Toepassen RAV-emissiefactoren in ruimtelijke ordening

De RAV-emissiefactoren mogen worden toegepast bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, ook als er twijfel is over die factoren. Dat oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:3647).

Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in een uitspraak van 11 maart 2021 dat de RAV-emissiefactoren (de ammoniakemissiefactoren zoals vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij) niet zonder meer worden toegepast bij het verlenen van een natuurvergunning als er twijfel is over die factoren. Die uitspraak ging over roostervloeren in de melkveehouderij. Op 9 april 2021 deed rechtbank Oost-Brabant een vergelijkbare uitspraak, maar dan over gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij.

Bij een natuurvergunning is er juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan. De Wet natuurbescherming bepaalt namelijk niet dat de stikstofdepositie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren.

Dat is anders bij een omgevingsvergunning milieu. Daarin moet namelijk worden getoetst aan wetgeving waarin staat dat de ammoniakemissie van een veehouderij moet worden berekend met toepassing van de RAV-emissiefactoren. Dit staat bijvoorbeeld in de Wet ammoniak en veehouderij en het Besluit emissiearme huisvesting.

Maar hoe zit het dan in een besluit waarin moet worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals in een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan)? Daarvoor geldt in principe hetzelfde als voor natuurvergunningen: de wet bepaalt niet dat de ammoniakemissie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren. Ook in dit soort zaken is er daarom juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

Hierover gaat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2021. De rechtbank moest de vraag beoordelen of de gemeente in een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor een melkveehouderij terecht was uitgegaan van de RAV-emissiefactoren. Mocht de gemeente gelet op de twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren wel van die emissiefactoren uitgaan in de omgevingsvergunning?

De rechtbank oordeelde (voorlopig*) van wel. Daarover heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb.”

* De uitspraak gaat over een verzoek om voorlopige voorziening. Dat betekent dat de uitspraak een voorlopig oordeel is. Er komt later nog een uitspraak van de rechtbank over deze kwestie in het kader van het beroepschrift dat is ingediend. Maar voor nu heeft de rechtbank geoordeeld dat “deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.” Met andere woorden: de rechter is voorlopig van oordeel dat de gemeente in de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan mocht rekenen met de RAV-emissiefactoren, ook al bestaat daar twijfel over.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vergunning wijzigen vanwege verhoogde geuremissiefactoren?

Moet een gemeente een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij wijzigen vanwege een verhoging van geuremissiefactoren? Deze vraag stond centraal in een uitspraak van rechtbank Limburg van 5 juli 2021, gepubliceerd op 16 augustus 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:5341).

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij uit 2016. In die vergunning zijn onder andere een nieuwe vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser in een bestaande stal vergund. De vergunde luchtwassers zijn gecombineerde luchtwassers.

Gecombineerde luchtwassers zijn vanaf maart 2018 voor wat betreft hun geurverwijderingsrendement ter discussie komen te staan. Die discussie was voor de overheid aanleiding om de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers te verhogen. Per 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhoogd. Recent heeft de Raad van State geoordeeld dat deze wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij rechtmatig was.

Maar is de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij ook reden om een onherroepelijke omgevingsvergunning milieu voor een varkenshouderij te wijzigen? Dat dit mag (en dus niet ‘moet’), blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 15 januari 2020. Die uitspraak gaat over een zaak waarin het bevoegd gezag had besloten om de vergunningvoorschriften aan te passen vanwege de verhoogde geuremissiefactoren.

Maar wat als het bevoegd gezag besluit om de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu niet aan te passen vanwege de verhoogde geuremissiefactoren? Kan het bevoegd gezag daar dan toch toe gedwongen worden door de rechter?

Dat is nog maar de vraag. Wel is duidelijk dat het bevoegd gezag moet beoordelen of daar aanleiding toe is. Meer specifiek moet het bevoegd gezag volgens rechtbank Limburg beoordelen of de gevolgen voor het milieu c.q. de geurbelasting ontoelaatbaar nadelig zijn in de vergunde situatie, maar dan uitgaande van de verhoogde geuremissiefactoren.

Rechtbank Limburg oordeelde in de uitspraak van 5 juli 2021 onder andere het volgende.

“De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de geurnormen uit de Wgv bij een aantal woningen, waaronder die van eiser, zullen worden overschreden, indien de geurbelasting wordt berekend met toepassing van het vastgestelde lagere rendement van het vergunde luchtwassysteem. De vraag of de gevolgen voor het milieu, in dit geval specifiek de geurbelasting die zal optreden in de omgeving van de inrichting (bij eiser en/of andere omwonenden), ontoelaatbaar nadelig zijn, heeft verweerder echter niet beantwoord. In zoverre berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

Verweerders verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 maakt dat niet anders. Ten tijde van het besluit van 30 augustus 2016 was immers nog geen sprake van een wijziging van de Rgv en omdat de Afdeling moest uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment waarop dit besluit werd genomen (‘ex tunc’ beoordeling), heeft de Afdeling geoordeeld dat een (eventuele toekomstige) wijziging van de Rgv geen invloed heeft op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. Dat de wijziging van de Rgv nimmer kan leiden tot het intrekken van een onherroepelijke omgevingsvergunning kan daarom niet uit de uitspraak van 11 juli 2018 worden afgeleid. Dit nog daargelaten het feit dat in die uitspraak het aspect geur in relatie tot de Wgv niet is beoordeeld nu noch de daaraan voorafgaande rechtbankuitspraak noch de daartegen ingestelde hoger beroepen betrekking hadden op de toepassing van de Wgv.

15. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd en dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen op het verzoek om intrekking, waarbij verweerder moet beoordelen of de geurbelasting als gevolg van de vergunde inrichting ontoelaatbaar nadelig is. Daarbij gaat het niet alleen om de gevolgen van de vergunde inrichting voor eiser, maar om de gevolgen voor het milieu, dus om de geurbelasting voor de omgeving van de inrichting waarin niet alleen eiser maar ook andere omwonenden wonen.”

Een besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij vanwege verhoogde geuremissiefactoren zal dus in ieder geval deugdelijk gemotiveerd moeten worden. Die deugdelijke motivering is overigens voor ieder besluit vereist. Maar deze uitspraak van rechtbank Limburg maakt duidelijk wat er (volgens de rechtbank) in ieder geval in die motivering moet worden meegenomen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verhoging geuremissiefactoren combiwassers rechtmatig

De verhoging van geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers is rechtmatig. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1598).

Gecombineerde luchtwassers (combiwassers) zijn vanaf maart 2018 voor wat betreft hun geurverwijderingsrendement ter discussie komen te staan. Die discussie was voor de overheid aanleiding om de geuremissiefactoren voor combiwassers te verhogen. Per 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor combiwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhoogd.

In een uitspraak van 21 juli 2021 heeft de Raad van State geoordeeld dat deze verhoging – of beter gezegd: de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij daartoe – rechtmatig is. De overheid heeft zich daarvoor mogen baseren op WUR-rapporten waarin het geurverwijderingsrendement van combiwassers in de praktijk is onderzocht. De belangrijkste overwegingen van de Raad van State zijn de volgende twee.

  1. Het gemiddelde geurverwijderingsrendement van de combiwassers bedroeg met 40% slechts de helft van het verwachte gemiddelde reductieniveau. Daarbij is door de WUR een aanzienlijke spreiding in het verwijderingsrendement gemeten.
  2. De aanname van de WUR is dat combiwassers wat betreft het werkingsprincipe vergelijkbaar zijn met enkelvoudige luchtwassers.

In afwachting van nader onderzoek mocht de overheid in redelijkheid de geuremissiefactoren voor combiwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij verhogen. Daarbij heeft de Raad van State ook de voorzorg met het oog op een goed woon- en leefklimaat van omwonenden van veehouderijen van belang geacht.

De Raad van State heeft de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij daarom niet onverbindend geacht of buiten toepassing gelaten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Generieke spuitvrije zones in bestemmingsplan?

Moet een gemeente in een bestemmingsplan generieke spuitvrije zones rond gevoelige objecten opnemen? Deze vraag was aan de orde in een uitspraak van de Raad van State van 21 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1603).

Degenen die beroep hadden ingediend, stelden dat de gemeente in het bestemmingsplan spuitvrije zones rond gevoelige objecten had moeten opnemen in verband met het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de sierteelt.

De gemeente heeft dat niet gedaan. Er is sprake van bestaand gebruik. Een generiek verbod zou tot gevolg hebben dat het gebruik van agrarische percelen ernstig wordt beperkt. Het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de bollenteelt leidt volgens de gemeente ook niet tot zodanige risico’s voor de volksgezondheid voor omwonenden van bollenvelden dat sprake is van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat.

De Raad van State heeft het bestemmingsplan op dit punt in stand gelaten. De gemeente heeft in redelijkheid geen generieke spuitvrije zones in het bestemmingsplan hoeven op te nemen.

“De raad heeft daarin aangegeven dat advies is ingewonnen bij Hekkelman Advocaten en Van Doorne over de wens van Vereniging Milieudefensie en andere om spuitvrije zones in het plan op te nemen. In het advies van Van Doorne van 4 juli 2019 zijn de rapporten van het RIVM over gezondheidsrisico’s meegenomen. In beide adviezen wordt geconcludeerd dat er onvoldoende basis is voor het invoeren van generieke spuitvrije zones in het bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat Vereniging Milieudefensie en andere geen concrete situaties hebben aangegeven waarvoor spuitvrije zones zouden moeten worden opgenomen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat sprake is van bestaand gebruik. Een generiek verbod zou tot gevolg hebben dat het toegelaten gebruik van agrarische percelen ernstig wordt beperkt. De raad stelt dat er geen aanknopingspunten zijn dat er binnen het plangebied situaties zijn waar gezondheidsrisico’s zodanig zijn dat die aanleiding zouden moeten zijn om in het kader van een goede ruimtelijke ordening een regeling in het plan op te nemen. Daarbij heeft de raad betrokken dat in het advies van Van Doorne met betrekking tot het rapport ‘Bestrijdingsmiddelen en omwonenden; samenvattend rapport over blootstelling en mogelijke gezondheidseffecten’ van het RIVM van 2019 wordt geconcludeerd dat geen aanleiding bestaat om te veronderstellen dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de bollenteelt leidt tot dermate risico’s voor de volksgezondheid voor de omwonenden van bollenvelden dat sprake is van een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat. Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet nodig is in zoverre een regeling in het plan te treffen. Voor zover Vereniging Milieudefensie en andere nog hebben gewezen op het rapport ‘Vervolgadvies gewasbescherming en omwonenden’ van 29 juni 2020 van de Gezondheidsraad, stelt de Afdeling vast dat dit rapport dateert van na de datum van het bestreden besluit zodat de raad dat niet in de besluitvorming heeft kunnen betrekken.

Wat betreft het betoog dat sprake is van strijd met artikel 8 van het EVRM, overweegt de Afdeling dat volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het EVRM geen uitdrukkelijk recht toe kent op een schone omgeving, maar dat artikel 8 in het geding kan zijn als de overlast van dien aard is dat die de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven (zie bijvoorbeeld EHRM Jugheli tegen Georgië, arrest van 13 juli 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0713JUD003834205, punt 62 en de daar aangehaalde rechtspraak). Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is zulke overlast in dit geval niet aan de orde.”

Degenen die beroep hadden ingediend, vonden ook dat de gemeente in het bestemmingsplan een verbod op het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de grondwaterbeschermingsgebieden rond drinkwaterputten had moeten opnemen. Dat heeft de gemeente naar het oordeel van de Raad van State terecht niet gedaan. Daarvoor gelden namelijk, kort gezegd, al voldoende regels in dit geval.

Voor zover Vereniging Milieudefensie en andere pleiten voor een verbod op het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de grondwaterbeschermingsgebieden rond de drinkwaterputten Havelterberg en Leggeloo, heeft de raad uiteengezet dat op grond van de Keur Waterschap Drents Overijsselse Delta een vergunningplicht geldt voor het toepassen van bestrijdingsmiddelen in de nabijheid van waterkeringen. De raad heeft ook gewezen op de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 waarin een beschermende regeling is opgenomen en het Activiteitenbesluit milieubeheer waarin een regeling is opgenomen omtrent de minimaal aan te houden afstand voor het toepassen van chemische gewasbeschermingsmiddelen nabij watergangen. Voorts is volgens de raad in het plan de aanduiding “milieuzone – waterwingebied en grondwaterbeschermingsgebied” toegekend aan gronden ter bescherming van de drinkwaterwinning, de drinkwaterproductie, de drinkwaterdistributie en de grondwaterkwaliteit van een grondwaterbeschermingsgebied. Op grond van artikel 72.2.2, aanhef en onder i, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik van gronden met die aanduiding gerekend het gebruik van zwarte lijst bestrijdingsmiddelen. Gelet hierop ziet de Afdeling in het niet nader onderbouwde betoog geen grond voor het oordeel dat de raad aanleiding had moeten zien om een verdergaande beschermende regeling in het plan op te nemen.”

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Referentiesituatie stikstof beweiden en bemesten

Op 29 juli 2021 heeft rechtbank Overijssel een nieuwe uitspraak gedaan over beweiden en bemesten (ECLI:NL:RBOVE:2021:3077). Deze bevat een paar belangrijke conclusies.

Referentiesituatie

Of beweiden en bemesten een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, moet worden beoordeeld ten opzichte van de ‘referentiesituatie’. Als voor beweiden en bemesten niet eerder een natuurvergunning is verleend, moet worden teruggekeken naar de situatie ten tijde van de ‘Europese referentiedatum’. Dat is, kort gezegd, de datum waarop een natuurgebied de status van Natura 2000-gebied heeft verkregen. Dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004 (zie hier een overzicht).

Voor de referentiesituatie moet op grond van vaste rechtspraak worden gekeken naar de milieutoestemming (vergunning of melding) die gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Ook mag worden gekeken naar algemeen geldende regels waaruit een toestemming kan worden afgeleid.

Maar voor beweiden en bemesten is nooit een individuele milieutoestemming nodig geweest. Daarom was de vraag hoe de referentiesituatie voor beweiden en bemesten moet worden vastgesteld. Rechtbank Overijssel heeft geoordeeld dat hiervoor kan worden gekeken naar het bestemmingsplan zoals dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de te hanteren referentiedatum 10 juni 1994 is en dat op dat moment de gronden conform het vigerende bestemmingsplan een agrarische bestemming bezaten, zodat belanghebbende vóór en op de referentiedatum naar nationaal recht toestemming had om deze percelen onbeperkt te bemesten. De rechtbank ziet zich daarmee voor de vraag gesteld of in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het bemesten van gronden), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 (rechtsoverweging 22.4). Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers – zo blijkt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1068 (rechtsoverweging 4.2) – dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de relevante referentiedatum. (…)

De rechtbank is – evenals verweerder – van oordeel dat in een situatie als de onderhavige, waarin op het moment van de referentiesituatie geen milieurechtelijke toestemming nodig was voor de activiteit (het beweiden van vee), de planologische regeling op die referentiedatum kan worden beschouwd als een toestemming waardoor de onderhavige handeling mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht.”

Voortzetting van de activiteit

Nadat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (op grond van het bestemmingsplan) is vastgesteld, moet volgens de rechtbank worden gekeken of het beweiden en bemesten sinds de referentiesituatie ook daadwerkelijk plaatsvinden en steeds zijn voortgezet. Dit moet ook worden aangetoond.

Hoe moet worden aangetoond dat beweiden en bemesten al die tijd (dus soms al vanaf 10 juni 1994) hebben plaatsgevonden, blijft volgens mij nog steeds de grote vraag.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 38