Omgevingsvergunning weigeren o.b.v. Endotoxine toetsingskader

De beoordeling van endotoxinen in het kader van een besluit voor een veehouderij blijft de juridische gemoederen bezighouden. Het is inmiddels vaste rechtspraak dat het bevoegd gezag de emissies van endotoxinen moet toetsen en dat het zelf mag beslissen op welke manier het dat doet. Naar het oordeel van rechtbank Oost-Brabant mag het bevoegd gezag daarvoor het Endotoxine toetsingskader 1.0 gebruiken en op basis daarvan zelfs een omgevingsvergunning voor een veehouderij weigeren. Dit volgt uit twee uitspraken van de rechtbank van 12 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1973 en 1974).

Wat was er aan de hand?

Beide uitspraken gaan over een besluit waarbij een omgevingsvergunning voor een veehouderij is geweigerd vanwege volksgezondheidsrisico’s door de toename van de emissie van endotoxinen. Deze emissie overschrijdt de adviesgrenswaarde voor endotoxinen. Het bevoegd gezag (het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laarbeek respectievelijk de gemeente Heeze en Leende) heeft daaraan de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid; Endotoxine toetsingskader 1.0’ (Endotoxine toetsingskader) ten grondslag gelegd.

De veehouders die de omgevingsvergunning hebben aangevraagd, hebben beroep ingediend tegen de weigering van hun vergunningaanvraag.

Toetsingskader volksgezondheid en endotoxinen

De effecten die veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, moeten worden betrokken bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan of omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) en milieu (omgevingsvergunning milieu). De afgelopen jaren is daarover veel rechtspraak verschenen. Meer informatie over veehouderij en volksgezondheid kunt u hier lezen.

Een van de effecten op de volksgezondheid ziet op endotoxinen. De Gezondheidsraad hanteert in het rapport ‘Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen’ (2012) een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. De Gezondheidsraad gaat ervan uit dat met deze advieswaarde de gezondheid van omwonenden van veehouderijen tegen te veel aan endotoxinen kan worden beschermd.

De rijksoverheid ontwikkelt een landelijk toetsingskader voor endotoxinen. Dit toetsingskader is momenteel nog niet beschikbaar. Daarom heeft het Ondersteuningsteam Veehouderij en Volksgezondheid (team van provincie Noord-Brabant, de GGD en verschillende Brabantse omgevingsdiensten en gemeenten) vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0’ opgesteld.

Over dit toetsingskader hebben de Raad van State en rechtbank Oost-Brabant eerder een uitspraak gedaan. Meer informatie daarover kunt u lezen in mijn blogs daarover (uitspraak Raad van State en uitspraak rechtbank Oost-Brabant).

In een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) oordeelde de Raad van State voorts dat er:

“zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat [toevoeging FD] waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.”

In twee uitspraken van 27 februari 2019 oordeelde de Raad van State verder dat het bevoegd gezag niet hoeft te toetsen of wordt voldaan aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad voor endotoxinen van 30 EU/m3 (zie mijn blog ‘Geen verplichte toetswaarde endotoxinen’ hierover).

Oordeel van de rechter

Het bevoegd gezag heeft bij het toetsen van de emissies van endotoxinen beoordelingsruimte. In de rechtspraak van de Raad van State is geen aanwijzing te vinden dat het ontbreken van een algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht de beoordelingsruimte van het bevoegd gezag zo ver beperkt dat het een omgevingsvergunning niet mag weigeren. Dat is naar het oordeel van rechtbank Oost-Brabant niet vreemd. Anders zou de rechtspraak het bevoegd gezag namelijk belemmeren om invulling te geven aan het voorzorgsbeginsel.

De beoordelingsruimte die het bevoegd gezag heeft, kan het bevoegd gezag gebruiken om de risico’s van de emissie van endotoxinen te betrekken. Dat geldt ook als er nog geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over endotoxinen bestaan. Het gebruiken van deze beoordelingsruimte kan ook leiden tot het weigeren van een omgevingsvergunning.

Nu in beide gevallen de emissie van endotoxinen in de aangevraagde situatie de adviesgrenswaarde voor endotoxinen overschrijdt, mocht het bevoegd gezag de aangevraagde omgevingsvergunningen naar het oordeel van de rechtbank weigeren.

mw. mr. Franca Damen

Lasten onder dwangsom i.v.m. geitenstop geschorst

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten een last onder dwangsom opgelegd aan veehouders die het jongvee van melkgeitenhouderijen opfokken. Zeker in het lammerseizoen is dat een probleem. Rechtbank Gelderland heeft de lasten onder dwangsom in een uitspraak van 19 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1185) daarom geschorst.

Wat was er aan de hand?

Melkgeitenhouders laten het jongvee van hun geiten regelmatig buiten hun bedrijf door een ander opfokken. Dat andere bedrijf (opfokker) moet voor het opfokken van het jongvee van geiten een milieutoestemming hebben. Afhankelijk van het aantal stuks jongvee gaat het om een melding op grond van het Activiteitenbesluit, een omgevingsvergunning beperkte milieutoets of een omgevingsvergunning milieu.

Niet alle bedrijven die jongvee van geiten opfokken, beschikken over een milieutoestemming hiervoor. Er is dan sprake van een overtreding. Deze overtreding is op dit moment niet te legaliseren vanwege de geitenstop van de provincie Gelderland (dit geldt overigens ook voor veel andere provincies).

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten om die reden een last onder dwangsom opgelegd aan opfokkers van jongvee van geiten. Die last houdt in dat de opfokkers binnen drie weken nadat de last was opgelegd, alle geiten op hun bedrijf moesten verwijderen en verwijderd moesten houden. Als zij dat niet of niet op tijd zouden doen, zouden zij een dwangsom van € 15.000 tot € 70.000 ineens moeten betalen.

De opfokkers hebben hiertegen bezwaar ingediend en de rechtbank gevraagd om de lasten onder dwangsom te schorsen.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) stelt eerst vast dat er sprake is van een overtreding. De gemeenten mochten daarom in beginsel een last onder dwangsom opleggen. Er zijn niet direct aanknopingspunten dat de lasten onder dwangsom evident onrechtmatig zijn.

Een procedure waarin wordt gevraagd om een schorsing van besluiten, leent zich niet voor een oordeel over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. Dat moet worden beoordeeld in een bodemprocedure (beroepsprocedure). De rechtbank spreekt zich daarom niet uit over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. In de uitspraak beperkt de rechtbank zich tot een afweging van de belangen van partijen.

Bij een afweging van die belangen is van belang dat de melkgeitenhouderijen die het jongvee aanleveren zelf niet over de ruimte, de apparatuur en het personeel beschikken om het jongvee groot te brengen. Daarnaast is van belang dat een dierenarts heeft toegelicht dat er onmiddellijk negatieve gevolgen voor het dierenwelzijn ontstaan als het jongvee op de melkgeitenhouderijen moet blijven. De gemeenten hebben dit ook niet betwist.

Verder is van belang dat uit controles blijkt dat bij vrijwel alle melkgeitenhouderijen in de provincie meer dieren worden gehouden dan op grond van de vergunningen is toegestaan. Dit betekent dat er in de provincie geen melkgeitenhouderijen zijn die ruimte hebben om jongvee van andere melkgeitenhouderijen op te vangen.

Als het jongvee niet meer op de bedrijven van de opfokkers kan worden gehouden, leidt dit tot een probleem. Er worden in Gelderland op dit moment zoveel geiten en bokjes geboren dat het binnen dit lammerseizoen sluiten van de bedrijven van de opfokkers tot acute problemen zal leiden.

Tegenover deze grote belangen om de bedrijven van de opfokkers dit lammerseizoen nog open te laten, staan de belangen van de gemeenten om juist nu te handhaven.

De rechtbank is er niet van overtuigd dat er heel dringende redenen zijn op grond waarvan de gemeenten juist nu zouden moeten handhaven. Er is niet gebleken dat er zo’n grote (volksgezondheids)belangen zijn dat juist nu, in het lammerseizoen, op deze manier moet worden gehandhaafd.

Daarom heeft de rechtbank de lasten onder dwangsom voorlopig geschorst.

mw. mr. Franca Damen

Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

Geen verplichte toetswaarde endotoxinen

Als een ruimtelijk of milieubesluit voor een veehouderij wordt genomen, moeten daarbij ook de volksgezondheidsrisico’s worden meegenomen. Onderdeel daarvan vormen de gevolgen van emissies van endotoxinen. In twee uitspraken van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:619 en 644) oordeelde de Raad van State dat het bevoegd gezag daarbij niet verplicht is om te toetsen aan de advieswaarde voor endotoxinen van de Gezondheidsraad. Daarnaast oordeelde de Raad van State dat het aan het bevoegd gezag is om te bepalen of en zo ja, welke maatregelen nodig zijn.

Toetsingskader volksgezondheid en endotoxinen

De effecten die veehouderijen op de volksgezondheid kunnen hebben, moeten worden betrokken bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (bestemmingsplan of omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik) en milieu (omgevingsvergunning milieu). De afgelopen jaren is daarover veel rechtspraak verschenen. Meer informatie over veehouderijen en volksgezondheid kunt u hier lezen.

Een van de effecten op de volksgezondheid ziet op endotoxinen. De Gezondheidsraad hanteert in het rapport ‘Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen’ (2012) een advieswaarde van 30 EU/m3 voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. De Gezondheidsraad gaat ervan uit dat met deze advieswaarde de gezondheid van omwonenden van veehouderijen tegen te veel aan endotoxinen kan worden beschermd.

De rijksoverheid ontwikkelt een landelijk toetsingskader voor endotoxinen. Dit toetsingskader is momenteel nog niet beschikbaar. Daarom heeft het Ondersteuningsteam Veehouderij en Volksgezondheid (team van provincie Noord-Brabant, de GGD en verschillende Brabantse omgevingsdiensten en gemeenten) vooruitlopend op de ontwikkeling van een landelijk toetsingskader de ‘Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0’ (Toetsingskader endotoxinen) opgesteld.

Over dit Toetsingskader endotoxinen hebben de Raad van State en rechtbank Oost-Brabant eerder een uitspraak gedaan. Meer informatie daarover kunt u lezen in mijn blogs daarover (uitspraak Raad van State en uitspraak rechtbank Oost-Brabant).

In een uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2395) oordeelde de Raad van State voorts dat er:

“zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat [toevoeging FD] waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt.”

Uitspraken van 27 februari 2019

Zoals de Raad van State ook in de uitspraak van 25 juli 2018 heeft overwogen, bestaat er nog een aanzienlijk aantal vragen over het toetsen van endotoxinen. Daarvoor is verder wetenschappelijk onderzoek vereist.

Gelet hierop hoeft het bevoegd gezag niet te toetsen of wordt voldaan aan de advieswaarde van de Gezondheidsraad voor endotoxinen van 30 EU/m3. Evenmin hoeft het bevoegd gezag de beoordeling van endotoxinen te baseren op een toets aan de advieswaarde aan de hand van de gegevens uit het rapport ‘Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering’ van WUR (2016) (endotoxinerapport).

Hierbij acht de Raad van State ook van belang dat voor endotoxinen niet met een eenduidige wettelijke regeling is bepaald hoe de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in een besluit moeten worden betrokken. Het is daarom aan het bevoegd gezag om te bepalen of en zo ja, welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Het bevoegd gezag heeft daarbij beoordelingsruimte.

mw. mr. Franca Damen

VGO-2 geen belemmering voor geitenhouderij in onderzoeksgebied

Het rapport ‘Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)’ (VGO-2) vormt geen reden om geen medewerking te verlenen aan een besluit voor een geitenhouderij in het onderzoeksgebied van de VGO-rapporten. Dit volgt uit een uitspraak van de Raad van State van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:340).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Weert (Limburg) heeft een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een geitenstal. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en invloed op de fysieke leefomgeving (omgevingsvergunning beperkte milieutoets).

Een omwonende heeft tegen de omgevingsvergunning bezwaar en (hoger) beroep ingediend, onder andere omdat hij volksgezondheidsrisico’s vreest.

Juridisch kader

Het is vaste rechtspraak dat volksgezondheid een aspect is dat meegewogen moet worden bij het verlenen van een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik en een omgevingsvergunning beperkte milieuinformatie. Meer informatie daarover is hier te lezen. De bestrijding van besmettelijke dierziekten vindt echter primair regeling in andere wetgeving.

De Raad van State heeft eerder in uitspraken geoordeeld dat het VGO-1 rapport (juli 2016) geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevat op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat een veehouderij onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid veroorzaakt. Het VGO-1 rapport vormt daarom geen aanleiding om geen medewerking te verlenen aan de ontwikkeling van een veehouderij.

Op 16 juni 2017 is het VGO-2 rapport bekend gemaakt. In dit rapport is opgemerkt dat mensen ook rondom geitenhouderijen een grotere kans hebben op longontsteking. Deze conclusies zijn bevestigd in een deelonderzoek van VGO-3.

In een uitspraak van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3781) oordeelde de Raad van State dat het VGO-2 rapport geen reden is om geen medewerking te verlenen aan een besluit voor een geitenhouderij in Noord-Holland.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 6 februari 2019 gaat over een (toekomstige) geitenhouderij in Weert. Weert ligt in het onderzoeksgebied van het VGO-1 en VGO-2 rapport.

Op het moment dat de gemeente een omgevingsvergunning verleende voor de geitenhouderij, was het VGO-2 rapport nog niet gepubliceerd. In de procedure heeft de gemeente echter toegelicht dat het VGO-2 rapport voor haar geen verandering brengt in de besluitvorming.

Uit het VGO-2 rapport blijkt dat rond geitenhouderijen mensen vaker een longontsteking hebben en dat het nog onduidelijk is wat de oorzaak is van deze longontstekingen. In het rapport wordt gesteld dat al wel duidelijk is dat Q-koorts geen verklaring voor het verhoogde risico biedt en dat geitenhouderijen voor zover bekend weinig fijnstof en endotoxinen uitstoten. Om specifieke oorzaken van deze toename te achterhalen, is volgens de onderzoekers meer onderzoek nodig. Pas dan kunnen volgens de onderzoekers bedrijfsgerichte maatregelen worden aanbevolen.

Naar het oordeel van de rechtbank én de Raad van State heeft de gemeente zich, rekening houdend met het VGO-2 rapport, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in werking hebben van de geitenhouderij niet zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat de omgevingsvergunning om die reden geweigerd had moeten worden.

Ook de Q-koorts vormt daarvoor geen reden. Geitenhouderijen moeten de door de overheid verplichte maatregelen ter voorkoming van Q-koorts treffen. De NVWA houdt daar toezicht op. Sinds het treffen van landelijke maatregelen heeft ook geen uitbraak van Q-koorts meer plaatsgevonden.

De Raad van State heeft de omgevingsvergunning voor de geitenhouderij dan ook in stand gelaten.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 6