De aanvaardbaarheid van geurhinder: vergunde bedrijfsactiviteiten

In dit deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik in op vergunde bedrijfsactiviteiten. Als bedrijfsactiviteiten zijn vergund, kan er dan alsnog sprake zijn van onaanvaardbare geurhinder? Hierover deed de Raad van State een uitspraak op 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363).

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

In het eerste deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ben ik ingegaan op de vraag in welke gevallen artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing is en wat dit artikel inhoudt. Ook kwam aan de orde dat handhaving vanwege een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is.

In het tweede deel van mijn blogreeks ben ik ingegaan op mestopslag in relatie tot artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit.

Vergunde bedrijfsactiviteiten

Als de geuremissies van bedrijfsactiviteiten voor het bevoegd gezag geen beletsel vormen om een omgevingsvergunning voor die bedrijfsactiviteiten te verlenen en geen reden vormen om geurvoorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden, dan is dat een aanwijzing dat er geen sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Dit kan worden afgeleid uit de uitspraak van de Raad van State van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363).

Deze uitspraak gaat over een akkerbouwbedrijf met een mestvergistings- en warmtekrachtinstallatie voor het produceren van digestaat en elektriciteit. Het bevoegd gezag heeft hiervoor verschillende omgevingsvergunningen verleend en meldingen geaccepteerd. In de vergunning is een voorschrift opgenomen dat bepaalt dat het bedrijf, kort gezegd, geurhinder moet voorkomen dan wel tot een aanvaardbaar niveau moet beperken.

Volgens het bevoegd gezag voldeed het bedrijf hier niet aan. Daarom heeft het bevoegd gezag aan het bedrijf een last onder dwangsom opgelegd. Het bedrijf is hiertegen opgekomen, en met succes.

Oordeel van de rechter

Zoals de Raad van State namelijk heeft geoordeeld, zijn de verschillende bedrijfsactiviteiten vergund. Weliswaar is hiermee geen ‘geurruimte’ vergund, maar een aantal vergunde activiteiten hangt onlosmakelijk samen met zekere geuremissies. Deze geuremissies vormden voor het bevoegd gezag kennelijk geen beletsel om de gevraagde vergunningen te verlenen of meldingen te accepteren. Ook hebben de geuremissies er niet toe geleid dat het bevoegd gezag aanvullende geurvoorschriften aan de vergunningen heeft verbonden.

Het bedrijf mocht er daarom op vertrouwen dat, indien het overeenkomstig de vergunningen en meldingen zou handelen, geurhinder tot een aanvaardbaar niveau zou zijn beperkt en het niet zou handelen in strijd met het genoemde vergunningvoorschrift.

Bij het bepalen van het aanvaardbaar geurhinderniveau heeft het bevoegd gezag hiermee geen of onvoldoende rekening gehouden. Dat klemt te meer nu op grond van artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau ten minste rekening moet worden gehouden met de historie van het betreffende bedrijf en de bestaande en verwachte geurhinder.

Ook heeft het bevoegd gezag in het kader van de handhavingsprocedure – en meer in het bijzonder bij het bepalen van een aanvaardbaar geurhinderniveau – niet inzichtelijk gemaakt of de gestelde geurnormen van het provinciaal geurbeleid bij een normale bedrijfsvoering kunnen worden nageleefd, zonder dat daarvoor maatregelen moeten worden getroffen die van het bedrijf redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd.

Het bevoegd gezag heeft het voor het bedrijf geldend aanvaardbaar geurhinderniveau dan ook niet zorgvuldig vastgesteld. Daarom heeft de Raad van State het handhavingsbesluit vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

De aanvaardbaarheid van geurhinder: mestopslag

In dit deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik in op mestopslag. Kan op mestopslag artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn? En zo ja, kan dat dan een reden zijn voor handhavend optreden als er geen sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau? De Raad van State deed hierover een uitspraak op 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1234).

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

In het eerste deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ben ik ingegaan op de vraag in welke gevallen artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing is en wat dit artikel inhoudt. Ook kwam aan de orde dat handhaving vanwege een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is.

Mestopslag

Ook op mestopslag kan artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. Dit is afhankelijk van de hoeveelheid mest die wordt opgeslagen. Dit blijkt uit artikel 3.45 van het Activiteitenbesluit.

Dit artikel bepaalt in welke gevallen paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit – dat gaat over het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen – al dan niet van toepassing is. Het is wel van toepassing bij een opslag van meer dan 3 m3 agrarische bedrijfsstoffen, maar níet bij een opslag van dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn met een totaal volume van meer dan 600 m3.

Als er 800 m3 vaste mest op een bedrijf wordt opgeslagen, zoals het geval was in de uitspraak van de Raad van State van 17 april 2019, dan is paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit dus niet van toepassing. Uit artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit volgt dat in dat geval artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit op de mestopslag van toepassing is. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of de mestopslag geen onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt.

Oordeel van de rechter

Bij het beoordelen van de vraag of de mestopslag van 800 m3 onaanvaardbare geurhinder veroorzaakte, heeft de Raad van State onder andere betrokken dat deze mestopslag is vergund in een periode dat artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit nog niet gold. De milieugevolgen van de mestopslag zijn bij de vergunningverlening beoordeeld. Daarna is het bedrijf niet zodanig veranderd dat de door de mestopslag veroorzaakte geurhinder is toegenomen. Daarom mocht de agrariër er in beginsel van uitgaan dat het bevoegd gezag het niveau van geurhinder aanvaardbaar zou achten.

Het bevoegd gezag heeft het geurhinderniveau ook aanvaardbaar geacht. Er is sprake van een reeds lang bestaande en vergunde situatie. Het gaat bovendien om droge mest die is opgeslagen in een gebouw dat aan drie zijden dicht is. Daardoor wordt geuroverlast, gelet op de plaatselijke situatie, voldoende beperkt.

Naar het oordeel van de Raad van State mocht het college er gelet hierop van uitgaan dat er sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau. Van onmiskenbaar handelen in strijd met artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit is dan ook geen sprake. Voor handhavend optreden vanwege strijd met dit artikel bestond dan ook geen grondslag.

mw. mr. Franca Damen

De aanvaardbaarheid van geurhinder: wees alert op artikel 2.7a Activiteitenbesluit!

Ook al is de geurbelasting van een bedrijf al beoordeeld in het kader van een omgevingsvergunning milieu, dan nog kan de aanvaardbaarheid van geurhinder van dat bedrijf een discussie opleveren. Wees daarvoor alert op artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. Dit artikel stond namelijk centraal in een aantal recente uitspraken van de Raad van State van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1234) en 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363) en rechtbank Oost-Brabant van 5 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1896). In een blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik op deze drie uitspraken in.

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit kan in veel gevallen van toepassing zijn, ook als voor een bedrijf een omgevingsvergunning milieu is verleend. Dit volgt uit artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit. Dat heeft als hoofdregel dat onder andere artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit geldt voor zowel niet-vergunningplichtige als vergunningplichtige bedrijven. Dit is, samengevat weergegeven, alleen anders in de volgende gevallen:

  • in het bedrijf is een IPPC-installatie aanwezig en voor emissies naar de lucht van deze IPPC-installatie zijn BBT-conclusies vastgesteld;
  • als in hoofdstuk 3, 4 en 5 van het Activiteitenbesluit eisen aan geurhinder zijn gesteld, zijn artikel 2.7a, eerste, tweede en vierde lid, van het Activiteitenbesluit niet van toepassing.

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit bepaalt onder andere het volgende.

Als bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, moet geurhinder bij geurgevoelige objecten worden voorkomen dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, tot een aanvaardbaar niveau worden beperkt (lid 1).

Als het bevoegd gezag het redelijk vermoeden heeft dat hieraan niet wordt voldaan, kan het bevoegd gezag besluiten dat een geuronderzoek moet worden uitgevoerd (lid 2).

Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:

  • de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
  • de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
  • de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
  • de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
  • de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
  • de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting (lid 3).

Als blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar geurhinderniveau overschrijdt, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift:

  • geuremissiewaarden vaststellen;
  • bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
  • bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken (lid 4).

Als een maatwerkvoorschrift wordt vastgesteld, kan het bevoegd gezag besluiten dat het bedrijf een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels moet overleggen waaruit blijkt dat de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt (lid 5).

Handhaving

In artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit staan begrippen die nader moeten worden ingevuld. Daarbij kan niet één invulling als de enige juiste worden beschouwd.

Het bevoegd gezag moet beoordelen welke mate van geurhinder nog aanvaardbaar is. Daarbij moet het bevoegd gezag in ieder geval de aspecten betrekken die zijn genoemd in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit.

Het is dus niet in alle gevallen duidelijk waartoe de norm van artikel 2.7a van het Activeitenbesluit precies verplicht. Daarom is handhaving wegens een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is. Dit oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1234).

mw. mr. Franca Damen

Moet gemeente handhavend optreden tegen burgerbewoning van bedrijfswoning?

Het komt veel voor dat een bedrijfswoning die van oorsprong bij een agrarisch bedrijf behoorde, inmiddels niet meer wordt bewoond door de agrariër maar door iemand die niets met het agrarisch bedrijf van doen heeft. Vaak is dit op grond van het bestemmingsplan echter niet toegestaan. Is een gemeente dan verplicht om tegen de burgerbewoning van een bedrijfswoning handhavend op te treden als er wordt verzocht om handhaving? De Raad van State heeft hierover op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:894) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Op een agrarische bedrijfslocatie bevinden zich een pluimveehouderij en een woning. Deze woning is een voormalige bedrijfswoning bij de pluimveehouderij. In 1995 is de woning afgesplitst van het agrarisch bedrijf door afzonderlijke verkoop van de woning en het agrarisch bedrijf. Sinds 1997 wordt de woning bewoond door een gezin dat geen binding met de pluimveehouderij heeft.

De pluimveehouder vreest dat hij door de burgerbewoning van de voormalige bedrijfswoning in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. Daarom heeft hij de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen de burgerbewoning.

De gemeente heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de gemeente wordt de pluimveehouder namelijk niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door de burgerbewoning van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen.

De pluimveehouder is het niet mee eens met de afwijzing van zijn verzoek en is daartegen daarom een juridische procedure gestart.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt vast dat de burgerbewoning van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Ook is handhavend optreden in dit geval naar het oordeel van de Raad van State niet zodanig ovenredig dat de gemeente hiervan af mocht zien.

Hiervoor is van belang dat, anders dan de gemeente heeft overwogen, de pluimveehouder door de burgerbewoning wel degelijk in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. De pluimveehouder heeft namelijk onweersproken gesteld dat hij door deze bewoning niet kan voldoen aan de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning.

Een mogelijke verklaring hiervoor is het aspect fijnstof. De Raad van State heeft namelijk eerder vastgesteld dat ter plaatse van woningen zoals de onderhavige moet worden getoetst aan de normen voor fijnstof. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blogs ‘Beoordeling plattelandswoning in strijd met Wet luchtkwaliteit’ en ‘Plattelandswoning: het kan!’.

Verder is van belang dat uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij niet de enige mogelijke bedrijfsactiviteit is. Het is, zo overweegt de Raad van State, niet uitgesloten dat het bedrijf in de toekomst een omgevingsvergunning aanvraagt voor een bepaalde bedrijfsactiviteit die uitsluitend vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het perceel niet kan worden verleend. Hierbij is van belang dat de gemeente die aanvraag moet toetsen aan de toepasselijke wettelijke regelingen, op grond waarvan de gemeente mogelijk niet de beoordelingsruimte heeft om de milieugevolgen voor de woning niet in zijn beoordeling te betrekken. Het aspect fijnstof is hiervan een voorbeeld.

Daarnaast kan de gemeente zich niet zonder meer op het standpunt stellen dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen. De gemeente is namelijk gehouden aan de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over de behandeling van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De belangen van de bewoners om in de woning te kunnen blijven wonen, wegen niet op tegen het algemeen belang en het belang van de pluimveehouder bij handhavend optreden. Er is dus geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college kon afzien van handhavend optreden.

Dit betekent dat de gemeente het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. De gemeente moet nu een nieuw besluit nemen.

mw. mr. Franca Damen

Vleesvee toch (weer) fosfaatrechten nodig

Het stelsel van fosfaatrechten is een behoorlijke puinhoop. Die puinhoop is met drie uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139, 140 en 141) nog groter geworden dan dat die al was. Het CBb heeft namelijk geoordeeld dat vleesvee onder de definitie van ‘melkvee’ in de Meststoffenwet valt en dat dit niet met een beleidsregel kan worden gewijzigd. Dit betekent dat vleesvee toch (weer) onder het stelsel van fosfaatrechten valt.

Wat was er aan de hand?

De uitspraken gaan over de fosfaatbeschikkingen van veehouders die op 2 juli 2015 jongvee hadden, dat is afgevoerd zonder te hebben afgekalfd. Twee van de drie veehouders hebben aanvankelijk fosfaatrechten toegekend gekregen voor dit jongvee. Deze fosfaatrechten zijn op een later moment echter weer ingetrokken. De derde veehouder heeft voor dit jongvee geen fosfaatrechten toegekend gekregen.

De veehouders zijn van mening dat zij voor het betreffende jongvee ten onrechte geen fosfaatrechten toegekend hebben gekregen. Daarom hebben zij beroep ingediend tegen hun fosfaatbeschikking.

Juridisch kader

Een landbouwer mag op grond van artikel 21b van de Meststoffenwet in een kalenderjaar niet meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Voor een verdere toelichting hierop verwijs ik naar mijn blog ‘Wetsvoorstel fosfaatrechten melkveehouderij bekend gemaakt’.

In de Meststoffenwet is de volgende definitie van melkvee opgenomen:

“1. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;

2. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en

3. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.”

Op 20 juli 2018 is de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee in werking getreden (Staatscourant 2018, 38996). Deze beleidsregel bepaalt dat voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel onder ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ wordt verstaan vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden.

Het begrip ‘overig vleesvee’ ziet voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel volgens de beleidsregel dus niet op jongvee dat alleen wordt gehouden voor de productie van vlees en niet om een kalf te krijgen. Die dieren worden beschouwd als roodvleesstier (inclusief vrouwelijke dieren die op dezelfde manier worden gemest als roodvleesstieren) en zijn uitgezonderd van het begrip melkvee.

Oordeel van de rechter

Het CBb stelt vast dat wat in de beleidsregel onder jongvee ouder dan 1 jaar moet worden verstaan, niet overeenkomt met de tekst van de Meststoffenwet. De tekst van de wet is duidelijk: onder jongvee van 1 jaar en ouder vallen alle runderen van 1 jaar of ouder, inclusief overig vleesvee, behalve roodvleesstieren en fokstieren. In de toelichting op de Meststoffenwet heeft de wetgever ook meerdere keren bevestigd dat een deel van het jonge vleesvee, namelijk dieren in de categorieën 101 en 102, juist wel onder de definitie van melkvee valt.

De manier waarop de Minister het begrip ‘melkvee’ interpreteert in de beleidsregel, is een beperking van de in de Meststoffenwet vastgestelde definitie. Dat sprake zou zijn van een onduidelijk begrip, volgt niet uit de wetsgeschiedenis. Bovendien heeft de beleidsregel alleen betrekking op de toepassing van de voor het fosfaatrechtenstelsel relevante bepalingen in de Meststoffenwet en niet op andere bepalingen in deze wet.

De Meststoffenwet biedt geen ruimte voor een nadere invulling van het begrip ‘melkvee’ in een (wetsinterpreterende) beleidsregel. De Minister mocht het begrip ‘melkvee’ dan ook niet beperken in een beleidsregel.

Wat de Minister heeft aangevoerd over de goedkeuringsbeschikking staatssteun van de Europese Commissie, doet hier niets aan af. De Europese Commissie heeft goedkeuring verleend aan de wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit impliceert, aldus het CBb, dat voor zover deze wetswijziging meebrengt dat vleesvee ook onder het fosfaatrechtenstelsel valt, verlening van fosfaatrechten niet in strijd is met de regels met betrekking tot staatssteun.

Gelet hierop verklaart het CBb de beroepen van de veehouders gegrond. De Minister moet nieuwe beslissingen op de bezwaren van de veehouders nemen met inachtneming van de uitspraak van het CBb.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 33