Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

Rechtbank verlaat ex nunc toetsing t.a.v. geuremissiefactoren combiwassers

Na rechtbank Gelderland heeft ook rechtbank Oost-Brabant een opmerkelijke uitspraak gedaan over de verhoogde geuremissiefactoren voor combiwassers, zoals deze vanaf 20 juli 2018 zijn opgenomen in de gewijzigde Regeling geurhinder en veehouderij. Het gaat om een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 14 maart 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1343). Beide rechtbanken verlaten met hun uitspraak feitelijk de ex nunc toetsing zoals die geldt bij het nemen van besluiten.

Wat was er aan de hand in de uitspraken?

Een vleeskalverhouder heeft voor zijn bedrijf een omgevingsvergunning milieu aangevraagd om 3.534 vleeskalveren te mogen houden. Op 16 december 2017 is een ontwerpvergunning ter inzage gelegd.

In maart 2018 verscheen het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen’ van WUR. In dit rapport komt WUR tot de conclusie dat combiwassers een geurreductiepercentage hebben dat vergelijkbaar is met het geurreductiepercentage van enkelvoudige luchtwassers.

Dit leidde in mei 2018 tot een voorstel voor het verhogen van de geuremissiefactoren voor combiwassers (en één biologische wasser) in de bijlage bij de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv). De wijziging van de Rgv met daarin de verhoogde geuremissiefactoren is op 20 juli 2018 in werking getreden (Rgv 2018).

Vanwege deze ontwikkelingen heeft de gemeente de vergunning niet voor de aangevraagde 3.534 vleeskalveren willen verlenen. Dan zou namelijk met de nieuwe – op dat moment nog te verhogen – geuremissiefactoren niet aan de geldende geurnorm worden voldaan. De gemeente heeft de vergunning bij besluit van 10 juli 2018 daarom slechts voor 2.945 (in plaats van 3.534) vleeskalveren verleend en dus voor 589 vleeskalveren geweigerd.

Tegen dit besluit heeft de vleeskalverhouder beroep ingediend.

Juridisch kader

In een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij moet onder andere worden getoetst of de veehouderij voldoet aan de geldende geurnormen. De geurbelasting moet worden beoordeeld aan de hand van de geuremissiefactoren zoals die zijn opgenomen in de bijlage bij de Rgv.

Op 20 juli 2018 is de Rgv 2018 in werking getreden. In de Rgv 2018 zijn de geuremissiefactoren voor combiwassers verhoogd. Dit heeft geen gevolgen voor bestaande situaties.

Als een veehouderij wil wijzigen en/of uitbreiden, dan moet echter de gehele veehouderij worden getoetst aan de nieuwe emissiefactoren. Dus ook het bestaande deel van het bedrijf krijgt dan te maken met de hogere emissiefactoren. Dit leidt (op papier) tot een hogere geurbelasting.

In de Rgv 2018 is geen overgangsrecht opgenomen. Dit betekent dat in beslissingen op vergunningaanvragen die op of na 20 juli 2018 worden genomen, aan de nieuwe geuremissiefactoren moet worden getoetst.

Oordeel van de rechter

Omdat de gemeente vóór 20 juli 2018 een beslissing op de vergunningaanvraag heeft genomen, zou de gemeente eigenlijk moeten toetsen aan de oude geuremissiefactoren. Op dat moment gold de Rgv 2018 namelijk nog niet en kon daaraan dus ook niet worden getoetst.

De gemeente is echter wél van de nieuwe geuremissiefactoren uitgegaan en daarmee vooruitgelopen op de Rgv 2018. Hiervoor heeft de gemeente het voorzorgsbeginsel toegepast.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente dit mogen doen, ondanks dat de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader biedt en het de gemeente in beginsel niet vrijstaat om van dit toetsingskader af te wijken. Daarbij verwijst de rechtbank naar een uitspraak van de Raad van State van 23 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1607).

Bij het verlenen van een omgevingsvergunning milieu moet ook het aspect volksgezondheid worden meegewogen. Ook geurhinder kan een volksgezondheidsrisico met zich meebrengen. Maar juist om dit risico te beperken is het wettelijk toetsingskader van de Wgv vastgesteld, en wel op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Als een partij – in dit geval: de gemeente – van mening is dat het geldende toetsingskader ontoereikend is om onaanvaardbare volksgezondheidsrisico’s te voorkomen, moet die partij dit aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk maken.

In dit licht bezien kon de gemeente bij het nemen van een beslissing op de vergunningaanvraag naar het oordeel van de rechtbank de ogen niet sluiten voor de discussie over de juistheid van de geuremissiefactoren voor combiwassers. De gemeente mocht daarom aannemen dat het wettelijk toetsingskader van de Wgv in deze zaak niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente dus vooruit mogen lopen op de Rgv 2018 en mogen toetsen aan de nieuwe geuremissiefactoren.

De rechtbank verwijst daarvoor, net als rechtbank Gelderland in de uitspraak van 19 februari 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:639), naar een uitspraak van de Raad van State van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885). Deze uitspraak gaat echter over het toepassen van een luchtwasser in een mestverwerkingsinstallatie en is alleen al om die reden niet vergelijkbaar.

Bovendien heeft de Raad van State in een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) al duidelijk geoordeeld dat de nieuwe geuremissiefactoren géén invloed hebben op omgevingsvergunningen die al zijn verleend. Een beslissing moet namelijk worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van die beslissing. De rechtbank is daar naar mijn mening dan ook ten onrechte aan voorbij gegaan en laat hiermee feitelijk de ex nunc toetsing ten tijde van het nemen van beslissingen los.

mw. mr. Franca Damen

Uitspraak over verhoogde geuremissiefactoren combiwassers

Op 20 juli 2018 is een wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij in werking getreden. In deze wijziging zijn de geuremissiefactoren voor combiwassers verhoogd. Er is geen overgangsrecht in de wijziging opgenomen. Dat betekent dat in beslissingen op vergunningaanvragen die op of na 20 juli 2018 worden genomen, aan de nieuwe geuremissiefactoren moet worden getoetst. In beslissingen van vóór 20 juli 2018 hoeft dat niet. Daar denkt rechtbank Gelderland in een uitspraak van 19 februari 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:639) echter anders over.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft op 8 juni 2018 een omgevingsvergunning milieu verleend voor het uitbreiden en wijzigen van een varkenshouderij. Een omwonende heeft tegen deze omgevingsvergunning beroep ingediend. In het beroepschrift heeft de omwonende onder andere aangevoerd dat de gemeente er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de geuremissiefactoren voor combiwassers zouden worden verhoogd.

Juridisch kader

In een omgevingsvergunning milieu voor een veehouderij moet onder andere worden getoetst of de veehouderij voldoet aan de geldende geurnormen. Omdat het in deze zaak over varkens gaat en voor varkens geuremissiefactoren zijn vastgesteld in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv), moet de geurbelasting van de varkenshouderij aan de hand van deze geuremissiefactoren worden beoordeeld.

Op 20 juli 2018 is een wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv 2018) in werking getreden. In de Rgv 2018 zijn de geuremissiefactoren voor combiwassers verhoogd. Dit heeft geen gevolgen voor bestaande situaties.

Als een varkenshouderij wil wijzigen en/of uitbreiden, dan moet echter de gehele varkenshouderij worden getoetst aan de nieuwe emissiefactoren. Dus ook het bestaande deel van het bedrijf krijgt dan te maken met de hogere emissiefactoren. Dit leidt (op papier) tot een hogere geurbelasting.

In de Rgv 2018 is geen overgangsrecht opgenomen. Dit betekent dat in beslissingen op vergunningaanvragen die op of na 20 juli 2018 worden genomen, aan de nieuwe geuremissiefactoren moet worden getoetst.

Oordeel van de rechter

Omdat de gemeente vóór 20 juli 2018 een beslissing op de vergunningaanvraag heeft genomen, heeft de gemeente getoetst aan de oude geuremissiefactoren. Op dat moment gold de Rgv 2018 namelijk nog niet en kon daaraan dus ook niet worden getoetst.

De rechtbank is het daar echter niet mee eens. Het onderzoek van WUR dat aan de Rgv 2018 (de verhoging van de geuremissiefactoren) ten grondslag ligt, dateert namelijk van vóór het besluit van 8 juni 2018. En de Rgv 2018 is kort na het besluit in werking getreden.

Gelet hierop moest de gemeente naar het oordeel van de rechtbank geacht worden op de hoogte te zijn geweest van de ernstige twijfels over het rendement van combiwassers. De gemeente heeft dan ook onvoldoende gemotiveerd dat nog steeds mocht worden uitgegaan van het oorspronkelijk vastgestelde geurverwijderingsrendement. Naar het oordeel van de rechtbank had de gemeente ook berekeningen met het nieuwe geurverwijderingsrendement – dus met de verhoogde geuremissiefactoren – uit moeten voeren.

De rechtbank ziet voor dit oordeel steun in een uitspraak van de Raad van State van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3885). Deze uitspraak gaat echter over het toepassen van een luchtwasser in een mestverwerkingsinstallatie en is alleen al om die reden niet vergelijkbaar.

Bovendien heeft de Raad van State in een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) al duidelijk geoordeeld dat de nieuwe geuremissiefactoren géén invloed hebben op omgevingsvergunningen die al zijn verleend. Een beslissing moet namelijk worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van die beslissing. En dat is precies wat de gemeente in deze zaak had gedaan. De rechtbank is daar naar mijn mening dan ook ten onrechte aan voorbij gegaan en laat hiermee feitelijk de ex nunc toetsing ten tijde van het nemen van beslissingen los.

mw. mr. Franca Damen

Nieuwe geuremissiefactoren niet relevant voor verleende vergunningen

Op 20 juli 2018 zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij aangepast. Deze aangepaste factoren hebben geen invloed op omgevingsvergunningen die al zijn verleend voor een veehouderij. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395).

Achtergrond

In maart 2018 verscheen het onderzoeksrapport ´Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen´ van WUR. In dit rapport concludeert WUR dat gecombineerde luchtwassers een geurreductiepercentage hebben dat vergelijkbaar is met het geurreductiepercentage van enkelvoudige luchtwassers. Naar aanleiding daarvan heeft de Staatsecretaris van Infrastructuur en Waterstaat voorgesteld om de emissiefactoren van gecombineerde luchtwassers in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) aan te passen door deze te verhogen (zie mijn blog ´Voorstel verhoging geuremissiefactoren Rgv´).

Ondanks de reacties die op dit voorstel zijn ingediend, zijn de geuremissiefactoren voor gecombineerde luchtwassers verhoogd. De aanpassing van de Rgv hiervoor is op 20 juli 2018 in werking getreden (Staatscourant 2018, 39679).

Oordeel van de rechter

De nieuwe geuremissiefactoren hebben geen invloed op omgevingsvergunningen die al zijn verleend. Dat geldt ook als tegen deze vergunningen een juridische procedure is gestart. Dat heeft de Raad van State geoordeeld in de uitspraak van 25 juli 2018: een eventuele toekomstige wijziging van de Rgv kan geen invloed hebben op het oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. Dat besluit moet worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals die gold op het tijdstip van het nemen van dat besluit.

mw. mr. Franca Damen

Geeft een melding Activiteitenbesluit rechten?

Als voor een inrichting eerder een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is gedaan, kan de drijver van die inrichting aan die melding dan rechten ontlenen? Rechtbank Oost-Brabant heeft hierover op 6 april 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:1536) een heldere uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor zijn bedrijf een omgevingsvergunning milieu aangevraagd. Het bedrijf beschikte al over een milieutoestemming:

  • in 1998 is een revisievergunning (milieuvergunning) verleend;
  • in 2013 is het bedrijf onder de werkingssfeer van het Activiteitenbesluit komen te vallen;
  • in 2015 is een melding Activiteitenbesluit gedaan.

De melding Activiteitenbesluit is onder andere gedaan voor het houden van 1.499 vleeskalkoenen. De vleeskalkoenen zijn nooit binnen het bedrijf gehouden.

De gemeente heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de geurbelasting van de inrichting de geurnorm in de gemeentelijke geurverordening overschrijdt. De veehouder heeft hiertegen beroep ingediend. Volgens hem heeft de gemeente bij de beoordeling ten onrechte niet de melding Activiteitenbesluit (2015) betrokken.

Juridisch kader

Voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting is een milieutoestemming nodig. Afhankelijk van de activiteiten die binnen de inrichting plaatsvinden, is nodig:

  • een melding Activiteitenbesluit milieubeheer (artikel 8.41 Wet milieubeheer);
  • een omgevingsvergunning milieu (artikel 2.1, eerste lid, sub e, Wabo).

Wanneer een melding of een omgevingsvergunning nodig is, volgt uit artikel 2.1, tweede lid, Besluit omgevingsrecht (Bor).

Voor het veranderen van (de werking van) een inrichting geldt als uitgangspunt dat hiervoor ook een melding of een omgevingsvergunning nodig is. Hierop bestaan enkele uitzonderingen. Dit is vastgelegd in artikel 1.10 Activiteitenbesluit (voor meldingen) respectievelijk artikel 2.4 Bor (voor omgevingsvergunningen).

Oordeel van de rechter

In deze zaak staat de vraag centraal wanneer je rechten kunt verkrijgen op basis van het Activiteitenbesluit. Meer specifiek gaat het om de vraag wanneer het recht om een bepaalde hoeveelheid vee te houden ontstaat in gevallen waarin een bedrijf geheel valt onder de werking van het Activiteitenbesluit. Er zijn verschillende antwoorden mogelijk:

  1. de indiener ‘verkrijgt’ rechten op het moment van indiening van een volledige melding van een inrichting in overeenstemming met het Activiteitenbesluit;
  2. de indiener ‘verkrijgt’ rechten op het moment van aanvaarding van een dergelijke melding;
  3. de indiener ‘verkrijgt’ rechten op het moment van feitelijke uitvoering van een dergelijke melding.

Naar het oordeel van de rechtbank moet worden uitgegaan van optie 3: op dat moment ontstaat het recht op het houden van een veebestand dat bij latere meldingen of vergunningverlening kan worden gebruikt. De rechtbank vindt hiervoor steun in artikel 3.115, tweede lid, Activiteitenbesluit, omdat daarin wordt gesproken over de geurbelasting die de inrichting veroorzaakte. Door een melding zelf wordt geen geurbelasting veroorzaakt. Dat gebeurt pas als er dieren worden gehouden, aldus de rechtbank.

De keuze voor optie 3 brengt wel met zich dat een onderscheid bestaat tussen:

  • inrichtingen die vóór 1 januari 2013 een omgevingsvergunning hadden en die na 1 januari 2013 onder het Activiteitenbesluit vallen en
  • inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen maar niet beschikken over een eerdere omgevingsvergunning die het recht geeft om een bepaalde geurbelasting te veroorzaken.

Volgens de rechtbank is dit onderscheid gerechtvaardigd, omdat de eerder verleende omgevingsvergunning ontegenzeggelijk wel een rechtsgevolg heeft gehad.

Ten aanzien van de andere opties heeft de rechtbank het volgende overwogen.

Optie 1: een melding geeft niet het recht om een inrichting op te richten of te veranderen. Dit recht wordt namelijk gegeven door het Activiteitenbesluit zelf, in combinatie met het wettelijk systeem in artikel 8.41 Wet milieubeheer, de vergunningplicht op basis van artikel 2.1, eerste lid, sub e, Wabo en de aanwijzing van inrichtingen in artikel 2.1 Bor. Deze optie zou als ongewenst effect hebben dat inrichtingen de maximale milieuruimte binnen het Activiteitenbesluit zouden kunnen melden en deze maximale ruimte vervolgens kunnen claimen zonder er gebruik van te maken.

Optie 2: deze optie valt af, omdat de acceptatie van een melding Activiteitenbesluit geen rechtsgevolg heeft. Dit is vaste rechtspraak.

De uitspraak betekent voor de veehouder in deze zaak dat de gemeente in de beoordeling terecht niet de melding Activiteitenbesluit (2015) heeft betrokken, omdat vaststaat dat de veehouder nooit de gemelde 1.499 vleeskalkoenen binnen zijn inrichting heeft gehouden.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 5