Maatwerkvoorschrift: middel- of doelvoorschrift

Als een bestuursorgaan aan een bedrijf een maatwerkvoorschrift oplegt, dan heeft het bestuursorgaan daarbij beoordelingsruimte. Dit betekent dat het bestuursorgaan de ruimte heeft om een eigen invulling te geven aan een maatwerkvoorschrift. Zo kan het bestuursorgaan bijvoorbeeld ook bepalen of een maatwerkvoorschrift een middel- of een doelvoorschrift wordt. Op 31 mei 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:2785) heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een betonfabriek heeft de bedrijfsactiviteiten gedeeltelijk gewijzigd. Daarnaast is er sprake van een toename van de productie.

Voor de gemeente was dit aanleiding om de maatwerkvoorschriften voor het bedrijf te wijzigen. De nieuwe maatwerkvoorschriften bepalen wat de geluidsnorm is voor het bedrijf en bevatten middelvoorschriften voor het gebruik van de hoge drukreiniger, het vullen van de mixers en het lossen van cementbulkwagens.

Het plaatsen van een geluidscherm heeft de gemeente, tot teleurstelling van een omwonende, echter niet als middelvoorschrift in de maatwerkvoorschriften opgenomen. In de uitspraak staat de vraag centraal of dit terecht is.

Juridisch kader

Een bestuursorgaan mag in sommige gevallen aan een bedrijf maatwerkvoorschriften opleggen. Voor geluid is die bevoegdheid vastgelegd in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan mag het bestuursorgaan gezag bijvoorbeeld andere – dan de rechtstreeks werkende – geluidnormen opleggen, bepalen op welke plaats die geluidnormen gelden, bepalen welke technische voorzieningen in het bedrijf moeten worden aangebracht en welke gedragsregels het bedrijf in acht moet nemen.

Oordeel van de rechter

Volgens de omwonende had de gemeente in de maatwerkvoorschriften een geluidscherm als middelvoorschrift moeten voorschrijven. De gemeente heeft dat niet gedaan, omdat dit volgens de gemeente niet kan. Hierbij heeft de gemeente verwezen naar de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Hieruit volgt dat de gemeente doelvoorschriften kan opleggen voor de maximale geluidbelasting door een bedrijf. Het bedrijf heeft vervolgens zelf de vrijheid om te bepalen welke maatregelen er worden getroffen om aan het doelvoorschrift te voldoen.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in redelijkheid de maatwerkvoorschriften heeft kunnen stellen zonder daarbij het geluidscherm als middelvoorschrift op te nemen. De gemeente heeft namelijk beleidsruimte om maatwerkvoorschriften te stellen en kan daarom niet verplicht worden om in de maatwerkvoorschriften ook middelvoorschriften op te nemen. Daarnaast volgt de rechtbank de motivering van de gemeente over de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Bovendien bevordert het opleggen van doelvoorschriften dat een bedrijf zoekt naar innovatieve oplossingen om hieraan te voldoen. Het opleggen van de verplichting om een geluidscherm van een vastgestelde hoogte te realiseren past niet bij die systematiek.

Ondanks dat een bestuursorgaan bij het opleggen van een maatwerkvoorschrift beleidsruimte en beoordelingsruimte heeft, lijken doelvoorschriften toch de voorkeur te hebben boven middelvoorschriften.

mw. mr. Franca Damen

Het zwijgrecht bij bestuursrechtelijke handhaving

Als een toezichthouder toezicht op een bedrijf komt houden, moet het bedrijf daar in principe aan meewerken. Daarvoor moeten bijvoorbeeld inlichtingen worden verstrekt. Maar op enig moment kan iemand het zwijgrecht hebben. Wanneer het zwijgrecht gaat gelden, is in de praktijk soms lastig te bepalen. En het zwijgrecht geldt ook niet voor iedereen binnen een bedrijf. Op 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2801) heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Zwijgrecht

In deze uitspraak is de Raad van State ingegaan op het zwijgrecht zoals dat geldt bij bestuursrechtelijke handhaving. Dit zwijgrecht is wettelijk vastgelegd in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel bepaalt dat als iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, hij niet verplicht is om ten behoeve daarvan verklaringen over de overtreding af te leggen. In dat geval bestaat dus een zwijgrecht. Voor het verhoor moet aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is om te antwoorden. Dit wordt de cautieplicht genoemd.

Wanneer geldt de cautieplicht?

De cautieplicht geldt als naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een strafrechtelijke sanctie. Wanneer dat het geval is, moet dus steeds per situatie worden beoordeeld.

Als ten onrechte geen cautie is opgelegd, dan kan de verklaring van de betrokkene over het algemeen niet worden gebruikt als bewijs voor een bestraffende sanctie.

Voor wie geldt het zwijgrecht?

Het zwijgrecht geldt niet voor iedereen. Als het gaat om het opleggen van een boete aan een rechtspersoon (een bedrijf), dan geldt het zwijgrecht alleen voor de bestuurders. Dit betekent dat de werknemers van het bedrijf geen zwijgrecht hebben.

mw. mr. Franca Damen

In rep en roer

Deze column verscheen in augustus 2019 in de regiobladen van Agrio.

Nederland lijkt sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in rep en roer. Zelfs twee maanden later komt de uitspraak nog regelmatig in het nieuws. De gevolgen van de uitspraak zijn groot, dat klopt. Maar ik vind de paniek lichtelijk overdreven. Als het de agrarische sector (vóór de inwerkingtreding van het PAS) lukte om zonder het PAS natuurtoestemmingen te krijgen, waarom zou dat andere partijen dan niet lukken? En dan denk ik vooral aan de grote partijen voor bijvoorbeeld luchtvaart, infrastructuur en industrie. Je kunt mij niet wijs maken dat dergelijke partijen zonder het PAS geen natuurtoestemming zouden kunnen krijgen, terwijl de agrarische sector daarin wel slaagt. Het kost alleen meer moeite en meer geld. Maar dat moet voor zo’n partijen toch geen probleem zijn?

Ik vind het dan ook terecht dat het PAS door geen enkele sector meer mag worden gebruikt. Dat vind ik niet alleen juridisch terecht, maar ook vanuit de praktijk. Dat het ene project mogelijk belangrijker is dan het andere project (al verschilt voor iedereen wat belangrijk is), moet voor het verkrijgen van een natuurtoestemming geen verschil uitmaken. Dat er voor projecten met een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ een uitzondering wordt gemaakt, begrijp ik. Sommige projecten moeten nou eenmaal doorgang kunnen vinden. Overigens moeten die projecten ook worden getoetst, maar daarvoor gelden dan andere voorwaarden.

In de basis vind ik het PAS een goed bedacht systeem. Het was bedoeld om goed te zijn voor natuur én economische ontwikkelingen. Juridisch deugt het alleen niet; de waarborg voor de natuur is er niet. Nu het PAS niet meer geldt, mag er weer extern gesaldeerd worden. De ‘stikstofrechten’ mogen van het ene bedrijf worden overgeheveld naar het andere bedrijf. Per saldo mag de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toenemen. Vóór de inwerkingtreding van het PAS was dit al de praktijk. Onder het PAS was extern salderen verboden. Maar nu het PAS niet meer geldt, is extern salderen weer toegestaan. De overheid werkt er echter nog niet aan mee; de overheid wil hiervoor eerst een beleidskader bedenken. Ik ben benieuwd welk konijn er wellicht uit de hoge hoed wordt getoverd… Zodra het beleidskader bekend is, zal er waarschijnlijk weer veel extern gesaldeerd worden. Dat is namelijk voor veel situaties (ook buiten de agrarische sector) dé mogelijkheid om een natuurtoestemming te krijgen. Misschien komen er dan ook hogere prijzen voor stikstofrechten uit de hoge hoed…

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 9): samenvatting uitspraak

Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. In mijn blogserie ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van de uitspraak. In dit blog geef ik een samenvatting.

Voortraject

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is op 1 juli 2015 in werking getreden en had als doelstelling om de natuur te verbeteren en vergunningverlening vlot te trekken. Hiervoor bevat het PAS brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. Deze maatregelen moesten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken (ontwikkelingsruimte).

Vanaf het begin staat de juridische houdbaarheid van het PAS ter discussie. Op 17 mei 2019 heeft de Raad van State in een aantal pilotzaken een tussenuitspraak gedaan over het PAS (zie de samenvatting van mijn blogserie over deze tussenuitspraak). In deze tussenuitspraak is een aantal gebreken aan het PAS vastgesteld en zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Hierover heeft de Advocaat-Generaal op 25 juli 2018 een conclusie uitgebracht. Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 1 van mijn blogserie.

Passende beoordeling en maatregelen

Een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, is in beginsel toegestaan. Zo’n passende beoordeling moet echter aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Dit betekent dat wetenschappelijk gezien zeker moet zijn dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

In een passende beoordeling mogen alleen maatregelen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. En dan verschilt het nog per maatregel hoe die maatregel mag worden betrokken.

Voor instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen, geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) alleen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS zijn de positieve gevolgen van dergelijke maatregelen echter op een andere manier betrokken, namelijk bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Omdat dit niet is toegestaan, voldoet de passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Voor beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) mogen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Of een maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. De kritische depositiewaarde geldt daarbij niet als een absolute grenswaarde.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 2 van mijn blogserie.

Verwachte voordelen

Om te beoordelen of de verwachte voordelen van maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, heeft de Raad van State een aantal uitgangspunten en factoren vastgesteld. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is hierbij niet toereikend.

De Raad van State heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. Daarom voldoet de passende beoordeling ook op dit punt niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De passende beoordeling biedt niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

PAS onderuit en onderdelen onverbindend

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. De Raad van State heeft om die reden een aantal onderdelen van het PAS onverbindend verklaard.

Het PAS is onverbindend voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betekent dat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt.

Het PAS is onverbindend voor zover dat een vrijstelling van de vergunningplicht bood voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde. Activiteiten die op basis van deze vrijstelling zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 5 van mijn blogserie. In deel 4 van mijn blogserie staat voor welke doeleinden het PAS mogelijk nog nuttig kan zijn.

Gevolgen voor de praktijk

De gevolgen van de uitspraak voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. Hieronder staan de belangrijkste gevolgen voor de praktijk.

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 6 van mijn blogserie.

Hoe nu verder?

Om nu alsnog een natuurvergunning te verkrijgen, zijn er verschillende mogelijkheden. Een van deze mogelijkheden is extern salderen, zoals dat ook werd gedaan voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad. In deel 7 van mijn blogserie licht ik toe hoe het ook alweer zit met extern salderen en welke voorwaarden hiervoor gelden. Ten opzichte van de situatie vóór het PAS geldt nu een extra voorwaarde, namelijk dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut.

Andere mogelijkheden om een natuurvergunning te verkrijgen, zijn intern salderen, een provinciale depositiebank, andere mitigerende maatregelen en de ADC-toets. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar deel 7 van mijn blogserie.

Daarin benoem ik ook nog een aantal aandachtspunten bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning, namelijk het te gebruiken rekenmodel (AERIUS Calculator is niet meer verplicht), de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (die mogen misschien niet meer worden toegepast) en beweiden en bemesten (daarvoor is ook een natuurvergunning vereist).

Integrale aanpak

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Er komt een pakket aan extra bronmaatregelen.

Voor beweiden en bemesten en activiteiten waarvoor een PAS-melding is gedaan maar die nu alsnog vergunningplichtig zijn, wil de overheid een oplossing bedenken.

Voor de langere termijn streeft de overheid een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies na.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 8 van mijn blogserie.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak (dit blog)

mw. mr. Franca Damen

 

AI: Agrarische Intelligentie

Deze column verscheen in juli 2019 in de regiobladen van Agrio.

De ontwikkelingen in de agrarische sector blijven hard gaan. Het aantal regels blijft toenemen. Dat kan gaan om regels op verschillende niveaus: Europees, landelijk, provinciaal of gemeentelijk. Sommige nieuwe regels mislukken ook, zoals het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Meldingen die op grond van het PAS zijn gedaan, zijn niets meer waard. Vergunningen die op grond van het PAS zijn verleend en nog niet onherroepelijk zijn, lopen het risico te worden vernietigd. De gevolgen voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen op bedrijfsniveau, maar mogelijk ook op sectorniveau. De overheid wil namelijk mogelijk een extra pakket aan bronmaatregelen invoeren om de stikstofuitstoot te laten dalen. De vraag is wat dat weer zal betekenen voor de agrarische sector. Daarnaast is voor beweiden en bemesten voortaan een natuurvergunning nodig. Bedrijven die nu beweiden of bemesten, doen dat in beginsel illegaal. Waar gaan we heen met dit land, denk ik dan. Gelukkig wil de minister van LNV hiervoor een oplossing bedenken.

Andere opkomende ontwikkelingen zijn bijvoorbeeld het klimaatakkoord met een grote CO2-reductie, de verdere uitwerking van de landbouwvisie van de minister van LNV en een nieuw mestbeleid. Iedere keer is het de vraag wat een ontwikkeling weer teweeg brengt voor de agrarische sector.

Stilstaan is achteruitgaan zeggen ze dan, maar de ontwikkelingen mogen soms ook wel eens minder hard gaan. En dan heb ik het nog niet eens gehad over de technologische en digitale ontwikkelingen, want ook die gaan hard. Maar gelukkig zijn die ontwikkelingen vaak positief en/of ondersteunend. Een van die ontwikkelingen is artificial intelligence (AI). AI is een vorm van intelligentie waarmee machines, software en apparaten zelfstandig problemen oplossen; zij leren acties en beslissingen van mensen te kopiëren. AI kan op veel gebieden helpen. In toenemende mate wordt hiervan gebruik gemaakt.

Van al die ontwikkelingen moet je (enige) kennis hebben. Om in of voor de agrarische sector te werken, heb je dus veel kennis nodig. Je zou het kunnen samenvatten als een andere vorm van AI, namelijk agrarische intelligentie. Op die gedachte kwamen we tijdens de 60-jarige lustrumbijeenkomst van de Vereniging voor Agrarisch Recht. Voor mij staat AI daarom niet meer (zozeer) voor artificial intelligence, maar (vooral) voor agrarische intelligentie.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 5 101