Weigering vergunning wegens strijd VR2014

Op 28 januari 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:418) heeft rechtbank Oost-Brabant een uitspraak gedaan over een bouwvergunning die was aangevraagd voor de uitbreiding van een pluimveehouderij. Deze vergunning was geweigerd wegens strijd met de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant.

Juridisch kader

In deze zaak ging het nog om een bouwvergunning die was aangevraagd vóór inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het toetsingskader voor een bouwvergunning (op grond van de oude Woningwet) en een omgevingsvergunning bouwen (op grond van de huidige Wabo) is echter gelijk. Een dergelijke vergunningaanvraag dient in hoofdlijnen te worden getoetst aan de volgende aspecten:

  • bestemmingsplan en rechtstreeks werkende regels uit een provinciale verordening (alsmede, indien van toepassing, aan beheersverordening en exploitatieplan);
  • welstandseisen;
  • bouwverordening;
  • Bouwbesluit.

In dit artikel ga ik enkel in op de toetsing aan het bestemmingsplan en de rechtstreeks werkende regels uit een provinciale verordening. Uitgangspunt is dat moet worden getoetst aan het bestemmingsplan en de rechtstreeks werkende regels zoals deze gelden op het moment dat het besluit wordt genomen. Dit wordt toetsing “ex nunc’ genoemd. Hierop bestaan wel uitzonderingen, maar aangezien deze in onderhavige kwestie niet aan de orde zijn, ga ik daarop thans niet verder in.

In de Verordening Ruimte 2014 (VR2014) van de provincie Noord-Brabant zijn ook rechtstreeks werkende regels opgenomen. In het algemeen zijn in een provinciale verordening regels opgenomen die zich richten tot gemeenten. Deze regels bepalen, kort gezegd, dat gemeenten hun bestemmingsplannen in overeenstemming moeten brengen met de provinciale verordening. Om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen, zijn in een verordening soms ook rechtstreeks werkende regels opgenomen. Aan deze regels moet worden getoetst wanneer een bouwvergunning (oud) c.q. omgevingsvergunning bouwen (huidig) wordt aangevraagd. Een nadere toelichting hierop kunt u lezen in mijn artikel “De invloed van een provinciale verordening voor een individuele ondernemer”.

Verordening Ruimte 2014

In de VR2014 zijn ook dergelijke rechtstreeks werkende regels opgenomen. Deze houden verband met de verscherpte eisen die de provincie stelt aan de uitbreiding van veehouderijen. De belangrijkste rechtstreeks werkende regel is opgenomen in artikel 34 VR2014. Dit artikel bepaalt het volgende.

Artikel 34, eerste lid, VR2014: tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met de VR2014 is een toename van de bestaande bebouwing voor de uitoefening van een veehouderij alleen onder (strikte) voorwaarden toegestaan. Deze voorwaarden zijn uitgewerkt in dit artikellid. Een toename van de bestaande bebouwing binnen het bouwperceel is wel toegestaan indien de bebouwing niet wordt gebruikt voor de uitoefening van de gevestigde veehouderij of het voorzieningen betreft – geen gebouwen zijnde – voor de opslag van ruwvoer.

Artikel 34, tweede lid, VR2014: tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met de VR2014 geldt voor veehouderijen de regel dat geen toename van de bestaande bebouwing is toegestaan, behalve indien sprake is van een grondgebonden veehouderij.

Artikel 34, derde lid, VR2014: onder bestaande bebouwing in artikel 34, eerste en tweede lid, VR2014 wordt verstaan de bebouwingsoppervlakte van de:

  • bebouwing die op 21 september 2013 legaal aanwezig of in uitvoering was; of
  • bebouwing die mag worden gebouwd krachtens een verleende vergunning; of
  • bebouwing die is gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen die in overeenstemming is met het bestemmingsplan.

Deze regels zijn aldus van belang bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen.

Besluitvorming

Op het moment dat het bevoegd gezag een besluit nam op de aangevraagde bouwvergunning voor de uitbreiding van de pluimveehouderij, gold nog de Verordening Ruimte 2012 (hierna: VR2012). Omdat het bouwplan in strijd was met zowel het bestemmingsplan als de VR2012, heeft het bevoegd gezag de vergunning geweigerd. De initiatiefnemer diende bezwaar in tegen het besluit. Op het moment dat een beslissing op dit bezwaar werd genomen, gold inmiddels de VR2014. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar moest derhalve aan de VR2014 worden getoetst.

Zoals ik hiervoor immers schreef, dient een vergunningaanvraag in beginsel getoetst te worden aan de regels zoals deze gelden op het moment van besluitvorming. In onderhavige kwestie zijn er twee momenten van besluitvorming geweest: het primaire besluit en de beslissing op bezwaar. Het kan voorkomen dat op beide momenten van besluitvorming andere regels gelden, hetgeen in onderhavige kwestie ook het geval was. Immers gold ten tijde van het primaire besluit de VR2012 en ten tijde van de beslissing op bezwaar de VR2014. Het bouwplan was echter zowel in strijd met de VR2012 als de VR2014 (en het bestemmingsplan). Om die reden werd het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen de beslissing op bezwaar diende de initiatiefnemer beroep in bij de rechtbank.

Uitspraak rechtbank

De rechtbank heeft in haar uitspraak overwogen dat het bevoegd gezag de vergunning op juiste gronden heeft getoetst aan (onder andere) de VR2014. Binnen dat kader is de rechtbank in het bijzonder ingegaan op artikel 34, tweede lid, VR2014, aangezien hierin een rechtstreeks werkende regel is opgenomen waaraan een aanvraag om een bouwvergunning / omgevingsvergunning bouwen moet worden getoetst. De rechtbank heeft vastgesteld dat het bouwplan voorziet in een toename van de bestaande bebouwing. De reeds aanwezige bebouwing die is gebouwd in afwijking van een eerder verleende bouwvergunning kan niet worden aangemerkt als bestaande bebouwing, zoals bedoeld in artikel 34, derde lid, VR2014. Nu sprake is van een toename van de bestaande bebouwing, heeft de rechtbank geconcludeerd dat het bouwplan in strijd is met artikel 34, tweede lid, VR2014. De bouwvergunning is om die reden op juiste gronden geweigerd.

In aanvulling daarop heeft de rechtbank gewezen op artikel 36.7 VR2014. Op grond hiervan kunnen gedeputeerde staten op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels van de VR2014, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen belangen.

Het bevoegd gezag behoefde naar het oordeel van de rechtbank echter niet nader te motiveren waarom het geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om een verzoek in te dienen voor een ontheffing op grond van artikel 36.7 VR2014. In aanvulling daarop heeft de rechtbank overwogen dat de ontheffingsbevoegdheid slechts ziet op onvoorziene gevallen.

Gelet op deze overwegingen heeft de rechtbank het beroep van de initiatiefnemer ongegrond verklaard.

mw. mr. Franca Damen

Overgangsrecht voor Besluit emissiearme huisvestingssystemen

In het wetsvoorstel voor het nieuwe Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren is geen overgangsrecht opgenomen voor omgevingsvergunningen die zijn aangevraagd vóór inwerkingtreding van het nieuwe Besluit huisvestingssystemen. Naar aanleiding van Kamervragen die hierover zijn gesteld, heeft Staatssecretaris Dijksma reeds eerder dit jaar toegezegd alsnog in overgangsrecht voor dergelijke situaties te zullen voorzien. Dit overgangsrecht is thans nader uitgewerkt door Staatssecretaris Mansveld.

In haar brief van 20 februari 2015 heeft Staatssecretaris Mansveld aangegeven dat bij inwerkingtreding van het Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren alle stallen die vanaf dat moment worden gebouwd in beginsel aan de nieuwste maximale emissiewaarden moeten voldoen. Een uitzondering geldt voor de stallen waarvoor voorafgaand aan publicatie van het nieuwe Besluit huisvestingssystemen een geldige aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen is ingediend.

“Deze aanvraag moet voldoen aan de indieningsvereisten uit de Regeling omgevingsrecht. Daarnaast wordt als extra voorwaarde opgenomen dat de stal binnen 1 jaar na inwerkingtreding van het Besluit moet zijn gebouwd en klaar is om in gebruik te nemen. Uitgaande van een termijn van 3 maanden tussen publicatie en inwerkingtreding heeft het bedrijf dan minimaal 15 maanden de tijd om te bouwen onder de huidige eisen.”

Het is goed dat in het nieuwe Besluit huisvestingssystemen alsnog wordt voorzien in overgangsrecht voor dergelijke situaties. Bij de voorgestelde termijn zijn echter grote kanttekeningen te plaatsen.

In de eerste plaats spreekt de Staatssecretaris ten onrechte van “minimaal” 15 maanden tijd om te bouwen. De bouw moet binnen 1 jaar na inwerkingtreding gereed zijn en klaar om in gebruik genomen te worden. Dit betekent dat een termijn van máximaal 1 jaar (plus 3 maanden) geldt.

In de tweede plaats zal een termijn van 1 jaar (plus 3 maanden) in veel gevallen volstrekt ontoereikend zijn. Stel dat op dit moment – dus voorafgaand aan inwerkingtreding van het nieuwe Besluit huisvestingssystemen – een ontvankelijke omgevingsvergunning wordt aangevraagd, dan dient hiervoor eerst een ontwerpbesluit genomen te worden. Tegen het ontwerpbesluit kunnen zienswijzen worden ingediend. Vervolgens dient een definitief besluit genomen te worden. Tegen dit besluit kan beroep worden ingediend bij de rechtbank en vervolgens hoger beroep bij de Raad van State. Voordat er een uitspraak is van de Raad van State is men – helaas – in veel gevallen al snel enkele jaren verder. Aan een termijn van 1 jaar (plus 3 maanden) heeft een ondernemer in een dergelijk geval dan ook niets. Dit geldt te meer nu veelal pas met de bouw wordt begonnen nadat alle benodigde vergunningen c.q. toestemmingsbesluiten onherroepelijk zijn. Hierop wordt niet alleen gewacht vanwege de rechtszekerheid, maar ook omdat veel banken niet eerder tot financiering overgaan.

Het voorgaande geldt overigens niet alleen voor omgevingsvergunningen die nu nog aangevraagd zouden worden, maar ook voor omgevingsvergunningen die reeds geruime tijd terug zijn aangevraagd. Vanwege de doorlooptijd van juridische procedures en vervolgens nog de benodigde tijd voor de bouw, zal menig ondernemer ingehaald worden door de tijd van 1 jaar (plus 3 maanden).

Kortom: het is goed dat er voor omgevingsvergunningen die worden aangevraagd vóór inwerkingtreding van het nieuwe Besluit huisvestingssystemen zal worden voorzien in overgangsrecht, maar de voorgestelde termijn zal in veel gevallen volstrekt ontoereikend zijn.

mw. mr. Franca Damen

Uitvoerige uitspraak van rechtbank Gelderland over vergistingsinstallatie

Op 17 december 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7797) heeft rechtbank Gelderland een uitspraak gedaan over een vergistingsinstallatie. In deze uitspraak komen diverse verhelderende aspecten aan de orde. Hierop ga ik in onderhavig artikel nader in.

Situatie

Aan de orde is een omgevingsvergunning voor het bouwen en het oprichten en in werking hebben van een nieuwe inrichting, te weten een co-vergistingsinstallatie met mestverwerking en de daarbij behorende opslagen en overige voorzieningen.

Tegen deze omgevingsvergunning is door diverse omwonenden en verenigingen beroep aangetekend. Rechtbank Gelderland heeft op 17 december 2014 een uitspraak gedaan inzake deze beroepschriften. Daarbij wordt enkel inhoudelijk op de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu ingegaan, aangezien het beroep tegen de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet-ontvankelijk is verklaard, omdat tegen dit besluitonderdeel geen zienswijzen zijn ingediend.

Tegen de uitspraak is door verschillende partijen hoger beroep ingediend. De uitspraak van de rechtbank heeft dan ook nog geen formele rechtskracht. Pas uit een uitspraak van de Afdeling zal een definitief oordeel over de omgevingsvergunning blijken. In mijn artikel neem ik bewust geen standpunt in over de (on)juistheid van de uitspraak van de rechtbank. Reden daarvoor is dat ik, zoals uit de uitspraak blijkt, zelf betrokken ben bij de procedure en er door verschillende partijen hoger beroep is ingediend tegen de uitspraak.

MER-beoordeling

Wanneer een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor het oprichten, wijzigen of uitbreiden van een installatie, moet altijd worden nagegaan of hiervoor een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld of een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Of een dergelijke plicht geldt, volgt uit het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER is bepaald voor welke activiteiten een MER-(beoordelings)plicht geldt. Of een MER-(beoordelings)plicht geldt, is afhankelijk van de drempelwaarde.

Het oprichten van de co-vergistingsinstallatie met mestverwerking is aan te merken als een activiteit waarvoor een MER-beoordelingsplicht geldt. De rechtbank heeft een MER-beoordelingsplicht aangenomen op basis van categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit MER. Op grond van deze categorie geldt een MER-beoordelingsplicht voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder categorie D18.3, D18.6 of D18.7, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Aanvankelijk was voor het oprichten van de co-vergistingsinstallatie geen MER-beoordeling opgesteld, aangezien ten tijde van de besluitvorming de algemeen heersende gedachte was dat in geval van nuttige toepassing geen sprake was van het verwijderen van afval. Nadien is in Nederland echter aandacht gekomen voor het Massafra-arrest van het Europese Hof van Justitie (HvJ EU 23-11-2006, C-486/04). Het Hof van Justitie heeft in dit arrest aangegeven dat het begrip ‘afvalverwijdering’ in de zin van de MER-richtlijn een autonoom begrip is dat een betekenis moet krijgen die volledig beantwoordt aan het in de MER-richtlijn nagestreefde doel. Dat betekent dat dit begrip, dat niet gelijkstaat met dat van ‘afvalverwijdering’ in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, volgens het Hof in ruime zin dient te worden opgevat in die zin dat het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afvalstoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot nuttige toepassing daarvan. In het Massafra-arrest betekende dit dat ook een installatie voor verbranding van brandstof afkomstig van afvalstoffen en biomassa onder ‘afvalverwijderingsinstallaties’ wordt begrepen. Door de Nederlandse rechtspraak wordt hier inmiddels bij aangesloten. Deze jurisprudentie is van belang voor onder meer categorie C18.4, D18.1 en D18.7 van de bijlage van het Besluit MER.

Gelet op deze jurisprudentie is er gedurende de beroepsprocedure bij de rechtbank alsnog een aanmeldingsnotitie voor een MER-beoordeling opgesteld. Naar aanleiding hiervan heeft het bevoegd gezag alsnog een MER-beoordelingsbesluit genomen. Daarmee is het aanvankelijke gebrek alsnog hersteld. Dat een dergelijk gebrek hangende de procedure kan worden hersteld, volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling.

De rechtbank heeft de bezwaren van appellanten tegen het MER-beoordelingsbesluit dan ook inhoudelijk behandeld. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bevoegd gezag op juiste gronden heeft geoordeeld dat geen MER opgesteld behoefde te worden.

Adviezen

Artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt in welke gevallen aan welke instanties een advies moet worden gevraagd. Artikel 2.26, derde lid, Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2 Wabo, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid stelt hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze nadere regels zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Daartoe kan in het bijzonder worden gewezen op het bepaalde in artikel 6.3, tweede en derde lid, Bor:

2. Met betrekking tot het ontwerp van een beschikking op een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet wordt de inspecteur als adviseur aangewezen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot één van de in bijlage III aangewezen categorieën.

3. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet, in gevallen waarin Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn, wordt als adviseur aangewezen het bestuur van de veiligheidsregio binnen wiens gebied de betrokken inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot een categorie die is genoemd in bijlage I, onderdeel C., onder 3.5.”

In onderhavige kwestie was door de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: VNOG) en de nVWA een advies uitgebracht. Appellanten stelden dat deze adviezen ten onrechte niet met het ontwerpbesluit ter inzage waren gelegd. Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat deze adviezen niet wettelijk verplicht zijn. Een advies van de Inspecteur van IL&T is op grond van de wet wel verplicht, nu een co-vergistingsinstallatie is vermeld in de in bijlage III van het Bor aangewezen categorieën.

Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet

Appellanten betoogden dat het besluit in strijd met artikel 47 e.v. van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) is genomen. In deze artikelen is de zogenaamde aanhaakplicht opgenomen. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet”. Appellanten stelden dat slechts voor de ammoniakemissies van de beoogde inrichting een Nb-vergunning is verleend en dat voor de overige natuurschadelijke deposities nog een Nb-vergunning ontbreekt.

Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat de Nb-vergunning die ten behoeve van de inrichting is verleend, inmiddels onherroepelijk is. Gelet daarop geldt er geen aanhaakplicht bij de Natuurbeschermingswet.

Aanvraag

Appellanten betoogden dat de vergunningaanvraag niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zoals deze voortvloeien uit de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: RIE). De rechtbank heeft daarover het volgende overwogen.

Op grond van artikel 12, eerste lid, van de RIE moeten lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van onder andere de volgende elementen:

  • emissiebronnen van de installatie;
  • aard en omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies;
  • de maatregelen die worden getroffen ter controle van de emissies in het milieu;
  • een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven voor de voorgestelde technologie, technieken en maatregelen.

Een vergunningaanvraag dient een niet-technische samenvatting van de hiervoor genoemde gegevens te bevatten.

Op grond van artikel 14, eerste lid, sub c en d, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die nodig zijn ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18. Die maatregelen zien, samengevat weergegeven, onder meer op monitoringseisen.

Deze bepalingen uit de RIE zijn geïmplementeerd in artikel 4.1 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor). De rechtbank heeft de vergunning(aanvraag) dan ook getoetst aan artikel 4.1 Mor. De rechtbank heeft daarover het volgende geoordeeld:

  • Emissiebronnen: de rechtbank verwijst naar de verschillende milieuonderzoeken die zijn uitgevoerd. Artikel 4.1 Mor stelt niet de eis dat alle emissiepunten in een apart overzicht dienen te worden opgenomen. De vergunningaanvraag bevat de emissiebronnen van de installatie.
  • Monitoring: aan de vergunning zijn verschillende monitoringsvoorschriften verbonden. De rechtbank heeft deze gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, sub je, RIE gelezen in samenhang met artikel 14 RIE toereikend geacht.
  • Niet-technische samenvatting: onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis heeft de rechtbank overwogen dat in een concreet geval moet worden beoordeeld of het nodig is om een niet-technische samenvatting in de vergunningaanvraag op te nemen. Van belang hierbij is de aard van de desbetreffende gegevens in relatie tot de begrijpelijkheid ervan voor het algemeen publiek. Bij de vergunningaanvraag zijn een aantal bijlagen gevoegd die naar het oordeel van de rechtbank voor een algemeen publiek voldoende inzicht verschaffen over de vergunningaanvraag en de gevolgen die de inrichting voor het milieu heeft. Het bevoegd gezag heeft deze bijlagen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid als een niet-technische samenvatting in de zin van artikel 4.1, tweede lid, Mor kunnen aanmerken.
  • Schets van alternatieven: uit de tekst van artikel 4.1 Mor volgt dat het moet gaan om een schets van daadwerkelijk door de aanvrager bestudeerde technologie, technieken en maatregelen. Nu een dergelijke schets ontbreekt, kon deze ook geen onderdeel van de aanvraag uitmaken. Het beroep faalt.
  • Meerdere scenario’s: artikel 4.1 Mor kent geen verbod voor het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag). In onderhavige vergunning(aanvraag) zijn twee scenario’s met een vergelijkbaar eindproduct opgenomen. Per milieuaspect is beoordeeld welk scenario de hoogste milieubelasting veroorzaakt (aldus ook de rechtbank in ro. 30). De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen wettelijke bepaling in de weg staat aan het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag).

Volksgezondheid

Appellanten hebben in hun beroepschriften, samengevat weergegeven, hun zorgen geuit omtrent de risico’s voor de volksgezondheid. Uit de jurisprudentie volgt dat het aspect volksgezondheid een mee te wegen aspect is bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Veehouderij en volksgezondheid: beoordeling en advies”. Weliswaar ga ik in dit artikel met name in op de volkgezondheid in relatie tot veehouderijen, maar in het artikel wordt ook toegelicht waarom het aspect volksgezondheid meegewogen dient te worden.

De rechtbank heeft ten aanzien van het aspect volksgezondheid overwogen dat aan de vergunning verschillende voorschriften zijn verbonden ter voorkoming van gezondheidsrisico’s. Daarnaast is door het bevoegd gezag met betrekking tot de gezondheidsaspecten vanwege de inrichting advies gevraagd aan de nVWA. Dit advies is in de uitspraak geciteerd (zie ro. 31.3). De nVWA heeft in het advies onder meer opgenomen dat in de inrichting een hygiënisatieprocedure is voorzien conform de Uitvoeringsverordening met betrekking tot dierlijke bijproducten (Vo. 142/2011). De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit een bijlage bij de vergunningaanvraag blijkt dat in de inrichting is voorzien in een hygiënisatieprocedure, en dat appellanten niet hebben geconcretiseerd dat die procedure als ontoereikend moet worden gekwalificeerd en dat het stellen van nadere voorschriften aan de vergunning ter bescherming van het milieu noodzakelijk is.

Uit artikel 2.22, eerste lid, Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, Wabo en artikel 2.1, eerste lid, Wabo volgt dat een gehoudenheid tot het stellen van voorschriften aan een vergunning in het belang van bescherming van het milieu alleen bestaat bij activiteiten binnen de inrichting. Het vervoer van en naar de inrichting valt daar niet onder. In bijlage VIII bij Vo. 142/2011 zijn rechtstreeks werkende bepalingen opgenomen omtrent het vervoer van dierlijke bijproducten of afgeleide producten.

De rechtbank heeft de verwijzing door appellanten naar het onderzoek van IRAS / NIVEL / RIVM van juni 2011 buiten beschouwing gelaten. Reden daarvoor is dat dit onderzoek betrekking heeft op mogelijke risico’s van de uitoefening van (intensieve) veehouderijen voor de omgeving. Een co-vergistingsinstallatie is hiermee niet op één lijn te stellen.

Externe veiligheid

De inrichting valt niet onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi). Ten behoeve van de vergunningaanvraag is wel een QRA opgesteld. Daarnaast is door de VNOG een advies uitgebracht.

De door appellanten genoemde bevindingen uit het VNOG-advies vallen buiten de reikwijdte van het Brzo en Bevi en leiden daarom niet tot het oordeel dat de externe veiligheid een belemmering vormt voor vergunningverlening danwel dat naar het milieuaspect aanvullend onderzoek had moeten worden verricht.

De QRA is opgesteld in overeenstemming met de Handleiding risicoberekeningen Bevi. Uit deze handleiding volgt dat een opslagplaats uit een QRA dient te worden weggelaten wanneer gevaarlijke stoffen in hoeveelheden kleiner dan tien ton worden opgeslagen.

Ondanks dat de inrichting niet onder het Bevi valt, is in de QRA wel getoetst aan (artikel 6 en 12 van) het Bevi. Daarbij is tot de conclusie gekomen dat aan de in het Bevi gestelde normen wordt voldaan. Deze conclusie is door de VNOG niet weersproken.

Het plaatsen van de binnen de inrichting aanwezige vergisters in een tankput of het rond de vergisters plaatsen van een tankwal kan vanuit het oogpunt van externe veiligheid niet worden vereist.

Aan een vergunning mag een voorschrift worden verbonden op grond waarvan het de vergunninghouder wordt toegestaan om andere gelijkwaardige maatregelen te treffen. Onder gelijkwaardig wordt verstaan dat de alternatieve maatregelen minstens evenveel bijdragen aan de veiligheid van de installatie. Aan de vergunning voor de co-vergistingsinstallatie is een voorschrift verbonden dat de vergunninghouder in afwijking van een ander voorschrift een gelijkwaardig veiligheidsniveau mag realiseren, wat door middel van een Risico Inventarisatie en Evaluatie moet zijn aangetoond. Deze inventarisatie en evaluatie moet uiterlijk 3 maanden voor oprichting van de installatie zijn uitgevoerd en overgelegd aan het bevoegd gezag.

De rechtbank heeft ten aanzien van dit voorschrift overwogen dat de vergunninghouder hiermee de mogelijkheid wordt geboden op een andere wijze dan in de aanvraag is omschreven een gelijkwaardig veiligheidsniveau te realiseren. Het is aan het bevoegd gezag om aan de hand van de Risico Inventarisatie en Evaluatie te beoordelen of hieraan wordt voldaan. De rechtbank acht op voorhand geen grond aanwezig voor het oordeel dat de veiligheid van de installatie met het opnemen van voornoemd voorschrift onvoldoende is gewaarborgd.

De verplichtingen voor bedrijven ter voorkoming van gas- en stofontploffingsgevaar zijn verankerd in de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit, de zogenaamde ATEX-regelgeving. Concreet gaat het voor inrichtingen met name om het opstellen van een Risico Inventarisatie en Evaluatie voor de onderdelen gas- en stofontploffing. De arbeidsinspectie is daarbij de toezichthoudende instantie. De regels die op grond van de ATEX-regelgeving zijn gesteld met betrekking tot explosieveiligheid van de in de inrichting aanwezige installaties, strekken tot bescherming van personen die binnen de inrichting werkzaam zijn. Deze wetgeving staat er niet op zichzelf reeds aan in de weg dat aan een omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden met betrekking tot explosieveiligheid ter voorkoming danwel beperking van nadelige gevolgen buiten de inrichting.

Dit leidt er naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet toe dat het bevoegd gezag zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ter bescherming van explosiegevaar geen aanvullende voorschriften behoefden te worden opgenomen op de voorschriften die reeds ter bescherming van de externe veiligheid aan de vergunning zijn verbonden.

BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling

De BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling is niet op de inrichting van toepassing, nu deze BREF specifiek is opgesteld voor de chemische industrie. Die BREF is van toepassing op de fabricage van de in hoofdstuk 4 van het BREF- en BBT-conclusieoverzicht genoemde stoffen of groepen stoffen op industriële schaal door chemische of biologische omzetting. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Bodem en oppervlaktewater

Op de inrichting is de BREF “emissions from storage” van toepassing. Onderdeel van het geschil is, aldus de rechtbank, de vraag of het plaatsen van de vier bovengrondse vergisters zonder een omwalling heeft te gelden als BBT. De rechtbank heeft hieromtrent het volgende overwogen.

Uit artikel 5.1.1.3 van de BREF “emissions from storage” kan worden opgemaakt dat bij de bouw van nieuwe enkelwandige tanks eerst aan BBT wordt voldaan indien sprake is van een (ondoordringbare) omwalling. Uit deze paragraaf blijkt “dat bij brandbare vloeistoffen of stoffen met een significant risico op bodem- of oppervlaktewaterverontreiniging een tweede opvangvoorziening noodzakelijk is, in de vorm van ofwel een dubbelwandige tank ofwel een omwalling”, aldus de rechtbank. Vervolgens heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“Daargelaten of mest als brandbaar moet worden gekwalificeerd, bestaat naar het oordeel van de rechtbank met het vrijkomen van mest, in grote hoeveelheden, vanuit de inrichting, mede in verband met de zich daarin bevindende nitraten en fosfaten, een significant risico op bodem- en oppervlaktewaterverontreiniging. (…) Naar het oordeel van de rechtbank leidt de afvoer van een grote hoeveelheid mest in dat oppervlaktewater tot een ‘significant risico op oppervlaktewaterverontreiniging’. (…) Op grond van voornoemde paragraaf van voornoemde BREF moeten de vergistingstanks worden voorzien van een omwalling of van een dubbele wand.”

Kortom: naar het oordeel van de rechtbank dienen vergisters te worden voorzien van een omwalling of een dubbele wand.

Conclusie

Uit het bovenstaande blijkt dat in de uitspraak een groot aantal relevante aspecten voor vergistingsinstallaties aan de orde komt. Wanneer de Afdeling een uitspraak heeft gedaan over de hoger beroepschriften die tegen de uitspraak van rechtbank Gelderland zijn ingediend, zal ik hier wellicht weer een artikel over schrijven.

mw. mr. Franca Damen

Veehouderij binnen of buiten de bebouwde kom?

Of een veehouderij binnen of buiten de bebouwde kom is gelegen, maakt nogal eens een verschil. Dit kan niet alleen een verschil maken in het aantal omwonenden dat bezwaar kan maken tegen vergunningen, maar ook in de wet- en regelgeving. In de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2015 (201402758) kwam een voorbeeld aan de orde waarbij het op grond van de wet- en regelgeving van belang is of een veehouderij binnen of buiten de bebouwde kom is gelegen.

Situatie

Het ging om een omgevingsvergunning die was verleend voor het bouwen van een melkveestal. Omdat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, was een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik nodig. Met een dergelijke vergunning mag in afwijking van het bestemmingsplan worden gehandeld.

Juridisch kader

In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bestaan er drie categorieën voor een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik:

  • met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking (‘binnenplanse ontheffing’),
  • in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (‘kruimelgevallen’, opgenomen in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht) of,
  • indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat (voorheen projectbesluit).

In mijn artikel “Omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik: welke procedure?” kunt u hierop een nadere toelichting lezen.

In onderhavige kwestie was een omgevingsvergunning verleend met toepassing van de “kruimelgevallenlijst” uit artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. De vergunning was gebaseerd op het eerste lid van dit artikel. Dit artikellid luidt als volgt

een bijbehorend bouwwerk:

  • binnen de bebouwde kom,
  • buiten de bebouwde kom, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    • niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    • de oppervlakte niet meer dan 150 m2, en
    • het bouwen niet tot gevolg heeft dat het aansluitend terrein voor meer dan 50% wordt bebouwd dan wel dat de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan of de beheersverordening voor bebouwing in aanmerking komt voor meer dan 50% wordt overschreden”

In dit artikellid wordt dus een onderscheid gemaakt voor bouwwerken binnen en buiten de bebouwde kom. In de verleende omgevingsvergunning was het bevoegd gezag ervan uitgegaan dat de melkveehouderij is gelegen binnen de bebouwde kom.

Uitspraak

In de uitspraak was de vraag aan de orde of het perceel waarop de nieuwe melkveestal was voorzien, binnen of buiten de bebouwde kom is gelegen. Te dien aanzien heeft de Afdeling het volgende overwogen.

De vraag of een perceel in de bebouwde kom is gelegen, is een vraag van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft is bepalend, maar de aard van de omgeving. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.

De melkveehouderij is gelegen in het buitengebied. Het gebied bestaat uit een bebouwingslint met afwisselend agrarische bedrijven met gebouwen van verschillende afmetingen en burgerwoningen met bijgebouwen van verschillende afmetingen. De betreffende bebouwing is gescheiden door open ruimten. Naar het oordeel van de Afdeling is weliswaar sprake van enige concentratie van bebouwing, maar zijn de omvang en situering daarvan te gering om te kunnen spreke van een aaneengesloten bebouwing die het gebied een overwegende woon- en verblijffunctie geeft. Daarbij is mede van belang dat de bebouwing ter plaatse een langgerekt extensief bebouwingslint vormt en ter hoogte van het perceel waarop de nieuwe melkveestal was voorzien, slechts een geringe verdichting van de bebouwing bestaat ten opzichte van de rest van dit lint.

Gelet daarop heeft de Afdeling geoordeeld dat het perceel niet in de bebouwde kom is gelegen. Daarom had het bevoegd gezag de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik niet mogen verlenen op de wijze zoals het dat nu heeft gedaan, namelijk als zijnde een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom.

mw. mr. Franca Damen

Uitspraak Afdeling over mestvergisting

Op 4 februari 2015 (201405317) deed de Afdeling een uitspraak over een vergistingsinstallatie. In deze uitspraak komen een aantal aspecten aan de orde die bij een vergunningprocedure voor een vergistingsinstallatie altijd van belang zijn. Op deze aspecten ga ik in dit artikel nader in.

Situatie

In deze uitspraak gaat het over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een vleeskalverenhouderij met een mestvergister met mestdrogingssysteem. Een aantal omwonenden konden zich met deze vergunning niet verenigen en hebben hiertegen daarom beroep ingediend. In het navolgende bespreek ik een aantal aspecten die in de uitspraak aan de orde komen en die voor de praktijk relevant zijn in het kader van vergunningprocedures voor vergistingsinstallaties.

Biogas

Wanneer een omgevingsvergunning wordt verleend voor een vergistingsinstallatie, wordt in de bezwaren tegen zo’n vergunning vaak gesteld dat de installatie een gevaar vormt voor de externe veiligheid. Een van de veelgebruikte argumenten daarbij vormt het biogas dat ontstaat bij de vergisting van mest. In biogas bevindt zich onder meer zwavelwaterstof, ook wel waterstofsulfide of H2S genaamd.

Ook in onderhavige zaak waren hieromtrent bezwaren naar voren gebracht. De appellanten stelden onder andere dat zich in de inrichting calamiteiten kunnen voordoen als gevolg waarvan het in de inrichting opgeslagen biogas een hoger percentage H2S bevat dan in de normale bedrijfssituatie. Volgens appellanten waren daarom het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) van toepassing.

Of het Brzo en/of het Bevi van toepassing zijn, dient per inrichting te worden nagegaan aan de hand van, kort gezegd, de drempelwaarden. Op een vergistingsinstallatie zijn het Brzo en Bevi niet snel van toepassing. Ook in onderhavige zaak waren het Brzo en Bevi niet van toepassing.

In de uitspraak is de Afdeling nader ingegaan op biogas. Te dien aanzien heeft het onder meer overwogen dat een biogasmengsel met een gehalte H2S van 0,2 tot 1 volumeprocent (hierna: vol%) een giftige stof is en een biogasmengsel met een gehantel H2S vanaf 1 vol% een zeer giftige stof (zoals bedoeld in bijlage I, deel 2, tweede kolom, van het Brzo). Vaststaat dat in de normale bedrijfssituatie het in de inrichting aanwezige biogas een percentage van maximaal 0,5 vol% H2S bevat, in welk geval het biogas als een giftige stof moet worden aangemerkt waarvoor de drempelwaarde van 50 ton, overeenkomend met 40.000-50.000 m3 biogas, geldt.

Op grond van de verleende omgevingsvergunning kan binnen de inrichting maximaal 5.500 m3 biogas worden opgeslagen. Dit betekent dat de relevante drempelwaarde van 50 ton niet wordt overschreden.

Mestvergisting is een traag proces, zodat er bij een storing in het proces tijd is om in te grijpen. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat in de inrichting door het onbeheersbaar worden van een industrieel chemisch proces biogas met een gehalte H2S van 1 vol% of meer kan ontstaan in een zodanige hoeveelheid dat de drempelwaarde voor een zeer giftige stof van 5 ton, overeenkomend met 4.000-5.000 m3 biogas, wordt overschreden.

Gelet hierop valt de inrichting niet onder het Brzo en het Bevi. Daarom bestond er geen verplichting om een kwantitatieve risicoanalyse uit te voeren.

Handreiking (co-)vergisting mest

Wanneer een omgevingsvergunning voor een vergistingsinstallatie wordt aangevraagd, moet onder meer worden getoetst aan de Handreiking (co-)vergisting mest. Dit is namelijk een van de aangewezen BBT-documenten waarmee rekening gehouden moet worden.

De Handreiking (co-)vergisting maakt voor de in acht te nemen maatregelen een onderscheid tussen inrichtingen waarbij een biogasopslag mogelijk is van minder dan 4.000 m3 en meer dan 4.000 m3. Bij een biogasopslag tot maximaal 4.000 m3 moet ernaar worden gestreefd dat de plaatsgebondenrisicocontour binnen de grens van de inrichting ligt. Dit betekent niet dat de contour altijd binnen de grens van de inrichting moet liggen. Bij een biogasopslag van meer dan 4.000 m3 moeten ten minste de voorzieningen en eisen worden toegepast die voor kleinere opslagen gelden.

In onderhavige kwestie heeft het bevoegd gezag een contour buiten de grens van de inrichting aanvaardbaar geacht, gelet op de situering van de mestvergistingsinstallatie en de omstandigheid dat er geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten binnen de contour liggen. Het bevoegd gezag heeft dit naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen overwegen.

Affakkelen van gas

In een vergunning voor een vergistingsinstallatie wordt vaak als noodmaatregel de mogelijkheid opgenomen om gas af te fakkelen. Dat is ook in onderhavige vergunning gedaan. Het bevoegd gezag heeft aangegeven dat het affakkelen van gas een noodmaatregel is die alleen in uitzonderlijke situaties voorkomt. In de vergunning zijn hiervoor ook voorschriften opgenomen.

Vanwege het incidentele karakter van het affakkelen en gelet om de omstandigheid dat het voor de bedrijfsvoering van de inrichting noodzakelijk is, moet deze activiteit naar het oordeel van het bevoegd gezag, ongeacht de daarbij optredende geluidniveaus, toelaatbaar worden geacht en is onderzoek naar de hoogte van die geluidniveaus in zoverre niet noodzakelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het bevoegd gezag zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.

Te vergisten stoffen

In een vergunningaanvraag voor een vergistingsinstallatie dient opgenomen te worden welke stoffen zullen worden vergist. Wanneer een bepaalde stof niet wordt aangevraagd, hoeft het bevoegd gezag aan de vergunning ook geen voorschrift te verbinden dat die stof niet mag worden vergist.

Zo was in onderhavige situatie alleen het vergisten van varkens- en rundveemest aangevraagd, en niet het vergisten van kippenmest. Anders dan appellanten stelden, hoefde het bevoegd gezag niet in een vergunningvoorschrift te bepalen dat geen kippenmest mag worden vergist.

mw. mr. Franca Damen

1 28 29 30 31 32 39