Rechtbank miskent toetsingskader luchtkwaliteit bij omgevingsvergunning

In een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik die wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid hoeft niet te worden getoetst aan de luchtkwaliteitseisen uit de Wet milieubeheer. Ook hoeft geen rekening te worden gehouden met de feitelijke bewoning van een bedrijfswoning door een burger in strijd met het bestemmingsplan. In een uitspraak van 25 januari 2017 (201600147, ECLI:NL:RVS:2017:187) oordeelde de Raad van State dat de rechtbank deze aspecten ten onrechte heeft miskend in haar uitspraak.

In de uitspraak gaat het over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een pluimveehouderij. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en milieu. Voor zover het betreft het planologisch strijdig gebruik, is van belang dat de omgevingsvergunning hiervoor is verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan.

Bij de pluimveehouderij hoort een bedrijfswoning. De bedrijfswoning behoort in planologische en milieutechnische zin tot de inrichting. De bedrijfswoning wordt feitelijk bewoond door een burger. Dit is in strijd met het bestemmingsplan. Deze bewoning is niet gelegaliseerd.

De bewoner van de bedrijfswoning heeft beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning. Hij heeft daarin onder andere aangevoerd dat de vergunning niet verleend had mogen worden, omdat ter plaatse van zijn woning de luchtkwaliteitsnormen (in het bijzonder fijn stof) worden overschreden.

De rechtbank verklaarde het beroep van de bewoner van de bedrijfswoning gegrond. Aanvankelijk oordeelde de rechtbank daartoe in een tussenuitspraak dat de luchtkwaliteitsnormen – ook ter plaatse van de bedrijfswoning – in het kader van de omgevingsvergunning milieu beoordeeld hadden moeten worden. In haar einduitspraak kwam de rechtbank daarop terug, en oordeelde dat de luchtkwaliteitsnormen in het kader van de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik beoordeeld hadden moeten worden. Omdat het college van burgemeester en wethouders (college) die beoordeling niet had uitgevoerd, heeft de rechtbank de vergunning vernietigd.

De vergunninghouder heeft tegen de uitspraak hoger beroep ingediend en daartoe aangevoerd dat de rechtbank een onjuist toetsingskader voor de omgevingsvergunning heeft gehanteerd. De Raad van State heeft daarover het volgende overwogen.

Als een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan (artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1, Wabo), dan hoeft niet te worden getoetst aan de luchtkwaliteitsnormen. Dit volgt uit het wettelijk kader.

In artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is het toetsingskader voor de luchtkwaliteit vastgelegd voor in het tweede lid genoemde bevoegdheden en wettelijke voorschriften. In artikel 5.16, tweede lid, Wm is de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1, Wabo niet genoemd.

Dat betekent dat het college het in artikel 5.16 Wm bepaalde omtrent de eisen van luchtkwaliteit niet in acht hoefde te nemen bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat miskend.

Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de feitelijke bewoning van de bedrijfswoning op het perceel niet doorslaggevend is. De bedrijfswoning is planologisch gezien onderdeel van de pluimveehouderij. Bij de beoordeling van de milieuaspecten vanwege de uitbreiding van de pluimveehouderij kan daarom de bedrijfswoning buiten beschouwing worden gelaten. Dat de woning in strijd met het bestemmingsplan niet als agrarische bedrijfswoning, maar als burgerwoning, wordt gebruikt, maakt dat niet anders. Het college hoefde bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning in redelijkheid geen rekening te houden met het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning als burgerwoning. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft de vergunning dan ook ten onrechte vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Geen dubbelwandigheid of omwalling vereist bij vergisters

Op 16 maart 2016 (201500737) heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan voor vergistingsinstallaties. Anders dan de rechtbank Gelderland oordeelde, hoeven vergisters niet dubbelwandig te worden uitgevoerd of te worden voorzien van een omwalling om te voldoen aan de best beschikbare technieken, zoals opgenomen in de BREF emissions from storage.

Situatie

Het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: het college) heeft aan Biogasvereniging Achterhoek (hierna: BvA) een omgevingsvergunning milieu verleend voor het oprichten van een co-vergistingsinstallatie. Tegen deze vergunning zijn diverse beroepschriften ingediend. Rechtbank Gelderland verklaarde deze beroepen in haar uitspraak van 16 december 2014 gegrond. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik u graag naar mijn artikel hierover.

Tegen de uitspraak van de rechtbank zijn diverse (incidenteel) hoger beroepschriften ingediend, waaronder ook door het college en BvA. Reden voor de hoger beroepschriften van het college en BvA was met name gelegen in het oordeel van de rechtbank over de wijze waarop de vergisters uitgevoerd moeten worden. Naar het oordeel van de rechtbank zouden vergisters dubbelwandig moeten worden uitgevoerd of moeten worden voorzien van een omwalling om aan de best beschikbare technieken te voldoen.

In de uitspraak komen verschillende interessante aspecten aan de orde. Op de belangrijkste aspecten voor de praktijk ga ik hieronder in.

Dubbelwandigheid c.q. omwalling

Op grond van artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, Wabo gelezen in samenhang met artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht en artikel 9.2, eerste lid, van de Regeling omgevingsrecht moeten in een inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast. Daarvoor moet rekening worden gehouden met BBT-conclusies, zoals deze ook zijn opgenomen in Europese BREF’s. Een van de BREF’s die relevant kan zijn voor een inrichting is de BREF emission from storage. In paragraaf 5.1.1.3 van deze BREF is bepaald dat bij brandbare vloeistoffen of stoffen met een risico op een significante verontreiniging van de bodem en/of aangrenzende watergang een tweede opvangvoorziening vereist is in de vorm van een dubbelwandige tank (vergister) of omwalling.

De rechtbank oordeelde dat de vergisters dubbelwandig moesten worden uitgevoerd of moesten worden voorzien van een omwalling om te voldoen aan de BREF. Tegen dit oordeel van de rechtbank is hoger beroep ingediend.

Uit de BREF blijkt dat deze ziet op de opslag, het transport en de verlading van vloeistoffen, vloeibare gassen en vaste stoffen bij IPPC-installaties. De BREF beschrijft processen waarbij de opslag een activiteit is, waarbij een stof in voorraad wordt gehouden.

De Afdeling heeft geoordeeld dat in de vergisters geen sprake is van pure opslag. Immers worden in de vergisters mest en co-producten vermengd waarbij een langzaam verlopend biologisch proces plaatsvindt. Daarom is de BREF, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet van toepassing op de vergisters.

Dat er geen BBT-conclusie voorhanden is voor (co-)vergisters betekent niet dat aansluiting moet worden gezocht bij de BREF.

Bovendien, al zou de BREF wel van toepassing zijn geweest, dan nog zou geen dubbelwandigheid of omwalling zijn vereist, aldus de Afdeling. Van een dergelijke eis kan namelijk alleen sprake zijn wanneer sprake is van brandbare vloeistoffen of vloeistoffen die een risico vormen voor een significante bodemverontreiniging of een significante verontreiniging van een aangrenzende watergang. Van zo’n vloeistoffen is geen sprake in geval van de mest en co-producten die zich in de vergisters zullen bevinden. Voor wat betreft mest heeft de Afdeling daartoe aansluiting gezocht bij de Nederlandse richtlijn bodembescherming en de Wet bodembescherming. Bovendien, zo heeft de Afdeling overwogen, kunnen in geval van een calamiteit snel maatregelen worden getroffen waardoor geen sprake zou zijn van een risico op een significante verontreiniging van de bodem of een aangrenzende watergang.

Vereisten aan vergunningaanvraag

In de Wabo noch de Richtlijn Industriële Emissies is een verplichting opgenomen op grond waarvan bij een vergunningaanvraag een toets van de beste beschikbare technieken moet worden toegevoegd. Het ontbreken van zo’n toets is dan ook geen reden om een vergunningaanvraag niet in behandeling te nemen.

Een vergunningaanvraag moet wel een schets bevatten van de voornaamste door de vergunningaanvrager bestudeerde alternatieven voor de voorgestelde technologie, technieken en maatregelen. Wanneer deze schets niet bij de vergunningaanvraag is gevoegd, hoeft dit echter niet te betekenen dat de overige ingediende gegevens en bescheiden onvoldoende zouden zijn voor het bevoegd gezag om de vergunningaanvraag te beoordelen.

Bijzondere gevoeligheid

Wanneer een omliggend bedrijf een bijzondere gevoeligheid zou hebben, betekent dit niet dat een vergunning om die reden moet worden geweigerd of dat hieraan extra voorschriften moeten worden verbonden. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Bijzondere gevoeligheid van nabije objecten niet van belang bij omgevingsvergunning”.

Pathogenen

Door tegenstanders van de vergunning is aangevoerd dat de vergunning geweigerd had moeten worden vanwege de emissie van pathogenen in relatie tot de volksgezondheid. Ten aanzien hiervan heeft de Afdeling overwogen dat in de Verordening dierlijke bijproducten en de Uitvoeringsverordening daarvan onder andere ten aanzien van mest eisen worden gesteld ter bescherming van de volksgezondheid. In bijlage V bij de Uitvoeringsverordening dierlijke bijproducten zijn hiertoe specifieke eisen gesteld aan biogasinstallaties. Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken dat in strijd met deze verordeningen wordt gehandeld. Daarnaast is naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat naast de in deze verordeningen opgenomen eisen aanvullende voorschriften ten aanzien van het aspect volksgezondheid aan de vergunning hadden moeten worden verbonden.

Slot

Met deze uitspraak zijn een aantal aspecten ten aanzien van vergistingsinstallaties duidelijk geworden, die voor de praktijk van groot belang zijn. Met name is van belang het oordeel van de Afdeling dat vergisters niet dubbelwandig uitgevoerd hoeven te worden en niet hoeven te worden voorzien van een omwalling. Wanneer de Afdeling anders had geoordeeld, zou dit grote gevolgen hebben gehad voor vele bedrijven. Dit geldt zowel voor nieuwe bedrijven (nieuwe vergunningen) als voor bestaande bedrijven die beschikken over een geldende en onherroepelijke vergunning. Overheden zijn namelijk bevoegd om de voorschriften van reeds verleende en onherroepelijke vergunningen aan te passen vanwege ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu. Daarvan is bijvoorbeeld sprake in geval van nieuwe of herziene BBT-conclusies, zoals opgenomen in een BREF. Een aanpassing van de voorschriften zou aan de orde kunnen zijn wanneer sprake is van een nieuwe of herziene BBT-conclusie ná vergunningverlening.

mw. mr. Franca Damen

 

 

Vergunningaanvrager moet gegevens interne saldering overleggen

Uit een uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2015 (201406279) volgt dat degene die een omgevingsvergunning milieu aanvraagt en zich beroept op de interne salderingsmethode, zoals bedoeld in het Besluit huisvesting, zelf zorg moet dragen voor informatie waaruit blijkt dat bepaalde huisvestingssystemen op 1 januari 2007 feitelijk al in de veehouderij aanwezig waren.

Situatie

Een pluimveehouder heeft bij het college van burgemeester en wethouders een omgevingsvergunning (eerste fase) aangevraagd voor het veranderen van zijn pluimveehouderij. Het college heeft deze vergunning geweigerd, omdat niet wordt voldaan aan de vereiste toepassing van de beste beschikbare technieken. Tegen dit weigeringsbesluit heeft de pluimveehouder beroep en vervolgens hoger beroep ingediend.

Juridisch kader

Op grond van artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht moet het bevoegd gezag bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu in acht nemen dat de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.

Voor wat betreft het aspect ammoniak zijn daarvoor de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: Wav) en het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting) van belang.

Artikel 3, eerste lid, Wav bepaalt dat het bevoegd gezag bij beslissingen inzake een omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij de gevolgen van de ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend moet betrekken op de wijze die is aangegeven bij of krachtens artikel 4 tot en met 7 van de Wav.

Artikel 3, derde lid, Wav bepaalt dat artikel 3, eerste lid, Wav niet geldt voor het weigeren van de omgevingsvergunning op de grond dat door verlening daarvan niet aan artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, Wabo kan worden voldaan en voor voorschriften die met toepassing van het bepaalde krachtens artikel 2.22, derde lid, Wabo of artikel 1.3c of 8.40 van de Wet milieubeheer worden gesteld om te bereiken dat in de veehouderij ten minste de voor de veehouderij in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Daarbij geldt dat de vergunningverlening wordt beoordeeld naar de overeenstemming van de som van de ammoniakemissies uit de tot de inrichting behorende dierenverblijven met de som van de ammoniakemissies die zijn toegestaan bij een beoordeling per afzonderlijk huisvestingssysteem, met dien verstande dat een huisvestingssysteem dat op 1 januari 2007 nog niet in de veehouderij aanwezig was, afzonderlijk aan de voorschriften voldoet.

Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting worden, indien in een veehouderij dieren worden gehuisvest van een diercategorie waarvoor in bijlage 1 een maximale emissiewaarde is aangegeven, voor die dieren geen huisvestingssystemen toegepast met een emissiefactor die hoger is dan deze maximale emissiewaarde.

Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit huisvesting wordt aan artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting ook voldaan als de som van de ammoniakemissies uit de tot de veehouderij behorende huisvestingssystemen niet groter is dan de som van de ammoniakemissies die deze huisvestingssystemen zouden veroorzaken indien wordt voldaan aan het eerste lid. Een huisvestingssysteem dat op 1 januari 2007 nog niet in de veehouderij aanwezig was, moet afzonderlijk aan artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting voldoen.

Artikel 2.14, eerste lid, sub c, onder 1, Wabo gelezen in samenhang met artikel 3, derde lid, Wav moet zo worden uitgelegd dat de beste beschikbare technieken worden toegepast wanneer de maximale emissiewaarden, zoals bedoeld in het Besluit huisvesting, niet worden overschreden. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 (201402877).

In deze uitspraak van 19 november 2014 heeft de Afdeling overwogen dat uit artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting volgt dat de maximale emissiewaarde is verbonden aan het toegepaste huisvestingssysteem. Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit huisvesting zijn nageschakelde technieken systemen voor de bewerking en de opslag van mest uit het huisvestingssysteem, die daarmee zodanig nauw zijn verbonden (technisch en organisatorisch) dat ze voor de toepassing van de ammoniakregelgeving als onderdeel van het huisvestingssysteem moeten worden gezien. Voor het berekenen van de ammoniakemissie uit een dierenverblijf moeten de emissie van het huisvestingssysteem en die van de daaraan gekoppelde techniek bij elkaar worden opgeteld, aldus de nota van toelichting (Stb. 2005, 675, blz. 34). Artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting duidt er dus op dat slechts één maximale emissiewaarde geldt voor een stal met een nageschakelde techniek. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat de afzonderlijke emissiewaarden voor huisvesting en nageschakelde techniek bij elkaar mogen worden opgeteld.

Uitspraak

In onderhavige kwestie staat vast dat de som van de ammoniakemissies uit de tot de pluimveehouderij behorende huisvestingssystemen niet groter is dan de som van de ammoniakemissies die deze huisvestingssystemen zouden veroorzaken indien wordt voldaan aan artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting. Er bestaat echter wel discussie over de vraag of een van de huisvestingssystemen binnen de pluimveehouderij op 1 januari 2007 binnen de veehouderij aanwezig was.

De Afdeling heeft overwogen dat voor de vraag of de interne salderingsmethode mag worden toegepast, bepalend is of de desbetreffende stal op 1 januari 2007 als zodanig feitelijk in de inrichting aanwezig was.

Het is in beginsel aan de aanvrager van een omgevingsvergunning die zich op de interne salderingsmethode beroept, om aan het bevoegd gezag de benodigde, op de betreffende stallen, toegespitste informatie over de op die datum feitelijk aanwezige situatie te verstrekken. Nu de vergunningaanvrager de vereiste informatie niet heeft verstrekt en het college (het bevoegd gezag) zelf niet over gegevens beschikte waaruit volgde dat de betreffende stal als zodanig op 1 januari 2007 als zodanig feitelijk in de inrichting aanwezig was, heeft het college de interne salderingsmethode niet toegepast. Dat het college bij de vergunningaanvrager hierover geen aanvullende gegevens heeft gevraagd, is niet relevant. Reden daarvoor is dat de vergunningaanvrager zelf voor de benodigde gegevens zorg dient te dragen.

Deze overweging van de Afdeling kan ik niet geheel volgen. Wanneer een veehouderij een omgevingsvergunning milieu aanvraagt en daarin uitgaat van interne saldering, en het bevoegd gezag van mening zou zijn dat de interne salderingsmethode niet toegepast kan worden, dan is naar mijn mening sprake van een situatie waarin het bevoegd gezag moet verzoeken om aanvullende gegevens (artikel 4:5 Awb). Gelet op deze uitspraak is het dus echter raadzaam om hierop te anticiperen en zelf reeds de benodigde gegevens bij de vergunningaanvraag te voegen.

mw. mr. Franca Damen

Paardenstal wel of geen bijbehorend bouwwerk?

Of een paardenstal al dan niet als bijbehorend kan worden aangemerkt, is mede afhankelijk van de vraag of de stal al dan niet bedrijfsmatig wordt gebruikt. Op 25 maart 2015 deed de Afdeling hier een heldere uitspraak over (201406161).

Situatie

Appellant heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een paardenstal. Het bouwplan voorziet in een paardenstal van 275 m2 waarin tien paardenboxen, een zadelkamer en een opslagruimte zijn gesitueerd. De paardenstal is daarnaast voorzien van een voorbouw.

Het bouwplan is voorzien op gronden met de bestemming “bedrijf” met de aanduiding “specifieke vorm van bedrijf – opleidingsinstituut”. Omdat het bouwplan buiten het bouwblok is gelegen, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. Derhalve is een omgevingsvergunning vereist voor de activiteiten bouwen en planologisch strijdig gebruik. Het bevoegd gezag heeft deze omgevingsvergunning verleend.

De omgevingsvergunning voor de activiteit planologisch strijdig gebruik is gebaseerd op de zogenaamde “kruimelgevallenlijst” (artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, Wabo gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, sub a, van bijlage II van het Bor).

Tegen deze omgevingsvergunning is door derden bezwaar en beroep ingediend. Nadat rechtbank Limburg het beroep gegrond heeft verklaard, hebben vergunninghouder en het bevoegd gezag hoger beroep ingediend bij de Afdeling.

Juridisch kader

Voor een nadere toelichting op een omgevingsvergunning voor de activiteit planologisch strijdig gebruik, verwijs ik u graag naar mijn artikel “Omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik: welke procedure?”.

In onderhavige kwestie is een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik verleend met toepassing van de “kruimelgevallenlijst”. Daartoe is een beroep gedaan op artikel 4, eerste lid, sub a, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Op grond van dit artikelonderdeel kan een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik worden verleend voor een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom.

Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt onder een bijbehorend bouwwerk verstaan: een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.

Uitspraak

De Afdeling zag zich voor de vraag gesteld of voor de paardenstal een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik kon worden verleend met toepassing van artikel 4, eerste lid, sub a, van bijlage II van het Bor. Daartoe dient sprake te zijn van een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom. Naar het oordeel van de Afdeling kon de paardenstal niet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk.

Reden daarvoor is dat niet kan worden voldaan aan het vereiste dat de paardenstal functioneel is verbonden met het op het perceel aanwezige hoofdgebouw, dit los van de vraag of het ter plaatse gevestigde bedrijf (voor management van automatisering in de luchtvaart) of de ter plaatse aanwezige bedrijfsvoering als hoofdgebouw moest worden aangemerkt.

Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat het gebruik van de stal niet hobbymatig is, maar een omvang heeft alsof zij bedrijfsmatig is. Weliswaar wordt de paardenstal niet bedrijfsmatig gebruikt, maar heeft dit gebruik wel een omvang alsof zij bedrijfsmatig is.

Bij beantwoording van de vraag of sprake is van een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, is van belang het aantal dieren, de wijze waarop de dieren zijn gehuisvest, de bedrijvigheden die daarmee worden verricht en de omstandigheid dat een zekere continuïteit bestaat. Daarbij is de planologische uitstraling van het bouwplan van belang.

Uit de aanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen volgt dat de stal ruimte biedt voor tien paarden. De paardenstal beslaat een oppervlakte van 275 m2 en is voorzien van twee grote overkappingen. In het gebouw zijn naast tien paardenboxen, een zadelkamer en opslagruimte aanwezig. Het perceel is verder voorzien van een paardenbak en mestopslag. Het houden van de paarden brengt met zich dat dagelijks werkzaamheden moeten worden uitgevoerd, zoals het voeren van de dieren, het uitmesten van de stallen en het berijden en anderszins verzorgen van de paarden. Omdat die werkzaamheden dagelijks plaats dienen te vinden, gaat het daarmee ook om een zekere continuïteit.

Gelet daarop is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is. Om die reden kan de paardenstal niet als een bijbehorend bouwwerk worden aangemerkt. Dit betekent dat voor de paardenstal geen omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik had kunnen worden verleend op grond van artikel 4, eerste lid, sub a, van bijlage II van het Bor.

mw. mr. Franca Damen

Uitvoerige uitspraak van rechtbank Gelderland over vergistingsinstallatie

Op 17 december 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7797) heeft rechtbank Gelderland een uitspraak gedaan over een vergistingsinstallatie. In deze uitspraak komen diverse verhelderende aspecten aan de orde. Hierop ga ik in onderhavig artikel nader in.

Situatie

Aan de orde is een omgevingsvergunning voor het bouwen en het oprichten en in werking hebben van een nieuwe inrichting, te weten een co-vergistingsinstallatie met mestverwerking en de daarbij behorende opslagen en overige voorzieningen.

Tegen deze omgevingsvergunning is door diverse omwonenden en verenigingen beroep aangetekend. Rechtbank Gelderland heeft op 17 december 2014 een uitspraak gedaan inzake deze beroepschriften. Daarbij wordt enkel inhoudelijk op de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu ingegaan, aangezien het beroep tegen de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet-ontvankelijk is verklaard, omdat tegen dit besluitonderdeel geen zienswijzen zijn ingediend.

Tegen de uitspraak is door verschillende partijen hoger beroep ingediend. De uitspraak van de rechtbank heeft dan ook nog geen formele rechtskracht. Pas uit een uitspraak van de Afdeling zal een definitief oordeel over de omgevingsvergunning blijken. In mijn artikel neem ik bewust geen standpunt in over de (on)juistheid van de uitspraak van de rechtbank. Reden daarvoor is dat ik, zoals uit de uitspraak blijkt, zelf betrokken ben bij de procedure en er door verschillende partijen hoger beroep is ingediend tegen de uitspraak.

MER-beoordeling

Wanneer een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor het oprichten, wijzigen of uitbreiden van een installatie, moet altijd worden nagegaan of hiervoor een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld of een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Of een dergelijke plicht geldt, volgt uit het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER is bepaald voor welke activiteiten een MER-(beoordelings)plicht geldt. Of een MER-(beoordelings)plicht geldt, is afhankelijk van de drempelwaarde.

Het oprichten van de co-vergistingsinstallatie met mestverwerking is aan te merken als een activiteit waarvoor een MER-beoordelingsplicht geldt. De rechtbank heeft een MER-beoordelingsplicht aangenomen op basis van categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit MER. Op grond van deze categorie geldt een MER-beoordelingsplicht voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder categorie D18.3, D18.6 of D18.7, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Aanvankelijk was voor het oprichten van de co-vergistingsinstallatie geen MER-beoordeling opgesteld, aangezien ten tijde van de besluitvorming de algemeen heersende gedachte was dat in geval van nuttige toepassing geen sprake was van het verwijderen van afval. Nadien is in Nederland echter aandacht gekomen voor het Massafra-arrest van het Europese Hof van Justitie (HvJ EU 23-11-2006, C-486/04). Het Hof van Justitie heeft in dit arrest aangegeven dat het begrip ‘afvalverwijdering’ in de zin van de MER-richtlijn een autonoom begrip is dat een betekenis moet krijgen die volledig beantwoordt aan het in de MER-richtlijn nagestreefde doel. Dat betekent dat dit begrip, dat niet gelijkstaat met dat van ‘afvalverwijdering’ in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, volgens het Hof in ruime zin dient te worden opgevat in die zin dat het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afvalstoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot nuttige toepassing daarvan. In het Massafra-arrest betekende dit dat ook een installatie voor verbranding van brandstof afkomstig van afvalstoffen en biomassa onder ‘afvalverwijderingsinstallaties’ wordt begrepen. Door de Nederlandse rechtspraak wordt hier inmiddels bij aangesloten. Deze jurisprudentie is van belang voor onder meer categorie C18.4, D18.1 en D18.7 van de bijlage van het Besluit MER.

Gelet op deze jurisprudentie is er gedurende de beroepsprocedure bij de rechtbank alsnog een aanmeldingsnotitie voor een MER-beoordeling opgesteld. Naar aanleiding hiervan heeft het bevoegd gezag alsnog een MER-beoordelingsbesluit genomen. Daarmee is het aanvankelijke gebrek alsnog hersteld. Dat een dergelijk gebrek hangende de procedure kan worden hersteld, volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling.

De rechtbank heeft de bezwaren van appellanten tegen het MER-beoordelingsbesluit dan ook inhoudelijk behandeld. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bevoegd gezag op juiste gronden heeft geoordeeld dat geen MER opgesteld behoefde te worden.

Adviezen

Artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt in welke gevallen aan welke instanties een advies moet worden gevraagd. Artikel 2.26, derde lid, Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2 Wabo, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid stelt hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze nadere regels zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Daartoe kan in het bijzonder worden gewezen op het bepaalde in artikel 6.3, tweede en derde lid, Bor:

2. Met betrekking tot het ontwerp van een beschikking op een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet wordt de inspecteur als adviseur aangewezen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot één van de in bijlage III aangewezen categorieën.

3. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet, in gevallen waarin Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn, wordt als adviseur aangewezen het bestuur van de veiligheidsregio binnen wiens gebied de betrokken inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot een categorie die is genoemd in bijlage I, onderdeel C., onder 3.5.”

In onderhavige kwestie was door de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: VNOG) en de nVWA een advies uitgebracht. Appellanten stelden dat deze adviezen ten onrechte niet met het ontwerpbesluit ter inzage waren gelegd. Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat deze adviezen niet wettelijk verplicht zijn. Een advies van de Inspecteur van IL&T is op grond van de wet wel verplicht, nu een co-vergistingsinstallatie is vermeld in de in bijlage III van het Bor aangewezen categorieën.

Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet

Appellanten betoogden dat het besluit in strijd met artikel 47 e.v. van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) is genomen. In deze artikelen is de zogenaamde aanhaakplicht opgenomen. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet”. Appellanten stelden dat slechts voor de ammoniakemissies van de beoogde inrichting een Nb-vergunning is verleend en dat voor de overige natuurschadelijke deposities nog een Nb-vergunning ontbreekt.

Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat de Nb-vergunning die ten behoeve van de inrichting is verleend, inmiddels onherroepelijk is. Gelet daarop geldt er geen aanhaakplicht bij de Natuurbeschermingswet.

Aanvraag

Appellanten betoogden dat de vergunningaanvraag niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zoals deze voortvloeien uit de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: RIE). De rechtbank heeft daarover het volgende overwogen.

Op grond van artikel 12, eerste lid, van de RIE moeten lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van onder andere de volgende elementen:

  • emissiebronnen van de installatie;
  • aard en omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies;
  • de maatregelen die worden getroffen ter controle van de emissies in het milieu;
  • een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven voor de voorgestelde technologie, technieken en maatregelen.

Een vergunningaanvraag dient een niet-technische samenvatting van de hiervoor genoemde gegevens te bevatten.

Op grond van artikel 14, eerste lid, sub c en d, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die nodig zijn ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18. Die maatregelen zien, samengevat weergegeven, onder meer op monitoringseisen.

Deze bepalingen uit de RIE zijn geïmplementeerd in artikel 4.1 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor). De rechtbank heeft de vergunning(aanvraag) dan ook getoetst aan artikel 4.1 Mor. De rechtbank heeft daarover het volgende geoordeeld:

  • Emissiebronnen: de rechtbank verwijst naar de verschillende milieuonderzoeken die zijn uitgevoerd. Artikel 4.1 Mor stelt niet de eis dat alle emissiepunten in een apart overzicht dienen te worden opgenomen. De vergunningaanvraag bevat de emissiebronnen van de installatie.
  • Monitoring: aan de vergunning zijn verschillende monitoringsvoorschriften verbonden. De rechtbank heeft deze gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, sub je, RIE gelezen in samenhang met artikel 14 RIE toereikend geacht.
  • Niet-technische samenvatting: onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis heeft de rechtbank overwogen dat in een concreet geval moet worden beoordeeld of het nodig is om een niet-technische samenvatting in de vergunningaanvraag op te nemen. Van belang hierbij is de aard van de desbetreffende gegevens in relatie tot de begrijpelijkheid ervan voor het algemeen publiek. Bij de vergunningaanvraag zijn een aantal bijlagen gevoegd die naar het oordeel van de rechtbank voor een algemeen publiek voldoende inzicht verschaffen over de vergunningaanvraag en de gevolgen die de inrichting voor het milieu heeft. Het bevoegd gezag heeft deze bijlagen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid als een niet-technische samenvatting in de zin van artikel 4.1, tweede lid, Mor kunnen aanmerken.
  • Schets van alternatieven: uit de tekst van artikel 4.1 Mor volgt dat het moet gaan om een schets van daadwerkelijk door de aanvrager bestudeerde technologie, technieken en maatregelen. Nu een dergelijke schets ontbreekt, kon deze ook geen onderdeel van de aanvraag uitmaken. Het beroep faalt.
  • Meerdere scenario’s: artikel 4.1 Mor kent geen verbod voor het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag). In onderhavige vergunning(aanvraag) zijn twee scenario’s met een vergelijkbaar eindproduct opgenomen. Per milieuaspect is beoordeeld welk scenario de hoogste milieubelasting veroorzaakt (aldus ook de rechtbank in ro. 30). De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen wettelijke bepaling in de weg staat aan het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag).

Volksgezondheid

Appellanten hebben in hun beroepschriften, samengevat weergegeven, hun zorgen geuit omtrent de risico’s voor de volksgezondheid. Uit de jurisprudentie volgt dat het aspect volksgezondheid een mee te wegen aspect is bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Veehouderij en volksgezondheid: beoordeling en advies”. Weliswaar ga ik in dit artikel met name in op de volkgezondheid in relatie tot veehouderijen, maar in het artikel wordt ook toegelicht waarom het aspect volksgezondheid meegewogen dient te worden.

De rechtbank heeft ten aanzien van het aspect volksgezondheid overwogen dat aan de vergunning verschillende voorschriften zijn verbonden ter voorkoming van gezondheidsrisico’s. Daarnaast is door het bevoegd gezag met betrekking tot de gezondheidsaspecten vanwege de inrichting advies gevraagd aan de nVWA. Dit advies is in de uitspraak geciteerd (zie ro. 31.3). De nVWA heeft in het advies onder meer opgenomen dat in de inrichting een hygiënisatieprocedure is voorzien conform de Uitvoeringsverordening met betrekking tot dierlijke bijproducten (Vo. 142/2011). De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit een bijlage bij de vergunningaanvraag blijkt dat in de inrichting is voorzien in een hygiënisatieprocedure, en dat appellanten niet hebben geconcretiseerd dat die procedure als ontoereikend moet worden gekwalificeerd en dat het stellen van nadere voorschriften aan de vergunning ter bescherming van het milieu noodzakelijk is.

Uit artikel 2.22, eerste lid, Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, Wabo en artikel 2.1, eerste lid, Wabo volgt dat een gehoudenheid tot het stellen van voorschriften aan een vergunning in het belang van bescherming van het milieu alleen bestaat bij activiteiten binnen de inrichting. Het vervoer van en naar de inrichting valt daar niet onder. In bijlage VIII bij Vo. 142/2011 zijn rechtstreeks werkende bepalingen opgenomen omtrent het vervoer van dierlijke bijproducten of afgeleide producten.

De rechtbank heeft de verwijzing door appellanten naar het onderzoek van IRAS / NIVEL / RIVM van juni 2011 buiten beschouwing gelaten. Reden daarvoor is dat dit onderzoek betrekking heeft op mogelijke risico’s van de uitoefening van (intensieve) veehouderijen voor de omgeving. Een co-vergistingsinstallatie is hiermee niet op één lijn te stellen.

Externe veiligheid

De inrichting valt niet onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi). Ten behoeve van de vergunningaanvraag is wel een QRA opgesteld. Daarnaast is door de VNOG een advies uitgebracht.

De door appellanten genoemde bevindingen uit het VNOG-advies vallen buiten de reikwijdte van het Brzo en Bevi en leiden daarom niet tot het oordeel dat de externe veiligheid een belemmering vormt voor vergunningverlening danwel dat naar het milieuaspect aanvullend onderzoek had moeten worden verricht.

De QRA is opgesteld in overeenstemming met de Handleiding risicoberekeningen Bevi. Uit deze handleiding volgt dat een opslagplaats uit een QRA dient te worden weggelaten wanneer gevaarlijke stoffen in hoeveelheden kleiner dan tien ton worden opgeslagen.

Ondanks dat de inrichting niet onder het Bevi valt, is in de QRA wel getoetst aan (artikel 6 en 12 van) het Bevi. Daarbij is tot de conclusie gekomen dat aan de in het Bevi gestelde normen wordt voldaan. Deze conclusie is door de VNOG niet weersproken.

Het plaatsen van de binnen de inrichting aanwezige vergisters in een tankput of het rond de vergisters plaatsen van een tankwal kan vanuit het oogpunt van externe veiligheid niet worden vereist.

Aan een vergunning mag een voorschrift worden verbonden op grond waarvan het de vergunninghouder wordt toegestaan om andere gelijkwaardige maatregelen te treffen. Onder gelijkwaardig wordt verstaan dat de alternatieve maatregelen minstens evenveel bijdragen aan de veiligheid van de installatie. Aan de vergunning voor de co-vergistingsinstallatie is een voorschrift verbonden dat de vergunninghouder in afwijking van een ander voorschrift een gelijkwaardig veiligheidsniveau mag realiseren, wat door middel van een Risico Inventarisatie en Evaluatie moet zijn aangetoond. Deze inventarisatie en evaluatie moet uiterlijk 3 maanden voor oprichting van de installatie zijn uitgevoerd en overgelegd aan het bevoegd gezag.

De rechtbank heeft ten aanzien van dit voorschrift overwogen dat de vergunninghouder hiermee de mogelijkheid wordt geboden op een andere wijze dan in de aanvraag is omschreven een gelijkwaardig veiligheidsniveau te realiseren. Het is aan het bevoegd gezag om aan de hand van de Risico Inventarisatie en Evaluatie te beoordelen of hieraan wordt voldaan. De rechtbank acht op voorhand geen grond aanwezig voor het oordeel dat de veiligheid van de installatie met het opnemen van voornoemd voorschrift onvoldoende is gewaarborgd.

De verplichtingen voor bedrijven ter voorkoming van gas- en stofontploffingsgevaar zijn verankerd in de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit, de zogenaamde ATEX-regelgeving. Concreet gaat het voor inrichtingen met name om het opstellen van een Risico Inventarisatie en Evaluatie voor de onderdelen gas- en stofontploffing. De arbeidsinspectie is daarbij de toezichthoudende instantie. De regels die op grond van de ATEX-regelgeving zijn gesteld met betrekking tot explosieveiligheid van de in de inrichting aanwezige installaties, strekken tot bescherming van personen die binnen de inrichting werkzaam zijn. Deze wetgeving staat er niet op zichzelf reeds aan in de weg dat aan een omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden met betrekking tot explosieveiligheid ter voorkoming danwel beperking van nadelige gevolgen buiten de inrichting.

Dit leidt er naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet toe dat het bevoegd gezag zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ter bescherming van explosiegevaar geen aanvullende voorschriften behoefden te worden opgenomen op de voorschriften die reeds ter bescherming van de externe veiligheid aan de vergunning zijn verbonden.

BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling

De BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling is niet op de inrichting van toepassing, nu deze BREF specifiek is opgesteld voor de chemische industrie. Die BREF is van toepassing op de fabricage van de in hoofdstuk 4 van het BREF- en BBT-conclusieoverzicht genoemde stoffen of groepen stoffen op industriële schaal door chemische of biologische omzetting. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Bodem en oppervlaktewater

Op de inrichting is de BREF “emissions from storage” van toepassing. Onderdeel van het geschil is, aldus de rechtbank, de vraag of het plaatsen van de vier bovengrondse vergisters zonder een omwalling heeft te gelden als BBT. De rechtbank heeft hieromtrent het volgende overwogen.

Uit artikel 5.1.1.3 van de BREF “emissions from storage” kan worden opgemaakt dat bij de bouw van nieuwe enkelwandige tanks eerst aan BBT wordt voldaan indien sprake is van een (ondoordringbare) omwalling. Uit deze paragraaf blijkt “dat bij brandbare vloeistoffen of stoffen met een significant risico op bodem- of oppervlaktewaterverontreiniging een tweede opvangvoorziening noodzakelijk is, in de vorm van ofwel een dubbelwandige tank ofwel een omwalling”, aldus de rechtbank. Vervolgens heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“Daargelaten of mest als brandbaar moet worden gekwalificeerd, bestaat naar het oordeel van de rechtbank met het vrijkomen van mest, in grote hoeveelheden, vanuit de inrichting, mede in verband met de zich daarin bevindende nitraten en fosfaten, een significant risico op bodem- en oppervlaktewaterverontreiniging. (…) Naar het oordeel van de rechtbank leidt de afvoer van een grote hoeveelheid mest in dat oppervlaktewater tot een ‘significant risico op oppervlaktewaterverontreiniging’. (…) Op grond van voornoemde paragraaf van voornoemde BREF moeten de vergistingstanks worden voorzien van een omwalling of van een dubbele wand.”

Kortom: naar het oordeel van de rechtbank dienen vergisters te worden voorzien van een omwalling of een dubbele wand.

Conclusie

Uit het bovenstaande blijkt dat in de uitspraak een groot aantal relevante aspecten voor vergistingsinstallaties aan de orde komt. Wanneer de Afdeling een uitspraak heeft gedaan over de hoger beroepschriften die tegen de uitspraak van rechtbank Gelderland zijn ingediend, zal ik hier wellicht weer een artikel over schrijven.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 5