste lid, Nb dient een bestuursorgaan bij het vaststellen van een plan rekening te houden met, kort gezegd, de gevolgen die dat plan voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Wanneer een plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, dient het bestuursorgaan op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied vast te stellen voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. Op grond van artikel 19j, derde lid, Nb, gelezen in samenhang met artikel 19g Nb, mag het plan alleen worden vastgesteld als het bestuursorgaan uit de passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.

Per 25 april 2013 (Stb. 2013, 144) is artikel 19kd Nb gewijzigd, en wel in die zin dat het sindsdien niet meer alleen geldt voor vergunningen ex artikel 19d, eerste lid, Nb, maar ook voor plannen ex artikel 19j Nb. Artikel 19kd, eerste lid, Nb bepaalt het volgende:

“Onder significante gevolgen als bedoeld in de artikelen 19d, eerste lid, en 19j, tweede lid, worden niet verstaan de gevolgen van een handeling, onderscheidenlijk de in een plan voorziene activiteiten, door het veroorzaken van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied in de volgende gevallen:

  • a. (…) het plan was van toepassing op de referentiedatum en is sedertdien niet of niet in betekenende mate gewijzigd, en heeft sedertdien per saldo geen toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied veroorzaakt;
  • b. (…) het plan is van toepassing geworden na de referentiedatum, of is nadien in betekenende mate gewijzigd, waarbij is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied als gevolg van die activiteit of dat gebruik of dat plan, per saldo niet is toegenomen of zal toenemen.”

De uitspraken van 1 april 2015 zijn, voor zover mij bekend, de eerste uitspraken die zijn gedaan over artikel 19kd Nb in verhouding tot artikel 19j Nb.

Uitspraken

In de jurisprudentie is al regelmatig aan de orde gekomen wat als referentiesituatie moet worden gehanteerd in het kader van artikel 19j Nb. In haar beide uitspraken van 1 april 2015 heeft de Afdeling thans overwogen dat uit haar vaste jurisprudentie met betrekking tot artikel 19j Nb volgt dat voor de beoordeling van de vraag of een bestemmingsplan leidt tot significante gevolgen, moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan als referentiekader. Naar mijn mening is deze overweging van de Afdeling niet geheel juist. De Afdeling heeft immers veelvuldig overwogen dat het gaat om de feitelijk legaal bestaande situatie ten tijde van de vaststelling van het plan.

De Afdeling ziet in artikel 19kd Nb, zoals dat geldt sinds 25 april 2013, geen aanleiding om van haar jurisprudentie af te wijken. Kortom: ook nu artikel 19kd Nb geldt, hanteert de Afdeling als referentiesituatie bij plannen de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan (waarbij nogmaals zij opgemerkt dat dit volgens mij de feitelijk legaal bestaande situatie dient te zijn).

De redenen die de Afdeling daarvoor heeft genoemd, zijn als volgt:

  • Dit oordeel is niet in strijd met de tekst van artikel 19kd Nb.
  • Het artikel moet zoveel mogelijk conform de Habitatrichtlijn worden geïnterpreteerd.
  • Het nemen van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan doet recht aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Daartoe verwijst de Afdeling ook naar de brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 2 juli 2013. In deze brief staat dat met artikel 19kd Nb is beoogd vast te leggen onder welke voorwaarden de stikstofaspecten van een plan in het kader van de plantoets niet opnieuw beoordeeld hoeven te worden, overeenkomstig de jurisprudentie van de Afdeling. Artikel 19kd Nb, zo staat in de brief, moet ten aanzien van plannen overeenkomstig deze jurisprudentie worden toegepast. (In mijn artikel “Juiste uitleg artikel 19kd Natuurbeschermingswet” heb ik toegelicht waarom deze reactie van de Minister naar mijn mening, samengevat weergegeven, te kort door de bocht is.)

Gelet hierop heeft de Afdeling geoordeeld dat in het kader van artikel 19j Nb dient te worden uitgegaan van de feitelijke situatie ten tijde van de vaststelling van het plan teneinde te onderzoeken wat de gevolgen zijn van de maximale planologische mogelijkheden van het plan voor de instandhoudingsdoelstellingen.

In aanvulling hierop heeft de Afdeling in haar uitspraak van 1 april 2015 (201402973) nog overwogen dat bij de beoordeling of sprake kan zijn van significante gevolgen, als bedoeld in artikel 19j, tweede lid, Nb, maatregelen mogen worden betrokken die op het bedrijf zelf worden genomen, zogenoemde interne saldering. Daartoe verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 31 maart 2010 (200903784). Wanneer het plan als zodanig significante effecten kan hebben, moet op grond van artikel 19j, tweede lid, Nb een passende beoordeling worden gemaakt. Bij deze passende beoordeling kan de toepassing van een maatregel zoals het (gedeeltelijk) intrekken van een milieuvergunning van een ander bedrijf (het saldogevende bedrijf) ten behoeve van het aan de orde zijnde bedrijf (het saldo-ontvangende bedrijf), zogenoemde externe saldering, worden betrokken, waarna beslist kan worden over de vaststelling van een plan.

Vervolgens heeft de Afdeling nogmaals overwogen dat artikel 19kd Nb zoveel mogelijk in het licht van de bewoordingen en het doel van de Habitatrichtlijn uitgelegd dient te worden. Het resultaat van zo’n richtlijnconforme interpretatie is dat artikel 19kd Nb niet van toepassing is bij externe saldering, hetgeen niet in strijd is met de bewoordingen van artikel 19kd Nb.

Artikel 19kd, eerste lid, sub b, Nb ziet naar het oordeel van de Afdeling dan ook enkel op de situatie waarin sprake is van interne saldering. In dat geval behoeft geen passende beoordeling te worden opgesteld. Indien sprake is van externe saldering is artikel 19kd Nb naar het oordeel van de Afdeling dus niet van toepassing en dient dus wél een passende beoordeling te worden opgesteld.

Het opstellen van een passende beoordeling ten behoeve van een plan is als zodanig nog niet zozeer het probleem. Deze beoordeling dient immers veelal ook te worden opgesteld ten behoeve van een aanvraag om een Nb-vergunning. Een zeer nadelige consequentie van het verplicht opstellen van een passende beoordeling ten behoeve van een plan is echter dat in dat geval uit de weg volgt dat tevens een plan-MER moet worden opgesteld, met alle (financiële) consequenties van dien.

Overig

De uitspraken bevatten nog een aantal andere relevante overwegingen, welke als volgt kunnen worden samengevat:

  • In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat delen van een bouwblok uitsluitend mogen worden gebruikt voor bepaalde voorzieningen, maar niet voor de uitbreiding van stallen.
  • Door de gedeeltelijke intrekking van een milieutoestemming van een saldogevende locatie en een wijziging van de bestemming van de saldogevende locatie is gewaarborgd dat de agrarische activiteiten op deze locatie niet worden hervat.
  • Bij de beoordeling (van de toename) van de stikstofdepositie ten gevolge van een activiteit mag de toepassing van een bepaald huisvestingssysteem en een bepaalde luchtwasser met een bepaalde reductie aan ammoniakemissie, die in overeenstemming is met het Besluit huisvesting, worden aangemerkt als invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De vergunningplichtige inrichting dient namelijk in werking te zijn overeenkomstig, onder meer, het Besluit huisvesting. Omdat er ook geen sprake meer is van uitbreidingsruimte is het niet aannemelijk dat de veehouderij legaal in werking zou kunnen zijn met minder geavanceerde huisvestingssystemen en luchtwassers.
  • Wanneer het gaat om de vaststelling van een plan voor een enkele veehouderij (een plan op perceelsniveau), dan dient in de planregels de toegestane diersoort te worden vastgelegd om de maximale planologische mogelijkheden vast te leggen. (In haar uitspraak spreekt de Afdeling enerzijds over het vastleggen van de diersoort en anderzijds over het vastleggen van de diercategorie. Nu de Afdeling in haar uitspraak van 22 oktober 2014 (201306991) de diersoort heeft vastgelegd ter waarborging van de maximale planologische mogelijkheden, moet dit naar verwachting toereikend worden geacht.)

Uit de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2015 blijkt wederom dat het aspect Natura 2000 op uiterst zorgvuldige wijze moet worden beoordeeld en vastgelegd in het kader van plannen.

mw. mr. Franca Damen

Milieurecht, Natuurbescherming, Natuurbeschermingswet 1998

College handhaaft zonder bewijs overtreding Wet bodembescherming

Wanneer een overheidsinstantie besluit om handhavend op te treden, is het aan deze overheidsinstantie om aannemelijk te maken dat zich een overtreding heeft voorgedaan. Dit is slechts anders wanneer sprake is van preventief handhavend optreden. In haar uitspraak van 8 april 2015 (201406848) oordeelde de Afdeling dat de betrokken overheidsinstantie niet had aangetoond dat sprake was van een overtreding van de Wet bodembescherming, terwijl het daartoe wel een last onder bestuursdwang had opgelegd.

Situatie

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert heeft aan Recreatiepark Fort Oranje BV een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege een beweerdelijke overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. De last hield in dat een deugdelijk bodemadvies van een erkend bodemonderzoeksbureau moest worden aangeleverd, dat een inventarisatie bevatte van de mate van verontreiniging van de bodem van de gehele inrichting van het recreatiepark, alsmede van de maatregelen die noodzakelijk zijn om een algehele sanering uit te voeren.

Tegen dit handhavingsbesluit heeft het recreatiepark bezwaar en vervolgens beroep ingediend. Hierin heeft het recreatiepark zich op het standpunt gesteld dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op grond van welke geconstateerde feiten en omstandigheden is aangenomen dat zich overtredingen hebben voorgedaan, waartegen handhavend kon worden opgetreden.

Juridisch kader

Op grond van artikel 13 van de Wet bodembescherming is iedereen die op of in de bodem handelingen verricht, zoals bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, danwel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, deze en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.

Op grond van artikel 95 van de Wet bodembescherming heeft onder meer het college tot taak om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 13 van de Wet bodembescherming.

Uitspraak

De Afdeling heeft in haar uitspraak overwogen dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat zich een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft voorgedaan. Nu het college ervoor heeft gekozen een last onder bestuursdwang op te leggen, die betrekking heeft op de bodem van het gehele terrein van het recreatiepark, dat blijkens het verhandelde ter zitting 24 hectare groot is, dient het college bovendien aannemelijk te maken dat, zoals het stelt, zich zodanige overtredingen van artikel 13 van de Wet bodembescherming hebben voorgedaan, dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat het gehele terrein daardoor is verontreinigd.

Het college is hierin echter niet geslaagd. Het college heeft namelijk volstaan met een weergave van enkele, gedeeltelijk in algemene bewoordingen gestelde constateringen, zonder dat daarvan enig proces-verbaal of andere opschriftstelling is overgelegd. Het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt door wie, op welk moment en op welke locatie binnen het terrein van het recreatiepark deze constateringen zouden zijn gedaan en is slechts gedeeltelijk ingegaan op de aard van de afvalstoffen die zouden zijn aangetroffen.

Weliswaar heeft het college enkele foto’s overgelegd waarop onder andere groenafval en zwerfafval te zien zijn, maar op basis van enkel deze foto’s kan niet worden geconcludeerd dat de gefotografeerde stoffen de bodem kunnen verontreinigen of aantasten. Ook met deze foto’s heeft het college dus niet aannemelijk gemaakt dat zich een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft voorgedaan, laat staat zodanige overtredingen dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat de bodem van het gehele terrein van het recreatiepark daardoor is verontreinigd. De Afdeling heeft de opgelegde last onder bestuursdwang dan ook vernietigd.

Slot

In deze uitspraak is wederom duidelijk bevestigd dat wanneer een overheidsinstantie besluit om handhavend op te treden, het aan deze overheidsinstantie is om aannemelijk te maken dat sprake is van een overtreding. Dit is slechts anders indien sprake is van een preventief handhavingsbesluit. Dan gelden weer andere vereisten.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Milieurecht, Overheid, Overige milieuaspecten

Woningbouw belemmering voor veehouderij

In een uitspraak van 8 april 2015 (201407149) vernietigde de Afdeling een bestemmingsplan voor de bouw van 40 woningen, omdat deze een nabijgelegen veehouderij konden belemmeren in zijn bedrijfsvoering. Ook was het bestemmingsplan in strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking vastgesteld.

Situatie

De gemeente Dinkelland heeft een bestemmingsplan vastgesteld dat de bouw van maximaal 40 woningen mogelijk maakte. In de nabijheid van het plangebied is een melkveehouderij gelegen. De eigenaar van deze melkveehouder heeft tegen het bestemmingsplan beroep ingediend, omdat hij vreesde dat hij door de woningbouw zou worden belemmerd in zijn bedrijfsvoering. In zijn beroepschrift heeft hij ook aangevoerd dat het bestemmingsplan in strijd is met de ladder voor duurzame verstedelijking.

Juridisch kader

Bij de vaststelling van een bestemmingsplan dient altijd beoordeeld te worden of sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

Wanneer een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, dient ook de ladder voor duurzame verstedelijking in acht genomen te worden, zoals deze is vastgelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik u graag naar het artikel “Leegstand in de ruimtelijke ordening” dat ik daar eerder over schreef.

Uitspraak

In de uitspraak komen twee onderwerpen aan bod, te weten de belemmering van de bedrijfsvoering van de veehouderij en de ladder voor duurzame verstedelijking.

Ten aanzien van de belemmering van de bedrijfsvoering van de veehouderij heeft de Afdeling het volgende overwogen. De veehouder beschikt over percelen zowel ten noorden als ten zuiden van de Reimerweg (hierna: het noordelijk resp. het zuidelijk perceel). Op zowel het noordelijk als het zuidelijk perceel van deze straat is een bouwblok gelegen.

Een groot deel van het bouwblok van de veehouderij op het noordelijk perceel ligt op een afstand van minder dan 100 meter van de bestaande woningen in de kern van het dorp. Het bestemmingsplan brengt hierin geen verandering. Wel maakt het bestemmingsplan woningbouw mogelijk op een afstand van minder dan 100 meter van het bouwblok van de veehouderij op het zuidelijk perceel.

De Afdeling heeft het aannemelijk geacht dat de veehouder door de voorziene woningen in zijn bedrijfsvoering zal worden belemmerd, nu zijn mogelijkheden om op het zuidelijk perceel vervangende nieuwbouw op te richten verder worden verkleind. Hierbij heeft de Afdeling tevens betrokken dat ten westen van het bouwblok op het zuidelijk perceel een gasleiding ligt en aannemelijk is dat daarom ook op dat gedeelte van het perceel, voor zover dat al buiten het bouwblok mogelijk is, geen bebouwing kan worden opgericht. Verder heeft de Afdeling van belang geacht dat de veehouder onweersproken heeft gesteld dat de gezamenlijke oppervlakte van de bouwblokken op zijn percelen al relatief klein is voor zijn bedrijf. Gelet hierop heeft de Afdeling geoordeeld dat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd dat ondanks dat het bestemmingsplan de veehouder in zijn bedrijfsvoering zal belemmeren, sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

Ten aanzien van de ladder voor duurzame verstedelijking heeft de Afdeling overwogen dat de gemeenteraad niet heeft aangetoond dat er een actuele regionale behoefte bestaat aan de voorziene woningen:

  • het rapport beperkt zich tot ontwikkelingen binnen de gemeente;
  • de ontwikkeling van de behoefte aan nieuwe woningen wordt niet geplaatst in een breder – regionaal – verband;
  • het rapport biedt geen inzicht in de ontwikkeling van de vraag en het aanbod in de regio
  • de in het rapport opgenomen behoefteraming ziet in beginsel op ontwikkelingen tot 2015 en is daarmee niet actueel.

Het rapport maakt aldus niet de actuele regionale behoefte inzichtelijk. Daarmee wordt niet voldaan aan de eerste stap van de ladder, namelijk dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Het bestemmingsplan is daarom in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening vastgesteld.

Gelet op deze overwegingen heeft de Afdeling het bestemmingsplan vernietigd. Uit deze uitspraak blijkt weer duidelijk dat het altijd van belang is om ontwikkelingen in uw omgeving goed in de gaten te houden en hiertegen zo nodig uw bezwaren te uiten, om op deze wijze te waarborgen dat u niet wordt belemmerd in uw bedrijfsvoering.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening, Ruimtelijke ordening en provinciaal beleid

Leegstand in de ruimtelijke ordening

Bij de beoordeling of medewerking moet worden verleend aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet rekening worden gehouden met bestaande leegstand. Er dient te allen tijde sprake te zijn van een goede ruimtelijke ordening.

Ladder voorduurzame verstedelijking

Op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) dient de toelichting op een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling – zijnde een ruimtelijke ontwikkeling van bijvoorbeeld kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen (artikel 1.1.1, eerste lid, sub i, Bro) – mogelijk maakt, te voldoen aan de volgende voorwaarden:

  1. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
  2. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
  3. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Dit artikel is nieuw ingevoerd bij Besluit van 28 augustus 2012, houdende wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en van het Besluit ruimtelijke ordening in verband met de toevoeging van enkele onderwerpen van nationaal ruimtelijk belang (Stb. 2012, 388). Achtergrond voor de invoering van dit artikel is gelegen in een zorgvuldige benutting van de beschikbare ruimte voor verschillende functies, hetgeen vraagt om een goede onderbouwing van nut en noodzaak van een nieuwe stedelijke ruimteaanvraag en een zorgvuldige ruimtelijke inpassing van de nieuwe ontwikkeling. Doelstelling daarbij is ook het voorkomen van leegstand.

Bij het toestaan van nieuwe stedelijke ontwikkelingen schrijft het Besluit ruimtelijke ordening aldus voor dat de ladder van duurzame verstedelijking moet worden doorlopen. Dat betekent onder meer dat moet worden gemotiveerd dat er een actuele, regionale behoefte bestaat aan de nieuwe ontwikkeling. Als blijkt dat de behoefte bestaat, is de volgende stap dat wordt gemotiveerd dat in die behoefte niet in bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in plaats van nieuwbouw. De behoefte dient afgewogen te worden tegen het bestaande aanbod. In dat aanbod zitten ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen. Hier dient dus uitdrukkelijk rekening mee gehouden te worden.

Jurisprudentie

Overigens weegt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) ook zonder deze wettelijke ladder van duurzame verstedelijking af of de gemeente zich rekenschap heeft gegeven van het risico bij dreigende overcapaciteit op het ontstaan van leegstand door de nieuwbouw. Wanneer die leegstand tot onaanvaardbare gevolgen kan leiden voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat, kan dat een ruimtelijk relevante reden zijn om van nieuwe ontwikkelingen af te zien (zie bijv. ABRS 5 december 2012, zaaknr. 201200385, ABRS 11 september 2013, zaaknr. 201200385, ABRS 18 september 2013, zaaknr. 201208105 en ABRS 12 februari 2014, zaaknr. 201302182).

Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt echter dat niet snel wordt aangenomen dat reeds bestaande leegstand ertoe leidt dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling niet mogelijk gemaakt had mogen worden. De stelling dat de nieuwe ontwikkeling tot leegstand zal leiden, zal in elk geval moeten worden gekwantificeerd (ABRS 18 september 2013, zaaknr. 201208105). Daarbij zij ook gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2013 (zaaknr. 201209729), waarin een bouwvergunning en vrijstelling ex artikel 19 WRO ten behoeve van een nieuwe supermarkt aan de orde waren. Niet in geschil was dat ter plaatse reeds sprake was van een relatief hoge leegstand. De Afdeling oordeelde evenwel dat de aan de besluitvorming ten grondslag liggende onderzoeksrapporten geen aanknopingspunten boden voor het oordeel dat de vestiging van de nieuwe supermarkt zou leiden tot een dusdanige toename van de bestaande leegstand dat de winkelstructuur hierdoor zodanig zou worden aangetast dat daardoor een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zou ontstaan. De reeds relatieve hoge leegstand vormde dus geen grond om de ontwikkeling van een nieuwe supermarkt te weigeren.

Conclusie

Uit het bovenstaande volgt dat wanneer een nieuw bestemmingsplan wordt vastgesteld, rekening gehouden moet worden met reeds bestaande leegstand. Meer specifiek moet reeds bestaande leegstand worden meegenomen bij de beoordeling of planologisch medewerking wordt verleend aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daarbij dient op grond van artikel 3.1.6, tweede lid, Bro de ladder van duurzame verstedelijking doorlopen te worden. Uit de jurisprudentie volgt echter dat de stelling dat een nieuwe ontwikkeling tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ondernemersklimaat zal leiden, niet snel wordt aangenomen.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening
1 … 107 108 109 110 111 … 127