Voorafmeldplicht intermediaire onderneming is onrechtmatig

Het opleggen van een voorafmeldplicht in het kader van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet aan intermediaire ondernemingen moet naar het voorlopig oordeel van het College van Beroep voor het bedrijfsleven worden aangemerkt als een bestuursrechtelijke sanctie. Als geen sprake is van een overtreding, is het opleggen van zo’n maatregel onrechtmatig. Dit volgt uit een uitspraak van de Voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:195).

Situatie

De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft aan een aantal intermediaire ondernemingen een voorafmeldplicht opgelegd. De ondernemingen zijn op grond van de Meststoffenwet al verplicht om gegevens over alle door hen uitgevoerde mesttransporten bij de Staatssecretaris (achteraf) te melden. De voorafmeldplicht houdt in dat alle transporten met dierlijke meststoffen uiterlijk 24 uur vóór het laden van het transportmiddel moeten worden gemeld.

Omdat deze verplichting de intermediaire ondernemingen beperkt (in hun flexibiliteit), hebben zij tegen de voorafmeldplicht bezwaar ingediend en verzocht om een voorlopige voorziening.

Juridisch kader

Op grond van artikel 51, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet kan de minister een vervoerder verplichten om gedurende een bepaalde periode vóór het vervoer plaatsvindt daarvan mededeling te doen aan de minister (voorafmeldplicht). Deze verplichting kan in beginsel voor maximaal één jaar worden opgelegd, maar kan telkens met een jaar worden verlengd. De mededeling moet op grond van artikel 58 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet uiterlijk 24 uur worden gedaan voordat het laden van het transportmiddel plaatsvindt.

Uitspraak

De voorafmeldplicht heeft als achtergrond dat wordt vermoed dat de gehaltes stikstof en fosfaat niet de daadwerkelijke waarden van de door de intermediaire ondernemingen vervoerde mest zijn. Er is echter (nog) geen overtreding geconstateerd.

De opgelegde voorafmeldplicht zal naar het oordeel van de Voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) een substantiële, negatieve invloed hebben op de bedrijfsvoering van de intermediaire ondernemingen. Daarom moet de verplichting als (zeer) belastend worden beschouwd.

In het handhavingsbeleid van het ministerie wordt de voorafmeldplicht steeds als sanctie en strafmaatregel aangeduid. De plicht heeft niet alleen het doel om toezicht te kunnen uitoefenen, maar ook het doel fraude in brede zin tegen te gaan doordat daarmee een afschrikwekkende werking is beoogd.

Gelet hierop is de Voorzieningenrechter van oordeel dat de maatregel een bestuurlijke sanctie is. Zo’n sanctie kan niet worden opgelegd zonder (bewijs) dat er sprake is (geweest) van een overtreding. Omdat er bij de intermediaire ondernemingen geen (bewijs voor een) overtreding is, is de voorafmeldplicht onrechtmatig opgelegd.

Wanneer de maatregel als toezichtsbevoegdheid zou moeten worden beschouwd, dan acht de Voorzieningenrechter van belang dat de Staatssecretaris onvoldoende heeft beoordeeld of het opleggen van de maatregel wel evenredig is. Dit is van belang, omdat een toezichthouder op grond van de wet alleen gebruik mag maken van zijn bevoegdheden voor zover dat redelijkerwijs voor zijn taak nodig is. Dit brengt met zich dat de evenredigheid van de maatregel moet worden afgewogen tegen het te dienen doel. Van zo’n beoordeling is in onderhavige situatie onvoldoende gebleken.

mw. mr. Franca Damen

 

Geen subsidie of toeslagrechten bij onjuiste of te late aanvraag

Op Europees niveau bestaan er diverse verordeningen die voorzien in regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Deze verordeningen zijn nader uitgewerkt in nationaal beleid. De landbouwer is zelf verantwoordelijk voor het tijdig en op juiste wijze indienen van een steunaanvraag. Dit heeft de Afdeling nog eens op heldere wijze uiteengezet in haar uitspraak van 17 december 2014 (201401137).

Situatie

Een landbouwer had op 23 december 2010 een aanvraag ingediend op grond van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Zeeland (hierna: SNL). Bij besluit van 19 maart 2012 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland (hierna: GS) aan de landbouwer subsidie verleend voor niet-collectief agrarisch natuurbeheer en voor landschapsbeheer in de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2016. In het besluit is vermeld dat de landbouwer jaarlijks zelf via de gecombineerde opgave om uitbetaling van de subsidie moet vragen in de aanvraagperiode van de gecombineerde opgave.

Op 10 mei 2011 heeft de landbouwer de gecombineerde opgave 2011 elektronisch ingediend. Daarin heeft hij bij de vraag of hij uitbetaling wenst van de subsidie onderdeel agrarisch natuur- en landschapsbeheer het vakje “nee” aangekruist. In een brief van 23 december 2011 heeft de landbouwer aangegeven dat hij per ongeluk het vakje “nee” heeft aangekruist.

Nu de landbouwer het vakje “nee” heeft aangekruist, heeft GS aan de landbouwer medegedeeld dat dat over het beheerjaar 2011 subsidie die aan hem op grond van de SNL is verleend, niet wordt uitbetaald. Tegen dit besluit heeft de landbouwer beroep ingediend bij de rechtbank. Nadat de rechtbank het beroep van de landbouwer gegrond heeft verklaard, heeft GS tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingediend bij de Raad van State.

Wetgeving

Op grond van de betrokken Europese verordeningen mag een landbouwer die steun aanvraagt in het kader van een oppervlaktegebonden steunregeling slechts één verzamelaanvraag per jaar indienen. De verzamelaanvraag moet uiterlijk worden ingediend op een door de lidstaten vast te stellen datum, die niet later is van 15 mei. Wanneer een aanvraag te laat wordt ingediend, wordt, behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden, een verlaging met 1% per werkdag toegepast op bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend. Als de aanvraag meer dan 25 kalenderdagen te laat wordt ingediend, dan wordt deze afgewezen.

Op grond van de SNL dient een ontvanger van een subsidie agrarisch natuurbeheer uiterlijk op de peildatum van ieder beheerjaar bij GS een aanvraag tot betaling van de jaarvergoeding voor dat beheerjaar in te dienen.

Uitspraak

Aan de orde was de vraag of GS op juiste gronden heeft kunnen beslissen om niet tot uitbetaling van de subsidie over te gaan, omdat de landbouwer – per ongeluk – het vakje “nee” heeft aangekruist bij de vraag of hij uitbetaling van de subsidie wenst.

De Afdeling heeft in de eerste plaats gewezen op vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waaruit volgt dat het vertrouwensbeginsel niet kan worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van Europees recht. Een met het Europees recht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale autoriteit kan geen gewettigd vertrouwen op een met het Europees recht strijdige behandeling wekken.

Vervolgens heeft de Afdeling, onder verwijzing naar de relevante wetgeving (zoals hiervoor uiteengezet) overwogen dat hieruit volgt dat wanneer een landbouwer niet voor 10 juni heeft verzocht om uitbetaling van subsidie, het college geen subsidie mag uitbetalen. De brief van de landbouwer van 23 december 2011 doet daar niets aan af. Voor zover deze brief een betalingsverzoek inhoudt, is deze te laat ingediend.

Dat bij het indienen van de gecombineerde opgave een kennelijk fout is gemaakt, maakt het voorgaande niet anders. Een “kennelijke fout”, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, Vo. 65/2011/EU, kan namelijk pas aan de orde zijn als er een betaalverzoek is ingediend. Doordat de landbouwer in zijn gecombineerde opgave het vakje “nee” heeft aangekruist, heeft hij geen betaalverzoek ingediend en kan geen sprake zijn van een kennelijke fout. Niet van belang is dat de subsidie daarvoor nog niet was verleend. Deze was immers wel aangevraagd en het betaalverzoek voor het beheerjaar 2011 moest volgens de subsidiesystematiek al bij de gecombineerde opgave 2011 worden gedaan.

Vergelijkbare uitspraak CBB

Een soortgelijke situatie was bijvoorbeeld aan de orde in een uitspraak van het CBB van 18 november 2008 (ECLI:NL:CBB:2009:BK5870). In deze zaak ging het om een verzoek van een landbouwer om uitbetaling van zijn bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006. Voor de uitbetaling van de bedrijfstoeslag moest een verzamelaanvraag worden ingediend in de periode van 1 april tot en met 15 mei. Deze aanvraag kon worden gedaan met de gecombineerde opgave. In het formulier voor de gecombineerde opgave stond onder meer de vraag vermeld of een landbouwer zijn toeslagrechten wilde laten uitbetalen. Bij deze vraag stond expliciet vermeld dat wanneer de vraag niet wordt beantwoord, ervan wordt uitgegaan dat het antwoord op de vraag “nee” is.

De landbouwer, waar het in de uitspraak van het CBB van 18 november 2008 over gaat, heeft in zijn gecombineerde opgave 2007 noch het vakje “ja” noch het vakje “nee” aangekruist. In april 2008 heeft de landbouwer meegedeeld dat hij alsnog een aanvraag tot uitbetaling van de bedrijfstoeslag doet.

Naar het oordeel van het CBB heeft Dienst Regelingen gelet op deze feiten en omstandigheden op juiste gronden de aanvraag bedrijfstoeslag 2007 afgewezen. Met de gecombineerde opgave 2007 is namelijk geen verzamelaanvraag en dus geen steunaanvraag gedaan. Van een “kennelijke fout”, zoals bedoeld in artikel 19 Vo. 796/2004/EG, kan dan ook geen sprake zijn. het is de verantwoordelijkheid van de aanvrager om duidelijk te maken dat hij een uitbetaling wenst. Nu de landbouwer dat niet heeft gedaan, bestaat er geen recht op uitbetaling van de toeslagrechten.

Slot

Tot slot zij opgemerkt dat de Europese verordeningen met betrekking tot steunverlening aan landbouwer inmiddels ingrijpend zijn gewijzigd. Er wordt nu ook niet langer van toeslagrechten gesproken maar van betalingsrechten.

mw. mr. Franca Damen

0

Terugvorderen steun voor plattelandsontwikkeling

Op 7 februari 2013 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een arrest gewezen inzake het terugvorderen van steun voor plattelandsontwikkeling. Alvorens inhoudelijk op dit arrest in te gaan, zal ik eerst een korte toelichting geven op de steun voor plattelandsontwikkeling.

Europese Plattelandsverordening

De Raad van de Europese Unie heeft een plattelandsverordening vastgesteld gericht op steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). De Europese plattelandsverordening is thans neergelegd in Vo. 1698/2005 (daarvoor: Vo. 1257/1999). Het ELFPO dient ter ondersteuning van het Europees beleid voor plattelandsontwikkeling.

Lidstaten dienen terzake de Europese plattelandsverordening een plattelandontwikkelingsbeleid op te stellen waarin wordt aangegeven welke maatregelen in de desbetreffende komende periode (thans: 2007-2013) gefinancierd zullen worden. Voor Nederland is het Plattelandontwikkelingsprogramma (POP) van belang. Dit is een Europees subsidieprogramma dat gericht is op de ontwikkeling van het platteland in de brede zin van het woord. Het Plattelandontwikkelingsprogramma geeft invulling aan de Europese Plattelandsverordening, zoals hiervoor vernoemd. Het financieren van de plannen uit het POP geschiedt met de middelen uit het ELFPO. De doelstellingen voor Nederland richten zich op het verbeteren van de concurrentiepositie van land- en bosbouw, de verbetering van natuur & landschap, plattelandsontwikkeling en het invoeren van de zogenaamde Leader-aanpak (deze aanpak heeft te maken met op zichzelf staande projecten die worden ontworpen en uitgevoerd door lokale partnerschappen om specifieke lokale problemen aan te pakken).

Provincies zetten hun ambities op de verschillende punten uiteen in hun Provinciale Meerjarenplannen (PMJP). De uitvoering van het POP geschiedt langs twee sporen, te weten het ondernemersspoor via het Ondernemersprogramma en het gebiedsgerichte spoort via het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG).

Arrest Hof van Justitie

Het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) heeft betrekking op het terugvorderen van steun voor plattelandsontwikkeling, zoals bedoeld in de Europese plattelandsverordening (het arrest heeft nog betrekking op de oude Plattelandsverordening, te weten Vo. 1257/1999). Meer specifiek ging het om het terugvorderen van steun voor plattelandsontwikkeling om reden dat de betrokken landbouwer, kort gezegd, niet de benodigde aanvragen had ingediend, terwijl hij voor het overige wel voldeed aan de verschillende voorwaarden voor het verkrijgen van de steun.

In onderhavig arrest heeft het Hof van Justitie een aantal prejudiciële vragen beantwoord. Met de gestelde prejudiciële vragen heeft de betrokken lidstaat wensen te vernemen of Vo. 1257/1999, Vo. 817/2004 (houdende uitvoeringsbepalingen van Vo. 1257/1999) en Vo. 796/2004 (houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden met betrekking tot, kort gezegd, steunverlening) aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke degene die steun heeft ontvangen voor de verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw die hij voor verschillende jaren is aangegaan, alle steun die hij voor de voorafgaande jaren reeds heeft ontvangen, moet terugbetalen omdat hij heeft nagelaten om jaarlijks overeenkomstig de toepasselijke nationale bepalingen een aanvraag in te dienen, ook al verklaart hij dat hij steeds aan zijn verplichtingen inzake de exploitatie van de betrokken oppervlakten is blijven voldoen en dat de bevoegde administratie hem niet heeft gehoord, maar de betrokken oppervlakten niet meer kunnen worden gecontroleerd aangezien het betrokken jaar reeds voorbij is.

Oftewel: staan er Europese regels in de weg aan het terugvorderen van reeds uitbetaalde steun, wanneer wel is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de steun, doch niet, conform nationale bepalingen, telkens opnieuw een aanvraag voor de steun is ingediend? Het antwoord van het Hof van Justitie luidt ontkennend: er staan geen regels uit voornoemde Europese verordeningen in de weg aan het terugvorderen van reeds – onverschuldigd – uitbetaalde steun.

Daartoe verwijst het Hof van Justitie in de eerste plaats naar de artikelen 22 tot en met 24 Vo. 1257/1999 (voorganger van 1698/2005), waarin algemene voorwaarden zijn gesteld aan het toekennen van steun voor landbouwproductiemethoden die met name met het oog op natuurbeheer zijn ontworpen. Uit deze artikelen blijkt dat bij steun voor milieumaatregelen in de landbouw steeds sprake is van door de betrokken landbouwers aangegane verbintenissen om milieuvriendelijke landbouw te bedrijven. Deze verbintenissen dienen voor ten minste vijf jaar te worden aangegaan. Als tegenprestatie voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw verlenen lidstaten jaarlijks steun.

In de tweede plaats wijst het Hof van Justitie op artikel 37, vierde lid, Vo. 1257/1999 dat bepaalt dat lidstaten de voorwaarden waaronder steun voor plattelandsontwikkeling wordt toegekend, strenger mogen maken. Ook mogen lidstaten aanvullende voorwaarden stellen. Deze voorwaarden dienen echter wel in overeenstemming te zijn met de in de verordening vastgestelde doelstellingen en eisen.

Voorts is artikel 66, vijfde lid, Vo. 1257/1999 van belang. Uit dit artikel vloeit voort dat landbouwers slechts betalingen ontvangen indien zij ieder jaar een aanvraag om betaling indienen, tenzij sprake is van een nationale procedure die een jaarlijkse doeltreffende verificatie mogelijk maakt. Om in aanmerking te kokmen voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw, dient dus ieder jaar een aanvraag ingediend te worden. Dat het van belang is om ieder jaar een aanvraag om steun voor milieumaatregelen in de landbouw in te dienen, wordt ook benadrukt in artikel 67, eerste lid, Vo. 817/2004. Door het jaarlijks indienen van een aanvraag kan worden nagegaan of de betrokken landbouwer de aangegane verbintenissen opo het gebied van milieumaatregelen in de landbouw nakomt.

Gelet hierop heeft het Hof van Justitie geconcludeerd dat een nationale wettelijke regeling die bepaalt dat een steunaanvrager slechts voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw in aanmerking komt, indien hij zich ertoe verbindt om gedurende de volledige vijfjarige periode waarbinnen de verbintenissen gelden, elk jaar een aanvraag voor de aangemelde agromilieuactiviteiten bij het betaalorgaan in te dienen, verenigbaar is met de Europese verordeningen, zoals hiervoor bedoeld. Het is dus van belang dat de betrokken landbouwer aan alle voorwaarden voldoet én jaarlijks een aanvraag om steun indient, om voor de toekenning van steun in aanmerking te komen. Indien aan één van de voorwaarden niet is voldaan, kan de betrokken landbouwer dus geheel worden uitgesloten van steunverlening. Wanneer de landbouwer bovendien wordt uitgesloten van steun voor milieumaatregelen in de landbouw omdat aan één van de toekenningsvoorwaarden niet is voldaan, volgt uit artikel 71, tweede lid, Vo. 817/2004 jo. artikel 73 Vo. 796/2004 dat de begunstigde van die steun verplicht is alle reeds betaalde bedragen die betrekking hebben op de ontzegde steun, terug te betalen.

Ondanks dat onderhavig arrest niet gewezen is in een Nederlands geschil, is het wel van belang voor de Nederlandse praktijk, nu in Nederland immers ook steun wordt toegekend op grond van de Europese plattelandsverordening en de (direct) daaraan gerelateerde andere Europese verordeningen. Wel van belang om op te merken is dat, zoals gezegd, onderhavig arrest betrekking heeft op de voormalige Europese plattelandsverordening. Nu de nieuwe plattelandsverordening ook voorwaarden aan de toekenning van steun stelt, zal het arrest ook relevant zijn voor steunverlening op grond van de huidige plattelandsverordening.

mw. mr. Franca Damen

Wet dieren en de bestuurlijke boete

Op 1 januari 2013 is de Wet dieren in werking getreden. Deze wet bevat een integraal kader waarin de kernpunten zijn vastgelegd voor regels met betrekking tot het gedrag van mensen jegens dieren en voor regels ter beheersing van de risico’s die dieren of producten die van dieren afkomstig zijn, met zich kunnen brengen voor mensen en voor andere dieren. De Wet dieren biedt voor het bevoegd gezag meer mogelijkheden om in geval van een overtreding, zoals genoemd in de wet, handhavend op te treden middels bestuursrechtelijke instrumenten., waarbij met name wordt gedoeld op de bestuurlijke boete. Dat is waar ik in onderhavig artikel nader op in zal gaan.

Reikwijdte

Hiervoor vermeldde ik dat de Wet dieren voor het bevoegd gezag meer mogelijkheden biedt om in geval van een overtreding bestuursrechtelijk handhavend op te treden. Dit behoeft enige nuancering, nu de (brede) toepassing van handhaving door middel van een bestuurlijke boete gefaseerd wordt ingevoerd. Artikel 8.6 van de Wet dieren vermeldt thans reeds alle overtredingen in geval waarvan handhavend kan worden opgetreden door middel van een bestuurlijke boete. Echter zijn op dit moment nog niet alle in artikel 8.6 van de Wet dieren genoemde bepalingen in werking getreden. De bestuurlijke boete wordt als eerste toegepast bij de handhaving van regels over diergeneesmiddelen, dierlijke bijproducten, diervoeders en het vervoeren van evenhoevigen. Daarnaast worden overtredingen van de Europese transportverordening die reeds met een bestuurlijke boete worden gehandhaafd op grond van de Wet dieren beboet. In de loop van dit jaar c.q. de komende jaren volgt de invoering van de bestuurlijke boete in het kader van dierenwelzijn, vleesketen en voedselveiligheid.

Met de Wet dieren kan het bevoegd gezag (in de toekomst) in meer gevallen handhavend optreden door het opleggen van een bestuurlijke boete. Voor wat betreft de wetten die de Wet dieren (deels) vervangt, was handhavend optreden op deze wijze tot 1 januari 2013 enkel mogelijk voor een aantal overtredingen van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. In de andere wetten die (deels) door de Wet dieren (zullen) worden vervangen – te weten de Diergeneesmiddelenwet, de Wet op de dierenbescherming, de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990, de Kaderwet diervoeders, de Landbouwkwaliteitswet en de Landbouwwet – bestond niet de bevoegdheid om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit wordt in de Wet dieren gefaseerd mogelijk gemaakt. Zoals gezegd, wordt de bestuurlijke boete als eerste toegepast bij handhaving van regels op grond van de Europese transportverordening en regels over diergeneesmiddelen, dierlijke bijproducten, diervoeders en het vervoeren van evenhoevigen.

Bestuurlijke boete

De bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen in het kader van de Wet dieren is opgenomen in artikel 8.7 van deze wet. Artikel 8.8 van de Wet dieren bepaalt vervolgens dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd. Deze algemene maatregel van bestuur is uitgewerkt in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, welk besluit eveneens per 1 januari 2013 in werking is getreden.

De afgelopen periode is in de media al meerdere malen het bericht verschenen dat de nVWA meer armslag heeft bij de Wet dieren. Deze berichtgeving behoeft reeds nuancering gelet op de gefaseerde inwerkingtreding van de Wet dieren en het relatief beperkt aantal soort overtredingen waartegen per 1 januari 2013 handhavend kan worden opgetreden door middel van het opleggen van een bestuurlijke boete. Maar ook indien een bestuurlijke boete wordt opgelegd op grond van de Wet dieren betekent dit niet dat agrariërs – in de breedste zin van het woord – en anderen die te maken hebben met de Wet dieren met lege handen staan. Zij kunnen tegen een bestuurlijke boete namelijk bezwaar maken door beroep aan te tekenen bij de rechtbank. Gelet op artikel 10.3 van de Wet dieren is rechtbank Rotterdam in deze zaken de bevoegde rechter.

Rechtsmiddelen

Bij de rechtbank kan de bestuurlijke boete worden aangevochten. Niet alleen kan worden geageerd tegen de beweerdelijke overtreding, maar eveneens tegen de hoogte van de boete. De hoogte van de boete dient het bevoegd gezag te baseren op het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Immers zijn in dit besluit regels opgenomen over onder meer de hoogte van de bestuurlijke boete. Dat het besluit de hoogte van een bestuurlijke boete voorschrijft, laat echter onverlet dat er diverse aanknopingspunten zijn om beroep aan te tekenen tegen een bestuurlijke boete. Dit wordt nader toegelicht aan de hand van het systeem van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (in het vervolg: Besluit handhaving).

De bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, zijn in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (in het vervolg: Regeling handhaving) ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie. Artikel 2.2 Besluit handhaving bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt vastgesteld overeenkomstig de vijf in het Besluit handhaving genoemde boetecategorieën. Als criteria voor de indeling van de overtredingen in één van de vijf boetecategorieën worden de ernst van de overtreding en de effectiviteit van de boete gehanteerd. Van belang bij de ernst van de overtreding zijn onder meer de belangen die met het overtreden voorschrift worden beschermd (informatievoorziening, dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en milieu) en de afschrikwekkende werking van de boete.

Indien een bestuurlijke boete wordt opgelegd overeenkomstig een bepaalde boetecategorie zoals voorgeschreven in het Besluit handhaving en de Regeling handhaving, betekent dit echter niet dat het hanteren van deze boetecategorie in alle gevallen is aangewezen. Uit de toelichting bij het Besluit handhaving blijkt namelijk uitdrukkelijk dat de categorie-indeling in beginsel plaatsvindt op grond van voornoemde uitgangspunten, tenzij dat in een concreet geval niet tot een passende boetehoogte leidt.

Daarnaast is van belang dat op grond van artikel 2.3 Besluit handhaving de boete wordt gehalveerd indien de risico’s of gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Indien deze risico’s of gevolgen daarentegen ernstig zijn, wordt de boete verdubbeld. De gevolgen van een overtreding kunnen per geval verschillen. Een overtreding die vanwege de potentiële ernst bijvoorbeeld in categorie 2 is ingedeeld, kan feitelijk geringe of juist ernstige gevolgen hebben. Wanneer de risico’s of gevolgen ‘gering’ of ‘ernstig’ zijn, is echter niet nader bepaald. Wat hieronder dient te worden begrepen, zal nader ingevuld moeten worden in jurisprudentie. Derhalve kunnen ook met betrekking tot dit punt gronden van beroep worden ingediend bij de rechtbank.

Tot slot kunnen gronden van beroep worden ingediend indien het bevoegd gezag het verwijt van recidive maakt. In geval van recidive is de bestuurlijke boete op grond van artikel 2.5 Besluit handhaving namelijk gelijk aan de som van de op grond van het Besluit handhaving voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete. Het moet in beginsel uitdrukkelijk om een overtreding van hetzelfde voorschrift gaan. In beginsel, omdat artikel 2.5 Besluit handhaving ook voorziet in de mogelijkheid om overtredingen aan te wijzen die soortgelijk zijn aan andere overtredingen. Van deze aanwijzingsbevoegdheid mag echter nog geen gebruik worden gemaakt dan nadat ervaring is opgedaan met het opleggen van bestuurlijke boetes op de betreffende beleidsterreinen, meer duidelijkheid is ontstaan over de vraag welke overtredingen in concrete gevallen als soortgelijk kunnen worden beschouwd en verhoging van de boete bij soortgelijke overtredingen wenselijk is gebleken. Ook hierin kunnen derhalve gronden van beroep zijn gelegen om in te dienen bij de rechtbank.

Conclusie

Gelet op het voorgaande kunnen agrariërs – in de breedste zin van het woord – en anderen die te maken hebben met de Wet dieren een bestuurlijke boete op grond van de Wet dieren in rechte aanvechten. In diverse bepalingen uit het Besluit handhaving kan aanleiding worden gevonden om gronden van beroep in te dienen.

Neem voor vragen of opmerkingen gerust contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen

Toeslagrechten en randvoorwaardenkorting

Op 13 december jl. heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een belangrijk arrest gewezen met betrekking tot toeslagrechten en het opleggen van een randvoorwaardenkorting. Meer specifiek ging het daarbij om het opleggen van een randvoorwaardenkorting aan landbouwer A, huurder van de gronden van landbouwer B, tengevolge van het plegen van een overtreding door landbouwer B. In het navolgende zal ik eerst kort ingaan op toeslagrechten. Vervolgens zal ik het arrest van het Hof van Justitie behandelen.

Toeslagrechten

In de Europese Unie ontvangen boeren een bedrijfstoeslag indien zij – met hun bedrijfsvoering – bijdragen aan milieubescherming, duurzaamheid of dierenwelzijn. Deze bedrijfstoeslag is een van de subsidieregelingen die deel uitmaakt van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (in het vervolg: GLB) van de Europese Unie. Een toeslagrecht is een eenheid die recht geeft op een bepaald steunbedrag per hectare grond. Er zijn twee soorten toeslagrechten, te weten gewone toeslagrechten en toeslagrechten met speciale voorwaarden. De meeste agrarische ondernemers ontvangen gewone toeslagrechten. Voor de uitbetaling van één toeslagrecht heeft een landbouwer één hectare grond nodig die voldoet aan de voorwaarde. Dat zijn onder andere voorwaarden over de periode waarin de landbouwer de grond in gebruik heeft genomen en over de soort landbouwactiviteit. Onder landbouwactiviteit wordt verstaan het produceren van landbouwproducten, het fokken of telen tot en met het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie houden.

Arrest Hof van Justitie

In het arrest van 13 december 2012 heeft het Hof van Justitie een prejudiciële vraag over de uitleg van artikel 23 eerste lid van Verordening (EG) 73/2009 van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (in het vervolg: CBB) beantwoord. In de uitspraak van 12 oktober 2011 (LJN BU1253) heeft het CBB namelijk besloten een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie.

Casus

De casus is als volgt. Maatschap Oosthoek/Groen heeft aan maatschap X een perceel landbouwgrond verhuurd voor de teelt van uien. Bij de verhuur werd als voorwaarde gesteld dat maatschap Oosthoek/Groen dit perceel zelf nog mocht ploegen en er nog enkele vrachten mest op mocht uitrijden. Partijen hebben afgesproken dat de huur zou ingaan op 1 januari 2009, maar dat de huurder, maatschap X, het perceel pas na het ploegen effectief in gebruik zou nemen. Maatschap Oosthoek/Groen heeft metterdaad mest uitgereden op het betrokken perceel, maar heeft niet geploegd in overeenstemming met de nationale wettelijke regeling die voorzag in het emissiearm aanwenden van mest. Maatschap Oosthoek/Groen is hiervoor beboet.

Maatschap X, die het perceel begin maart 2009 in gebruik heeft genomen, heeft onder meer voor het in geding zijnde perceel een aanvraag voor rechtstreekse betalingen voor het jaar 2009 ingediend. Volgens de verwijzingsbeslissing is zij pas van de door maatschap Oosthoek/Groen begane overtreding op de hoogte gesteld door een brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (in het vervolg: de Staatssecretaris) van 23 november 2009, waarin een mogelijke korting op de rechtstreekse betalingen werd aangekondigd wegens het niet-emissiearm aanwenden van mest, wat in strijd was met de nationale wettelijke regeling.

Bij besluit van 3 maart 2010 heeft de Staatssecretaris op grond van die overtreding de rechtstreekse betalingen aan maatschap X met 20% gekort wegens schending van de landbouwvoorschriften. Bij brief van 8 maart 2010 heeft de maatschap X tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is door de Staatssecretaris bij besluit van 1 april 2010 ongegrond verklaard. Vervolgens heeft maatschap X beroep aangetekend bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

Na te hebben vastgesteld dat er bij maatschap X geen sprake was van opzet met betrekking tot de door maatschap Oosthoek/Groen begane overtreding is er bij het CBB twijfel gerezen of de verlaging van de rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van de landbouwvoorschriften door maatschap Oosthoek/Groen kon worden toegepast op maatschap X, die niet aan de oorsprong lag van de overtreding. Dientengevolge heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven de volgende prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie.

Prejudiciële vraag

“Moet artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 aldus worden uitgelegd dat aan de landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend een verlaging of uitsluiting wordt opgelegd, zoals die ter zake van de geconstateerde niet-naleving zou zijn opgelegd aan de feitelijke overtreder, aan wie of door wie de grond is overgedragen, als die overtreder de aanvraag zelf had ingediend? Of betekent de bepaling uitsluitend, dat de geconstateerde niet-naleving aan de indiener van de steunaanvraag wordt toegerekend, maar moet bij de besluitvorming over de (hoogte van de) verlaging of uitsluiting nog worden vastgesteld in welke mate nalatigheid, schuld of opzet van de landbouwer zelf bestaat?”

Toepasselijk juridisch kader

Het toepasselijk juridisch kader in deze zaak wordt bepaald door een aantal Verordeningen van de Europese Gemeenschap. In de eerste plaats wordt daartoe gewezen op Verordening (EG) 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers. Met name artikel 6 eerste lid Verordening (EG) 1782/2003 is van belang. De oorspronkelijke versie van dit artikel luidde als volgt:
“In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie niet worden nageleefd, ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de betrokken landbouwer, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt, na toepassing van de artikelen 10 en 11 moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.”
Sinds 1 april 2008 luidt artikel 6 eerste lid Verordening (EG) 1782/2003 als volgt:
“In het geval dat de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake een goede landbouw‑ en milieuconditie op enigerlei tijdstip in een bepaald kalenderjaar (hierna: ‚het betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd, en de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die […] aan die landbouwer moeten worden verleend, verlaagd of ingetrokken overeenkomstig de op grond van artikel 7 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.De eerste alinea is ook van toepassing indien de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
[…]
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚overdragen’ alle soorten transacties verstaan waarbij de overdrager de beschikking over de landbouwgrond verliest.
, waaronder Verordening (EG) 73/2009 en Verordening 1782/2003.”
Verordening (EG) 1782/2003 is per 1 januari 2009 ingetrokken bij Verordening (EG) 73/2009. Van Verordening (EG) 73/2009 is met name artikel 23 eerste lid van belang:
“Wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen of de eisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie op om het even welk moment in een bepaald kalenderjaar (hierna het ‚betrokken kalenderjaar’ genoemd) niet worden nageleefd ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, wordt het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen die […] aan die landbouwer worden of moeten worden toegekend, verlaagd of uitgesloten overeenkomstig de op grond van artikel 24 vastgestelde uitvoeringsbepalingen.
De eerste alinea is tevens van toepassing wanneer de betrokken niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de persoon aan wie of door wie de landbouwgrond was overgedragen.
Voor de toepassing van dit lid wordt onder ‚overdracht’ verstaan enigerlei soort transactie op grond waarvan de cedent de beschikking over de landbouwgrond verliest.
In afwijking van de tweede alinea, wordt vanaf 2010, indien de persoon aan wie het handelen of nalaten rechtstreeks kan worden toegeschreven, een steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, de vermindering of de uitsluiting toegepast op de aan die persoon toegekende of toe te kennen totale bedragen aan rechtstreekse betalingen.”
Voorts is van belang Verordening (EG) 796/2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) 1782/2003.
Beantwoording prejudiciële vraag

De kern van het geschil draait om artikel 23 Verordening (EG) 73/2009. De bewoordingen van deze bepaling zijn duidelijk op het punt van de toerekening aan een landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden door de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen. Verordening (EG) 73/2009 maakt evenwel niet duidelijk of die landbouwer ook de gevolgen moet dragen van de vaststelling dat de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen opzettelijk heeft gehandeld.Voor beantwoording van de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven gestelde prejudiciële vraag is evenwel ook de context en de doelstellingen van de regeling. Van belang daarbij is de afschaffing van de zogenaamde ‘tienmaandenregel’ in Verordening (EG) 1782/2003, op grond waarvan landbouwers een steunaanvraag slechts konden indienen wanneer de met hun subsidiabele oppervlakten overeenstemmende percelen hun gedurende een periode van ten minste tien maanden ter beschikking stonden. Deze ‘tienmaandenregel’ is in Verordening (EG) 146/2008 teruggebracht tot één dag. Voldoende is derhalve dat de landbouwer op de referentiedatum over een perceel beschikt om de rechtstreekse betaling te verkrijgen voor het jaar waarin de steunaanvraag is ingediend.De afschaffing van de ‘tienmaandenregel’ heeft voorts geleid tot een wijziging van artikel 6 eerste lid Verordening (EG) 1782/2003 (zie hiervoor) door Verordening (EG) 146/2008, welke bepaling is overgenomen in artikel 23 eerste lid Verordening (EG) 73/2009. Dit artikel bevestigt dat de landbouwer aansprakelijk is in geval van niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden. In geval van overdracht van een perceel blijft de landbouwer die voor het desbetreffende perceel een steunaanvraag indient, gedurende het hele jaar waarvoor de steunaanvraag is ingediend voor dat perceel aansprakelijk.De landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend, dient, ook indien hij het perceel waarvoor hij de rechtstreekse betaling heeft aangevraagd niet tijdens het volledige kalenderjaar effectief in gebruik had, het risico te dragen dat de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden op dat perceel die te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen van de persoon aan of door wie het perceel is overgedragen, hem wordt toegerekend, wat kan resulteren in verlaging of uitsluiting van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen. Die landbouwer kan dus aansprakelijk worden gesteld voor de overtreding door de persoon aan of door wie de betrokken landbouwgrond is overgedragen, mede door de gevolgen van opzettelijk handelen.

Verlagingen en uitsluitingen van het totaalbedrag van rechtstreekse betalingen moeten echter wel worden vastgesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Dit vloeit ook voort uit de considerans van Verordening (EG) 796/2004. De aansprakelijkheid van de landbouwer die een steunaanvraag indient wegens niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden die te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen van de persoon aan of door wie de landbouwgrond is overgedragen, maakt het mogelijk de doelstelling te verwezenlijken die ten grondslag ligt aan het stelsel van verlagingen en uitsluitingen van het totaalbedrag van rechtstreekse betalingen, te weten de opneming in de gemeenschappelijke marktordeningen van basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en goede landbouw- en milieuconditie. De volledige toerekening van een overtreding die is begaan door de persoon aan of door wie landbouwgrond is overgedragen, aan de landbouwer die een steunaanvraag heeft ingediend voor het perceel waarvoor niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden is geconstateerd, gaat niet verder dan noodzakelijk is voor het bereiken van het beoogde doel en is dus niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Kortom

Samengevat komt het arrest van het Hof van Justitie dus neer op het volgende. De landbouwer die een steunaanvraag indient voor een bepaald perceel draagt het risico dat de niet-naleving van voorschriften inzake de randvoorwaarden op dat perceel aan hem wordt toegerekend. Dat geldt ook indien deze landbouwer het desbetreffende perceel niet tijdens het volledige kalenderjaar effectief in gebruik had en de niet-naleving van de voorschriften te wijten is aan nalatigheid of opzettelijk handelen aan of door wie het perceel is overgedragen. Deze toerekening kan resulteren in verlaging of uitsluiting van het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen. De landbouwer kan dus aansprakelijk worden gesteld voor de overtreding door de persoon aan of door wie de betrokken landbouwgrond is overgedragen, mede door gevolgen van opzettelijk handelen.

Indien een landbouwer A dus bijvoorbeeld een perceel huurt van landbouwer B, zij afspreken dat landbouwer B het perceel nog mag bewerken, landbouwer B zich daarbij al dan niet opzettelijk niet aan de voorschriften inzake de randvoorwaarden houdt en landbouwer A vervolgens een steunaanvraag indient, loopt landbouwer A het risico dat de niet-naleving door landbouwer B aan hem (landbouwer A) wordt toegerekend en geconfronteerd wordt met een randvoorwaardenkorting danwel -uitsluiting.

Toekomst GLB

Het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 2012 is niet alleen van belang voor de huidige praktijk, maar eveneens voor de toekomst. Vanaf 2014 wordt het huidige stelsel van toeslagrechten ingrijpend gewijzigd. De huidige rechten komen te vervallen. In plaats daarvan ontvangt een bedrijf in 2014 voor elke hectare grond, die feitelijk in gebruik is en opgegeven wordt bij de gecombineerde opgave 2014 een nieuw toeslagrecht. De basis voor het nieuwe GLB wordt gevormd door het referentieareaal blijvend grasland.

Gelet hierop is het arrest van het Hof van Justitie, zoals ik dat hierboven heb besproken, ook relevant voor het nieuwe GLB.

Heeft u nog vragen of opmerkingen, dan verneem ik dat graag van u.

mw. mr. Franca Damen