Aanvullende gegevens aanvraag Nb-vergunning

De ontwikkelingen in het kader van de Natuurbeschermingswet gaan snel. De ‘trend’ in de jurisprudentie van de Afdeling lijkt te zijn dat er steeds striktere eisen worden gesteld aan externe saldering. Een ander voorbeeld dat kan worden genoemd, is het onderuitgaan van een aantal provinciale depositiebanken. Dit alles leidt ertoe dat aanvragen om een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) met regelmaat moeten worden aangepast c.q. aangevuld. Daarvoor worden vaak beperkte termijnen geboden. Mag dat zomaar?

Op 27 augustus 2014 (201310732) deed de Afdeling hierover een uitspraak. In deze zaak was een project aan de orde waarvoor een Nb-vergunning was vereist. Bij de aanvraag om de Nb-vergunning ontbraken echter de benodigde salderingsberekeningen.

Als de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van het besluit, moet het bevoegd gezag de aanvrager op grond van artikel 4:5 Awb in de gelegenheid stellen om de aanvraag binnen een door het bevoegd gezag gestelde termijn aan te vullen. Hoe lang deze termijn minimaal moet en/of maximaal mag bedragen, is niet wettelijk bepaald.

In onderhavige kwestie had de provincie de aanvrager gedurende 12 weken in de gelegenheid gesteld om de ontbrekende gegevens alsnog in te dienen. Omdat binnen die termijn niet alle verzochte gegevens waren overgelegd, heeft de provincie besloten om de aanvraag buiten behandeling te laten. De vergunningaanvrager heeft tegen dit besluit geageerd en gesteld dat de termijn van 12 weken te kort was.

De Afdeling overwoog dat een hersteltermijn moet zijn afgestemd op de aard en de omvang van de gevraagde gegevens en bescheiden. De lengte van die termijn dient zodanig te zijn dat een aanvrager in beginsel in staat kan worden geacht dat alle gevraagde gegevens en bescheiden voor de afloop van de hersteltermijn aan het bevoegd gezag aan te leveren.

Een termijn van 12 weken achtte de Afdeling in onderhavige kwestie voldoende. Dit is een belangrijke uitspraak voor de praktijk, nu provincies vaak korte termijnen stellen voor het indienen van aanvullende gegevens in het kader van een aanvraag om een Nb-vergunning. Van belang om daarbij nog op te merken is dat in de uitspraak enkel wordt gesproken over het overleggen van salderingsberekeningen. Dat lijkt te impliceren dat de saldering op zichzelf wel rond was, maar enkel nog de berekeningen dienden te worden overgelegd (in de uitspraak wordt daar niet nader op ingegaan). Wanneer aldus nog (extra) saldering dient te worden geregeld – tengevolge van bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 13 november 2013 – dan dient mijns inziens geconcludeerd te worden dat een termijn van 12 weken onredelijk kort is.

mw. mr. Franca Damen

Bevoegd gezag bij Nb-vergunning

Het komt regelmatig voor dat er in de praktijk vragen rijzen over wie het bevoegd gezag is om een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) te verlenen. Ook niet alle provincies lijken hier op dezelfde wijze mee om te gaan. Op 27 augustus 2014 (201309917) heeft de Afdeling hier een uitspraak over gedaan.

Artikel 2, eerste lid, Nb bepaalt dat, voorzover niet anders is bepaald, onder gedeputeerde staten (hierna: GS) wordt verstaan GS van de provincie waarin Natura 2000-gebieden geheel of grotendeels zijn gelegen. Indien een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, Nb betrekking heeft op een project dat of andere handeling die hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie, beslissen GS van de provincie waarin dat deel van het Natura 2000-gebied is gelegen over de aanvraag. Voorts is van belang dat GS niet beslissen op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, Nb dan in overeenstemming met GS van de andere provincies waarin het Natura 2000-gebied mede is gelegen voorzover die vergunning betrekking heeft op delen van het gebied, gelegen in die andere provincies.

De uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2014 had betrekking op een Nb-vergunning die ten behoeve van een pluimvee- en nertsenhouderij was verleend door GS van de provincie Limburg. De vergunning was verleend voor een aantal Natura 2000-gebieden, waaronder zowel Limburgse als Brabantse Natura 2000-gebieden. De Afdeling oordeelde dat GS van de provincie Limburg niet bevoegd was om een Nb-vergunning voor de inrichting, voor zover deze betrekking had op het Brabantse Natura 2000-gebied de Deurnsche Peel en Mariapeel.

Voor de motivering hiervan heeft de Afdeling gewezen op artikel 2, eerste lid, en artikel 2a, tweede lid, Nb, gelezen in samenhang met artikel 19d, eerste lid, Nb. Artikel 19d, eerste lid, Nb behelst een vergunningplicht voor projecten en andere handelingen met significant verstorende effecten. Deze vergunning moet worden verleend door “GS”. Artikel 2, eerste lid, Nb bepaalt dat onder “GS” moet worden verstaan GS van de provincie waarin Natura 2000-gebieden geheel of grotendeels zijn gelegen. Als een vergunning betrekking heeft op een project dat hoofzakelijk gevolgen kan hebben voor een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie, beslissen op grond van artikel 2a, tweede lid, Nb GS van de provincie waarin dat deel van het Natura 2000-gebied is gelegen over de aanvraag. Omdat het grootste deel van de Deurnsche Peel en Mariapeel binnen de provincie Noord-Brabant is gelegen en het project hoofdzakelijk gevolgen heeft voor het deel van dit Natura 2000-gebied dat in Brabant is gelegen, is GS van de provincie Noord-Brabant bevoegd om hiervoor vergunning te verlenen, aldus de Afdeling.

Het valt op dat de Afdeling in het geheel niet ingaat op artikel 2, vijfde lid, Nb, op grond waarvan er, kort gezegd, overleg dient plaats te vinden tussen GS van meerdere provincies indien voor het project een Nb-vergunning is vereist die ziet op een Natura 2000-gebied dat is gelegen in meerdere provincies. Uit de uitspraak lijkt in ieder geval wel te volgen dat dit noodzakelijke overleg niet maakt dat er maar één bevoegd gezag is voor een en hetzelfde project, maar dat sprake kan zijn van meerdere bevoegd gezagen ten aanzien van een en hetzelfde project.

mw. mr. Franca Damen

Relativiteitsvereiste bij Nb-vergunning

In de praktijk komt het veelvuldig voor dat tegen vergunningen die zijn verleend op grond van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) bezwaar wordt gemaakt. Wanneer de bezwaren worden ingediend door omwonenden, is er een punt waarmee u mogelijk alle bezwaren van omwonenden van tafel kunt krijgen. Het is dan ook raadzaam om een verweerschrift in te dienen.

Sinds 1 januari 2013 kennen we in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het zogenaamde relativiteitsvereiste. Op grond van dit vereiste vernietigt een bestuursrechter een besluit niet op grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen die zich daarop beroept. Kortom: men kan alleen succesvol bezwaren indienen met betrekking tot aspecten die strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Daarbij dient opgemerkt te worden dat dit relativiteitsvereiste pas geldt vanaf het moment dat de procedure aanhangig is bij een bestuursrechter.

Bij natuurbeschermingswetvergunningen is dit een belangrijk punt. De bepalingen in de Natuurbeschermingswet hebben namelijk met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Het komt zelden voor dat de bepalingen in de Natuurbeschermingswet strekken tot bescherming van de belangen van omwonenden van een veehouderij.

De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de Nb beoogt te beschermen, dat geconcludeerd moet worden dat de betrokken normen van de Nb kennelijk strekken tot bescherming van hun belangen. Dit volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling.

Kortom: als een omwonende bezwaar maakt tegen een Nb-vergunning, kunnen deze bezwaren – voor zover deze gegrond zouden zijn – enkel leiden tot een vernietiging van de vergunning, als de belangen van deze omwonenden nauw verweven zijn met het algemeen belang dat de Nb beoogt te beschermen. Dat is enkel het geval indien de omwonende in of in de zeer dichte nabijheid van een Natura 2000-gebied woont en uw veehouderij hier dus eveneens in of zeer nabij is gelegen. De Afdeling heeft deze jurisprudentie nogmaals bevestigd in haar uitspraak van 27 augustus 2014 (201307734).

Het is dan ook raadzaam om – nog los van de inhoudelijke verweren tegen de bezwaren – een verweerschrift in te dienen.

mw. mr. Franca Damen

Verbod op extern salderen in de PAS en de uitzonderingen daarop

Het wetsvoorstel voor de Programmatische Aanpak Stikstof kent een verbod op extern salderen. Ten aanzien van dit verbod voorziet het wetsvoorstel wel in overgangsrecht. Daarnaast bestaat er slechts in zeer bijzondere situaties een uitzondering op het verbod van extern salderen.

Het verbod op extern salderen is opgenomen in het voorgesteld artikel 19km, derde lid, Nb. Wanneer een vergunning ex artikel 19d, eerste lid, Nb wordt aangevraagd vóór inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) c.q. het verbod van externe saldering, geldt hiervoor níet het verbod van externe saldering. Dit volgt uit het overgangsrecht zoals dat is opgenomen in artikel 19km, vierde lid, Nb c.q. artikel 67a Nb van het wetsvoorstel. In een eerder artikel ben ik hier al nader op ingegaan.

In onderhavig artikel sta ik stil bij de uitzonderingen op het verbod van extern salderen. Ondanks dat ik al veel over de PAS heb geschreven, ben ik op deze uitzonderingen op het verbod van extern salderen niet eerder ingegaan. Reden daarvoor is dat deze uitzonderingen slechts gelden voor zeer bijzondere situaties. Mijns inziens dient voorkomen te worden dat veehouders hoop gaan vestigen op deze uitzonderingsmogelijkheden op het verbod van extern salderen. Deze mogelijkheden zien namelijk, zoals gezegd, op zeer bijzondere situaties en deze zullen zich niet snel voordoen. Dit nog los van de vraag of een provincie ook aanleiding en grondslag ziet voor een dergelijke bijzondere omstandigheid. Staatssecretaris Dijksma heeft ook meermalen nadrukkelijk aangegeven dat het uitgangspunt is dat vergunningen ex artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet enkel verleend kunnen worden op grond van de PAS en dat extern salderen verboden is.

Aanvankelijk voorzag het wetsvoorstel voor de PAS enkel in een verbod op extern salderen en het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 19km, derde lid, Nb respectievelijk artikel 19km, vierde lid, Nb. Enkele Tweede Kamerleden hebben echter een amendement ingediend voor het behouden van de mogelijkheid van extern salderen. De gedachte daarbij was met name dat deze mogelijkheid nog zou moeten bestaan als terugvaloptie, voor het geval geen vergunning kan worden verkregen en/of de PAS onderuit zou gaan.

Op het amendement is veel kritiek gekomen, reden waarom het amendement in feite steeds verder is ingeperkt. In deze kritiek werd met name gesteld dat het behouden van de mogelijkheid van extern salderen de PAS zou doorkruisen. Daar ben ik het volstrekt niet mee eens. Althans: de PAS hanteert onjuiste uitgangspunten; wanneer de juiste uitgangspunten zouden worden gehanteerd, zou de mogelijkheid van extern salderen eenvoudig kunnen blijven bestaan en kan van een doorkruising van de PAS mijns inziens uitdrukkelijk geen sprake zijn. Het zou goed zijn wanneer dit onder ogen werd gezien en het wetsvoorstel en de PAS daarop aangepast zouden worden. Dat geldt te meer voor het geval de PAS bij de Afdeling (gedeeltelijk) onderuit zou gaan. Voorkomen dient te worden dat de PAS (gedeeltelijk) onderuit gaat en alsdan geen mogelijkheid meer bestaat om vergunningen te verlenen voor veehouderijen.

Doordat het amendement naar aanleiding van de kritiek is ingeperkt, is het vervolgens wel aangenomen door de Tweede Kamer en thans opgenomen in artikel 19kr Nb van het wetsvoorstel. Het artikel heeft enkel betrekking op projecten en andere handelingen:

  • die stikstofdepositie veroorzaken op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied dat niet is opgenomen in het programma, of
  • ten aanzien waarvan het bestuursorgaan dat met betrekking tot dat project of die andere handeling bevoegd is tot het nemen van een besluit, genoemd in artikel 19km, eerste lid, in overeenstemming met het bestuursorgaan dat voor de Natura 2000-gebieden waar het project of de andere handeling stikstofdepositie veroorzaakt, het beheerplan, bedoeld in artikel 19a of 19b, vaststelt en de ingevolge artikel 2, vierde lid, medebetrokken bestuursorganen, het besluit heeft genomen dat artikel 19km, derde lid, niet van toepassing is.

In de Nota naar aanleiding van het verslag d.d. 7 augustus 2014 heeft Staatssecretaris Dijksma hier een nadere toelichting op gegeven:

“Het voorgestelde artikel 19km, derde lid, sluit de mogelijkheid van externe saldering uit voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op een in het programma aanpak stikstof opgenomen Natura 2000-gebied. Voorgesteld artikel 19kr is bedoeld als terugvaloptie en maakt uitsluitend in uitzonderingsgevallen externe saldering mogelijk. De programmatische aanpak stikstof is het eerst aangewezen instrument. Hierna beschrijf ik naar aanleiding van vragen van de leden van de GroenLinks-fractie de voorwaarden waaronder het bevoegd gezag kan besluiten dat het verbod van externe saldering niet van toepassing is op een concreet project. Eén van die voorwaarden is dat het bevoegd gezag een dergelijk besluit alleen kan nemen als na toepassing van externe saldering voldoende ontwikkelingsruimte overblijft (voorgesteld artikel 19kr, achtste lid). De bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor Natura 2000-gebieden waar projecten of andere handelingen stikstofdepositie veroorzaken op voor stikstofgevoelige habitats zijn verplicht de gevolgen van de stikstofdepositie te monitoren en daarover te rapporteren (voorgesteld artikel 19kr, zevende lid). Hiermee is geborgd dat de voor het programmatische aanpak stikstof verantwoordelijke bestuursorganen overzicht hebben van de omvang van de stikstofdepositie in de betrokken gebieden. Verder worden de generieke emissie- en depositiereducerende maatregelen die in het programma zijn opgenomen onverkort uitgevoerd (voorgesteld artikel 19kr, negende lid).”

Aangezien slechts in bijzondere omstandigheden een uitzondering kan bestaan op het verbod van extern salderen, is mijn advies om vooralsnog geen acht te slaan op artikel 19kr Nb, maar te salderen nu het nog kan.

mw. mr. Franca Damen

1 96 97 98