Waarde van positieve weigering natuurvergunning

Wat de waarde is van een positieve weigering van een aangevraagde natuurvergunning, is en blijft helaas onbekend. De Raad van State heeft daar in de uitspraken van 17 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:129 en 131) helaas geen duidelijkheid over gegeven.

Achtergrond

Sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 is alleen nog een natuurvergunning nodig als er sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Volgens de Raad van State is daar bij intern salderen geen sprake van. Dat betekent dat voor intern salderen geen natuurvergunning meer nodig is.

Als bedrijven voor intern salderen toch een natuurvergunning aanvragen, dan resulteert dat in een ‘positieve weigering’ van de aangevraagde natuurvergunning.

Verschillende bedrijven zijn een procedure gestart tegen een dergelijke positieve weigering om duidelijkheid te krijgen over de waarde daarvan. Terwijl rechtbank Gelderland in een uitspraak van 18 oktober 2022 oordeelde dat een positieve weigering evenveel rechten geeft als een natuurvergunning, oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 1 december 2022 juist dat er belangrijke verschillen zijn tussen een positieve weigering en een natuurvergunning.

Uitspraken Raad van State van 17 januari 2024

Tegen zowel de uitspraak van rechtbank Gelderland als de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant is hoger beroep ingediend. Op 17 januari 2024 heeft de Raad van State een uitspraak over deze zaken gedaan. Helaas hebben deze uitspraken geen duidelijkheid gegeven over de waarde van een positieve weigering van een aangevraagde natuurvergunning. De Raad van State heeft feitelijk volstaan met het oordeel dat Gedeputeerde Staten sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof geen natuurvergunning meer kunnen verlenen in geval van intern salderen.

Een “bespreking van de betekenis van een positieve weigering bij andere toekomstige besluiten” heeft de Raad van State niet nodig geacht. “De betekenis van een positieve weigering bij een wijziging of uitbreiding van een activiteit of bij wijziging van regelgeving, kan aan de orde worden gesteld in een procedure over een besluit dat in het kader daarvan wordt genomen.” Daarmee blijft de waarde van een positieve weigering helaas dus onbekend.

Nieuwe wetgeving

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De natuurvergunningplicht is nu opgenomen in artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet. Formeel gaat het nu om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Een Natura 2000-activiteit is in de bijlage bij de Omgevingswet gedefinieerd als een “activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied”. Daarmee is de inhoud c.q. strekking van de vergunningplicht hetzelfde gebleven als in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (oud).

Voor natuurvergunningen die op grond van de Wet natuurbescherming zijn verleend en onherroepelijk zijn, is overgangsrecht opgenomen in artikel 2.4 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Die vergunningen gelden als een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Voor natuurvergunningen die op grond van de Wet natuurbescherming zijn aangevraagd, maar nog niet (onherroepelijk) zijn verleend, is overgangsrecht opgenomen in artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Op die aanvragen blijft het oude recht van toepassing tot het besluit op de aanvraag onherroepelijk is.

Voor positieve weigeringen van aangevraagde natuurvergunningen is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de waarde c.q. status van een positief weigeringsbesluit onbekend blijft.

Voor intern salderen wordt mogelijk opnieuw een vergunningplicht ingevoerd. In februari 2023 is daarvoor een concept wetsvoorstel ter consultatie voorgelegd. Van een formeel wetsvoorstel is tot op heden echter (nog) geen sprake.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Herbeoordeling van natuurvergunning kan aangewezen zijn

Een herbeoordeling van een natuurvergunning kan in sommige gevallen aangewezen zijn. Dat blijkt uit een arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2022 (zaak C-278/21).

Als een project significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan veroorzaken, dan is voor dat project een natuurvergunning nodig (artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn). Een natuurvergunning mag alleen worden verleend als op basis van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Uit vaste rechtspraak volgt dat dat een beoordeling alleen passend geacht kan worden als “de vaststellingen, inschattingen en conclusies die zij bevat, volledig, nauwkeurig en definitief zijn en elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van dat plan of project voor het gebied in kwestie kunnen wegnemen.”

Als een natuurvergunning voor een project eenmaal is verleend en onherroepelijk is geworden, dan mag in beginsel van de geldigheid daarvan worden uitgegaan. De vergunning staat dan immers in rechte vast.

Maar het Hof van Justitie maakt in het arrest van 10 november 2022 duidelijk dat desondanks een herbeoordeling van de natuurvergunning aangewezen kan zijn. Dat kan het geval zijn als blijkt dat de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan die natuurvergunning niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Er moet dan achteraf – op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn – worden onderzocht welke gevolgen de uitvoering van het vergunde project heeft voor het betrokken Natura 2000-gebied. Met andere woorden: er moet een herbeoordeling van de natuurvergunning worden uitgevoerd.

De herbeoordeling van de natuurvergunning is alleen aangewezen als deze herbeoordeling de enige passende maatregel is om een verslechtering van Natura 2000-gebied door het project te voorkomen. Als er andere passende maatregelen worden getroffen, dan is een herbeoordeling van de natuurvergunning niet nodig. Op dit vraagstuk is de Raad van State reeds ingegaan in het kader van de beoordeling van het intrekken van een natuurvergunning (zie hier).

Het Hof van Justitie overweegt verder dat een herbeoordeling van de natuurvergunning mogelijk niet de enige passende maatregel is die het bevoegd gezag moet uitvoeren. Uit de rechtspraak blijkt dat het bevoegd gezag de natuurvergunning kan intrekken of schorsen. Dat moet dan wel binnen “een redelijke termijn” en daarbij moet rekening worden gehouden “met de mate waarin de betrokkene eventueel op de wettigheid van die vergunning heeft kunnen vertrouwen”. Ook kan het bevoegd gezag “in bepaalde uitzonderlijke gevallen” overgaan tot een regularisatie, maar die moet aan de daaraan te stellen voorwaarden voldoen.

Als de te treffen maatregel ertoe leidt dat een verleende natuurvergunning ter discussie wordt gesteld of wordt gewijzigd, dan kan de lidstaat gehouden zijn “tot vergoeding van alle schade die zijn handelswijze heeft berokkend aan de marktdeelnemer die deze vergunning heeft ontvangen.”

Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van een niet toereikende passende beoordeling, moeten in sommige gevallen dus mogelijk opnieuw beoordeeld worden. Het Hof van Justitie maakt in het arrest duidelijk dat dit nadelige gevolgen kan hebben, maar dat dan wel een vergoeding van alle schade aangewezen kan zijn.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

 

Positieve weigering: wel of niet gelijk aan natuurvergunning?

Een positieve weigering moet niet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 1 december 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5232). De uitspraak staat daarmee haaks op de uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022, waarin die rechtbank oordeelde dat een positieve weigering evenveel rechten geeft als een natuurvergunning.

Voor een toelichting op de achtergrond van de positieve weigering wordt verwezen naar het blog over de uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022. Zoals daarin is toegelicht, is sinds 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig als sprake is van intern salderen.

Rechtbank Oost-Brabant stelt in haar uitspraak vast dat het niet mogelijk is om een toestemming te geven voor een project dat op grond van de wet zonder toestemmingsbesluit mag worden uitgevoerd. De provincie mag aan een dergelijk project ook geen voorschriften of beperkingen (zoals bedoeld in artikel 5.3, eerste en tweede lid, van de Wet natuurbescherming) verbinden. Een positieve weigering moet daarom volgens de rechtbank niet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Daarbij merkt de rechtbank ook nog op dat een natuurvergunning tot een nieuwe referentiesituatie zou leiden, terwijl een positieve weigering dat niet doet.

De rechtbank is ook duidelijk over de disclaimer die in de positieve weigering staat. Die disclaimer luidt als volgt.

“Dit besluit (de positieve weigering) bevat een beoordeling op grond van de huidige plannen, het huidige recht (de huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie) en het huidige beleid. Indien de plannen in vorm, of omvang veranderen of het recht, het beleid of de berekeningsmethodiek wijzigen, kan dat tot gevolg hebben dat een dit besluit (de positieve weigering) geen rechten meer kunnen worden ontleend. Voorgaande betekent dat wanneer het recht of het beleid verandert of wanneer er een nieuwe berekeningsmethodiek (een nieuwe AERIUS-versie) is vóórdat de bouw-voorbereidende werkzaamheden aanvangen, u opnieuw zult moeten toetsen of er een vergunningplicht is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Wanneer u de werkzaamheden op een andere wijze dan in de aanvraag en de aanvullende informatie door u is aangegeven uitvoert, dient u opnieuw te toetsen of er een vergunningplicht is. Ook als de in dit besluit opgenomen uitgangspunten (beperkingen) en/of (rand)voorwaarden niet worden nageleefd of veranderen, kan sprake zijn van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.”

De rechtbank overweegt dat de disclaimer geen rechtsgevolgen heeft, maar alleen een uitleg geeft over de rechtsgevolgen van de positieve weigering. En die uitleg klopt volgens de rechtbank. Het besluit gaat namelijk uit van de huidige aanvraag, het ten tijde van het besluit geldende recht en het op dat moment toegepaste programma voor de berekening van stikstofdepositie. Als sprake is van relevante wijzigingen op één van die punten, kan het – zoals ook volgt uit de disclaimer – zijn dat wel een natuurvergunning nodig is.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Toetsingskader stikstof voor beweiden en bemesten

Al in een uitspraak van 4 februari 2015 oordeelde de Raad van State dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 bevestigde de Raad van State dat (nogmaals) duidelijk. Hoe beweiden en bemesten moeten worden getoetst, bleef jarenlang onduidelijk. Maar in een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State het toetsingskader voor stikstof voor beweiden en bemesten toegelicht.

Natuurvergunningplicht

Of voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig is, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of beweiden en bemesten significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als het antwoord ja is, dan is een natuurvergunning nodig. Als het antwoord nee is, dan is geen natuurvergunning nodig.

Als voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig is, dan moet het beweiden samen met het bedrijf (o.a. de stallen en vervoersbewegingen) in één natuurvergunning worden opgenomen. De reden daarvoor is dat het beweiden en het houden van de dieren in de stallen juridisch gezien één ‘project’ vormen en één project in zijn geheel moet worden beoordeeld. De verschillende onderdelen van één project mogen niet worden opgeknipt in aparte natuurvergunningen.

Bemesten is daarentegen een apart project volgens de Raad van State. Dat betekent dat als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dit in een andere (aparte) natuurvergunning – los van het bedrijf en beweiden – mag. Maar het is ook toegestaan om bemesten in dezelfde natuurvergunning op te nemen als het bedrijf en beweiden.

Dat blijkt uit (onder andere) de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019. De Raad van State bevestigt dit (nogmaals) in de uitspraak van 12 oktober 2022. Maar uit deze uitspraak blijkt ook dat beweiden en bemesten voor de beoordeling van stikstof niet geheel los van elkaar kunnen worden gezien.

Relevante overwegingen beweiden en bemesten

De Raad van State overweegt in de uitspraak van 12 oktober 2022 dat beweiden op twee manieren voor een lagere stikstofemissie zorgt. De stalemissies nemen af. Daarnaast worden de weilanden met beweiding minder bemest met stalmest dan weilanden zonder beweiding.

De emissie van beweiden kan worden weggestreept tegen de afname van emissie van bemesten die daarvan het gevolg is. Er is dan sprake van intern salderen. Om de gevolgen van beweiden te beoordelen, moeten dus eerst de gevolgen van bemesten worden beoordeeld.

De gronden waarop beweid zal worden, moeten onderdeel van de aanvraag voor de natuurvergunning zijn. Als het de bedoeling is om het beweiden toe te staan op basis van intern salderen met bemesten, dan moet bemesten ook inzichtelijk worden gemaakt in de aanvraag en de vergunning.

Om de gevolgen van beweiden en bemesten voor stikstof (op Natura 2000-gebieden) vast te stellen, moet eerst worden vastgesteld wat de referentiesituatie is. Op grond van vaste rechtspraak is de referentiesituatie normaal gesproken:

  • de natuurvergunning die (onherroepelijk) voor een bedrijf geldt of
  • de milieutoestemming (vergunning of melding) met de laagst toegestane ammoniakemissie sinds de Europese referentiedatum (dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004).

Voor beweiden en bemesten was echter nooit een (individuele) (milieu)toestemming vereist. Dat betekent dat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten niet op basis van een milieutoestemming kan worden vastgesteld.

De referentiesituatie voor activiteiten waarvoor geen milieutoestemming was vereist, kan dan worden ontleend aan een andere toestemming die voor die activiteiten op de Europese referentiedatum gold. Dat kunnen ook algemene regels zijn op basis waarvan die activiteiten waren toegestaan.

De Raad van State heeft vastgesteld dat de referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat gold op de Europese referentiedatum. Dat is over het algemeen een bestemmingsplan, maar kan (bijvoorbeeld) ook een beheersverordening zijn.

Toetsingskader stikstof voor bemesten

Om de gevolgen van beweiden en bemesten voor stikstof (op Natura 2000-gebieden) vast te stellen, moet eerst worden gekeken naar bemesten. Want beweiden kan door intern salderen met bemesten mogelijk zijn.

De eerste stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is het bestemmingsplan dat op de Europese referentiedatum gold. Als het bestemmingsplan toen een agrarische bestemming aan gronden toekende, dan kan ervan worden uitgegaan dat bemesten was toegestaan.

Het is niet nodig dat bemesten in de planregels expliciet was toegestaan. Maar als in de planregels specifieke gebruiksregels of gebruiksverboden over bemesten waren opgenomen, dan was bemesten mogelijk niet toegestaan. In dat geval is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

Het maakt niet uit of de bestemming (uitsluitend) grondgebonden agrarische activiteiten toestond. Als een agrarische bestemming gold op de Europese referentiedatum, dan kan ervan worden uitgegaan dat bemesten was toegestaan. Dan vormt het bestemmingsplan de referentiesituatie voor bemesten.

De tweede stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is het feitelijk gebruik. De gronden met een agrarische bestemming moesten op de Europese referentiedatum ook feitelijk worden bemest. Als de gronden toen als landbouwgrond in gebruik waren, wordt als vaststaand aangenomen dat de gronden werden bemest.

De derde stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is nagaan of ná de Europese referentiedatum een bestemming(splan) is gaan gelden op grond waarvan bemesten niet meer was toegestaan. Als dat het geval is, dan is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

Met andere woorden: als de gronden op de Europese referentiedatum wel een agrarische bestemming hadden maar daarna bijvoorbeeld een woonbestemming hebben gekregen, dan was bemesten niet meer toegestaan en is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

De vierde stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is de mestregelgeving. Deze regelgeving kan de omvang van bemesten namelijk beperken. Hiervoor zijn de stikstofgebruiksnormen die sinds 1 januari 2006 in de mestregelgeving zijn opgenomen van belang. De gebruiksnormen zijn vastgesteld per hectare per jaar en zijn afhankelijk van het gewas en de grondsoort. De gebruiksnormen voor grasland zijn hoger dan voor akkerbouw-, fruitteelt-, boomteeltgewassen of bloembollen. De hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas begrenst de referentiesituatie voor bemesten.

Om vast te stellen wat in een concreet geval de hoogste stikstofgebruiksnorm is, moet weer worden gekeken naar het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan namelijk bijvoorbeeld geen grasland toestaan, maar wel ander agrarisch grondgebruik waaraan bemesten inherent is. Dat heeft invloed op de stikstofgebruiksnorm die is toegestaan. Die norm verschilt immers per gewas en per grondsoort.

Omdat de stikstofgebruiksnormen sinds 1 januari 2006 gelden, moet voor deze stap worden gekeken naar het bestemmingsplan dat sindsdien geldt. Als er sindsdien verschillende bestemmingsplannen hebben gegolden, moeten al die bestemmingsplannen worden bekeken.

Als het bestemmingsplan sinds 1 januari 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toestaat, dan geeft de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien in dat geval voor alle grondsoorten de begrenzing voor de referentiesituatie voor bemesten. Hiervoor kan op dit moment worden uitgegaan van de stikstofgebruiksnorm die sinds 2018 geldt.

Als na 1 januari 2006 een bestemmingsplan is gaan gelden dat het gebruik van grasland niet – maar ander agrarisch grondgebruik waaraan bemesten inherent is wel – toestond, dan geeft een andere stikstofgebruiksnorm de begrenzing voor de referentiesituatie voor bemesten. Dat betreft de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat het bestemmingsplan op de betrokken gronden toestond. De Raad van State geeft daarbij een voorbeeld: “voor gronden die uitsluitend mogen worden gebruikt voor boomkwekerij geeft de stikstofgebruiksnorm voor vaste planten in dat geval de begrenzing.”

Voor de stikstofgebruiksnorm moet worden uitgegaan van de norm die geldt op het moment van de aanvraag voor de natuurvergunning of het nemen van een besluit op die aanvraag (als de norm op dat moment hoger is). Het gaat niet om de laagste of hoogste stikstofgebruiksnorm die sinds 1 januari 2006 op enig moment voor het gewas heeft gegolden. Want op grond van de mestregelgeving kan na het telen van een gewas met een lage stikstofgebruiksnorm een gewas met een hogere stikstofgebruiksnorm worden geteeld.

Het gaat dus om de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt voor agrarisch grondgebruik en bemesten, en die mogelijkheden veranderen niet door het telen van een bepaald gewas. Maar die mogelijkheden worden wél begrensd door de stikstofgebruiksnorm. Daarvoor moet dus worden gekeken naar (1) het agrarisch grondgebruik dat het bestemmingsplan sinds 1 januari 2006 toestond en (2) de (daarvoor) geldende stikstofgebruiksnorm op het moment van de aanvraag voor de natuurvergunning of het besluit daarop.

Hoeveel mest er in enig jaar feitelijk is uitgereden, is niet van belang. Het gaat om wat was toegestaan.

De Raad van State vat het toetsingskader voor bemesten voor stikstof als volgt samen.

“23. Uit het voorgaande volt dat de referentiesituatie voor bemesten in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld:

  1. Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan?
  2. Werden de gronden voor de referentiesituatie bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
  3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan? Onder referentiedatum wordt verstaan: 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken.

Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

23.1 De omvang van de referentiesituatie kan vervolgens in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld.

Staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe?

Zo ja: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.

Zo nee: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.

Onder stikstofgebruiksnorm wordt verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.”

Toetsingskader stikstof voor beweiden

De referentiesituatie voor beweiden kan worden vastgesteld en is begrensd op dezelfde manier als voor bemesten. Ook hiervoor is dus het bestemmingsplan op de Europese referentiedatum (en daarna) van belang. Hoeveel dieren op de Europese referentiedatum waren vergund, heeft geen invloed op de omvang van de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (maar wel op de omvang van de referentiesituatie voor stalemissies).

Beweiden zorgt voor een lagere stikstofemissie. Daarom kan de emissie van beweiden worden weggestreept tegen de afname van emissie van bemesten die daarvan het gevolg is. Er is dan sprake van intern salderen.

Het is belangrijk dat de aanvraag voor de natuurvergunning meer informatie bevat dan waarvan tot nu toe werd uitgegaan bij veehouderijen. Van belang is in ieder geval (op hoofdlijnen) de volgende informatie (voor wat betreft ammoniak):

  • de dieren: het aantal en soort vee en de stalsystemen;
  • beweiden: de gronden die zullen worden beweid;
  • bemesten: informatie over de referentiesituatie hiervoor;
  • beweiden op basis van intern salderen met bemesten: inzicht in hoeverre het bemesten wordt beëindigd of in omvang wordt aangepast.

Bij intern salderen is namelijk belangrijk dat (het deel van) de toegestane activiteit (in dit geval bemesten) waarmee intern gesaldeerd wordt door realisering van de beoogde activiteit (in dit geval beweiden) feitelijk wordt beëindigd en beëindigd blijft of dat de toestemming daarvoor wordt aangepast. Kortom: bemesten moet (deels) worden beëindigd ten behoeve van beweiden. Omdat beweiden zorgt voor een lagere emissie, heeft dit tot gevolg dat de referentiesituatie voor stikstof daalt. Gronden die voortaan zullen worden gebruikt voor beweiden in plaats van bemesten, kunnen daardoor in de toekomst niet weer zomaar worden gebruikt voor bemesten. Want dan zou de emissie weer toenemen.

De Raad van State overweegt hierover in de uitspraak van 12 oktober 2022 het volgende.

“De verlening van een natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt tot een verlaging van de omvang van de referentiesituatie voor bemesten als de omvang daarvan is afgeleid van grasland met volledig maaien. De nieuwe referentiesituatie wordt gelijk aan de stikstofgebruiksnorm die in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet voor grasland met beweiden is opgenomen. (…) De verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt dus tot een verlaging van de referentiesituatie voor het uitrijden van mest. Met andere woorden: na de verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid, leidt het bemesten op deze gronden overeenkomstig de stikstofgebruiksnorm voor volledig maaien tot een toename ten opzichte van de referentiesituatie.”

De uitspraak van de Raad van State bevat een helder (eerste) toetsingskader voor stikstof voor beweiden en bemesten. De toepassing van dit toetsingskader in de praktijk zal ongetwijfeld nog tot verdere rechtspraak hierover leiden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Met pijn in het hart

Deze column verscheen in december 2022 in de regiobladen van Agrio.

Met pijn in het hart lees ik steeds weer Kamerbrieven en rechtspraak over stikstof. Het is eigenlijk nooit goed nieuws. De rode draad van Kamerbrieven lijkt te zijn dat er steeds minder kan en dat er steeds meer maatregelen nodig zijn. En de rode draad van rechtspraak lijkt te zijn dat de beoordeling van stikstof steeds strenger moet, waardoor er steeds minder kan. Ik geloof dat een oplossing uit de stikstofimpasse alleen mogelijk is met een fundamentele herziening van het stikstofbeleid en de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen. De huidige koers loopt vast en oogt voor mij als een ‘tikkende tijdbom’. Het lijkt wachten tot het stikstofbeleid uit elkaar spat. Overheden zetten ‘koersen’ in die naar mijn mening niet te verdedigen zijn. Een voorbeeld daarvan is het Brabants stikstofbeleid. Brabantse veehouders moeten over het algemeen vóór 1 januari 2024 hun ‘oude’ stallen hebben vervangen door een emissiearm stalsysteem dat voldoet aan de (bovenwettelijke) Brabantse ‘stikstofnormen’. Vanaf het begin is aangegeven dat niet voor alle diercategorieën (toereikende) emissiearme stalsystemen beschikbaar zijn. Daar komt bij dat rechtbanken en de Raad van State inmiddels hebben geoordeeld dat er twijfels zijn over de ammoniakemissiefactor van diverse stalsystemen. Daardoor is het nog lastiger geworden om een natuurvergunning te verkrijgen, voor zover dat überhaupt nog mogelijk is. Brabant heeft besloten om voorlopig voor melkvee en jongvee geen natuurvergunningen te verlenen. Maar tegelijkertijd worden Brabantse veehouders wel verplicht om vóór 1 januari 2024 hun stallen te hebben aangepast. Deze koers is naar mijn mening niet te verdedigen. Dat geldt naar mijn mening ook voor de koers van provincie Overijssel jegens PAS-melders. Overijssel heeft besloten om handhavend op te treden tegen PAS-melders en zegt niet anders te kunnen. Dat is niet waar. De rechtbank heeft weliswaar in verschillende zaken een uitspraak gedaan dat Overijssel niet zonder meer mag afzien van handhavend optreden tegen PAS-melders, maar dat betekent nog niet dat Overijssel móet handhaven. Dat is een keuze van Overijssel. Overijssel had ook een andere keuze kunnen, en naar mijn mening moeten, maken. De provincies hebben namelijk samen met de minister een wettelijke legalisatieplicht. Daar horen naar mijn mening maximale inspanningen bij om níet handhavend op te treden tegen PAS-melders. Die maximale inspanningen mis ik bij Overijssel. Overijssel had bijvoorbeeld hoger beroep kunnen indienen tegen de uitspraken van de rechtbank en een poging kunnen wagen om besluiten tot het afwijzen van handhavingsverzoeken jegens PAS-melders beter te motiveren. Woorden van de provincie – alsook de minister – dat ze met pijn in het hart handhaven en extra maatregelen aankondigen, neem ik dan ook met een grote korrel zout.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 4 127