Handhaving in strijd met vertrouwensbeginsel i.v.m. eigen handhavingsbeleid

Overheden mogen beleid opstellen over de handhaving van overtredingen ten aanzien waarvan zij bevoegd zijn om handhavend op te treden. Zo heeft bijvoorbeeld de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) veel handhavingsbeleid. Overheden hebben zich aan dit eigen beleid te houden. Doen ze dat niet, dan kan handhaving in strijd met het vertrouwensbeginsel zijn. Dit oordeelde het College van Beroep voor het bedrijfsleven in een uitspraak van 19 oktober 2017, gepubliceerd op 6 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2017:426).

Wat was er aan de hand?

De NVWA heeft controles uitgevoerd bij een slachterij. Volgens de NVWA had de slachterij niet alle relevante regels van de levensmiddelenwetgeving nageleefd, omdat verschillende kipkarkassen waren verontreinigd. Voor deze overtredingen zijn aan de slachterij verschillende boetes opgelegd.

De slachterij heeft daar bezwaar tegen gemaakt. Volgens de slachterij heeft de NVWA gecontroleerd in een verkeerde fase van het slachtproces. De controle heeft namelijk plaatsgevonden nog voordat de slachterij de mogelijkheid heeft gehad om de karkassen opnieuw te controleren en deze zo nodig op te knappen. Dit is volgens de slachterij in strijd met het eigen handhavingsbeleid van de NVWA.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding, moet het bevoegd gezag hiertegen in beginsel handhavend optreden. Als handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen of als er sprake is van concreet zicht op legalisatie, mag van handhaving worden afgezien.

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft de controle van de NVWA op de juiste plek bij de slachtlijn plaatsgevonden, althans juist in de zin van de levensmiddelenwetgeving. De controle heeft echter plaatsgevonden op een andere plek dan vermeld staat in het handhavingsbeleid van de NVWA. De slachterij mocht afgaan op de in het handhavingsbeleid gegeven interpretatie van de levensmiddelenwetgeving.

Omdat de controle in afwijking van het handhavingsbeleid heeft plaatsgevonden, is de boeteoplegging in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat de controle in overeenstemming met de levensmiddelenwetgeving heeft plaatsgevonden en dat het handhavingsbeleid tot een ondeugdelijke controle van de levensmiddelenwetgeving leidt, doet daar naar het oordeel van het CBb aan niets af.

Uit deze uitspraak volgt dus dat overheden hun eigen handhavingsbeleid moeten naleven. Doen zij dat niet, dan kan – in ieder geval in deze situatie – met succes een beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan.

mw. mr. Franca Damen

Food, Handhaving, Overheid, Toezicht & handhaving , ,

Rechter schorst door NVWA opgelegde recall

In een uitspraak van 11 mei 2017 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Rotterdam een door de NVWA opgelegde recall geschorst (ECLI:NL:RBROT:2017:3571). Alleen al de omstandigheid dat de NVWA een recall in een besluit oplegt, is bijzonder te noemen, laat staan dat dit besluit vervolgens wordt geschorst.

Wat was er aan de hand?

Een levensmiddelenbedrijf dat is gericht op voedingssupplementen heeft een vitaminepreparaat met 100 microgram vitamine D uit het Verenigd Koninkrijk geïmporteerd en gedeeltelijk in Nederland gedistribueerd. De NVWA had het op de Nederlandse markt brengen van die vitaminepreparaten echter verboden. Reden daarvoor was kort gezegd dat de Warenwetregeling vrijstelling vitaminepreparaten (Vrijstellingsregeling) bepaalt dat vitaminepreparaten per dagelijks volgens de gebruiksaanwijzing te nuttigen hoeveelheid ten hoogste 75 microgram vitamine D bevatten. Het bedrijf was zich van deze regel bewust, maar betwist kort gezegd de juistheid en daarmee de verbindendheid ervan.

De NVWA heeft de geïmporteerde vitaminepreparaten op enig moment in officiële bewaring geplaatst, omdat deze volgens de NVWA vanwege de overschreden norm van 75 microgram vitamine D onveilig moesten worden geacht. Een gedeelte van de vitaminepreparaten is desondanks door het bedrijf in de handel gebracht.

Volgens de NVWA handelt het bedrijf hiermee in strijd met (onder andere) Verordening (EG) nr. 178/2002 (Algemene levensmiddelenverordening), omdat onveilige levensmiddelen in de handel zijn gebracht. Omdat het bedrijf niet zelf is overgegaan tot het uit de handel halen van de vitaminepreparaten (recall), heeft de NVWA het bedrijf met toepassing van een last onder dwangsom gelast om alsnog een recall uit te voeren.

Het bedrijf is het niet eens met deze last onder dwangsom en heeft daarom bezwaar ingediend. Daarnaast heeft het bedrijf de voorzieningenrechter verzocht om de last onder dwangsom te schorsen.

Juridisch kader

Als de exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een door hem (bijvoorbeeld) ingevoerd levensmiddel niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, moet hij onmiddellijk procedures inleiden om het levensmiddel uit de handel te nemen (recall) en de bevoegde autoriteiten daarvan in kennis stellen (meldplicht). Dit volgt uit artikel 19 van Verordening (EG) nr. 178/2002. Een verdere uitleg kunt u hier lezen.

Oordeel van de rechter

De in de Vrijstellingsregeling opgenomen norm van 75 microgram vitamine D is onder andere gebaseerd op een rapport van de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA). Uit het EFSA-rapport kan worden afgeleid dat een dagelijkse inname van vitamine D tot 100 microgram in elk geval veilig is. Uit het rapport volgt niet dat hogere doses onveilig zijn.

Uit monsters blijkt dat de vitaminepreparaten onder de grens van 100 microgram blijven. De hoeveelheid vitamine D die mensen in Nederland binnenkrijgen door de zon of door voedingsmiddelen is zeer klein.

Gelet op deze omstandigheden heeft de voorzieningenrechter ten minste enige twijfel of het nationale voorschrift, dat voorziet in een vrijstelling tot maximaal 75 microgram vitamine D, voldoet aan de relevante Europese regels (artikel 6 van Verordening (EG) nr. 764/2008). Er bestaat althans ten minste enige twijfel of die norm onverminderd kan worden gehandhaafd met het bestreden besluit.

Daarom ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de opgelegde recall te schorsen. Een recall vergt namelijk vergaande inspanningen van het bedrijf en kan schadelijke gevolgen hebben voor de reputatie van het bedrijf. Bij zijn oordeel heeft de voorzieningenrechter verder de twijfel over de rechtmatigheid van het besluit betrokken alsmede de lange duur dat de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (bevoegd gezag) geen actieve maatregelen heeft getroffen tegen de verkoop van de vitaminepreparaten door het bedrijf en dus zelf eerder een recall niet nodig vond.

mw. mr. Franca Damen

Food, Toezicht & handhaving , , ,

Handhavingsbevoegden bij levensmiddelenbedrijven

Als een exploitant van een levensmiddelenbedrijf de voorschriften inzake de levensmiddelenwetgeving niet naleeft, kan de overheid daartegen handhavend optreden. Deze taak ligt hoofdzakelijk in handen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Welke bevoegdheden de overheid jegens exploitanten van levensmiddelenbedrijven heeft, is hoofdzakelijk vastgelegd in Verordening (EG) nr. 882/2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen.

Officiële controles en inbewaringneming

Als er een verdenking bestaat dat sprake is van een niet-naleving, of als er twijfel is gerezen over de identiteit of de werkelijke bestemming van de zending, of over de overeenstemming tussen de zending en de gecertificeerde garanties ervan, voert de bevoegde autoriteit officiële controles uit om die verdenking of twijfel te bevestigen of te weerleggen. De bevoegde autoriteit plaatst de zending in officiële inbewaringneming totdat zij de resultaten van de officiële controles heeft ontvangen.

Actie in geval van niet-naleving

Als de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, moet zij maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de exploitant van het levensmiddelenbedrijf de situatie rechtzet. In het besluit dat de bevoegde autoriteit daarvoor neemt, moet rekening worden gehouden met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.

De maatregelen kunnen zo nodig het volgende inhouden:

  • het invoeren van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van levensmiddelen dan wel de naleving van de desbetreffende wetgeving te garanderen;
  • het beperken of verbieden van het op de markt brengen, invoeren of uitvoeren van levensmiddelen;
  • monitoring en, waar nodig, het terugroepen, uit de handel nemen en/of vernietigen van levensmiddelen;
  • de machtiging om de levensmiddelen aan te wenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;
  • schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, geheel of gedeeltelijk, voor een bepaalde periode;
  • schorsing of intrekking van de erkenning van de inrichting;
  • de maatregelen die in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 882/2004 zijn genoemd voor zendingen uit derde landen (o.a. het opdragen dat de levensmiddelen worden vernietigd, overeenkomstig artikel 20 van de verordening aan een speciale behandeling worden onderworpen of overeenkomstig artikel 21 van de verordening worden teruggestuurd uit de Gemeenschap);
  • een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.

Daarnaast zijn in de nationale wetgeving nog andere handhavingsbevoegdheden opgenomen, zoals het opleggen van een last onder dwangsom, last onder bestuursdwang of een bestuursrechtelijke boete.

Naarmate het aantal (beweerdelijke) overtredingen verder oploopt, bestaat het risico dat de NVWA steeds verdergaande maatregelen treft. Reeds dat kan een reden zijn om adequaat te reageren op constateringen van de NVWA en bezwaar te maken tegen eventuele handhavingsbesluiten.

mw. mr. Franca Damen

Food, Toezicht & handhaving , ,

Meerdaadse samenloop bij NVWA boetes

Als aan een bedrijf meerdere boetes zijn opgelegd en die boetes gebaseerd zijn op samenhangende feiten, dan kan sprake zijn van een bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat het totaal van de opgelegde boetes moet worden gematigd. Volgens rechtbank Rotterdam was in de zaak die aan de orde was in de uitspraak van 5 januari 2017, gepubliceerd op 26 januari 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:163), sprake van een meerdaadse samenloop ten aanzien van drie van de vier door de NVWA opgelegde boetes. De rechtbank stelde zelf een lager boetebedrag vast.

Als sprake is van een overtreding dan kan daartegen handhavend worden opgetreden (zie ook het artikel dat ik daarover eerder schreef). Als het gaat om een overtreding van de levensmiddelenwetgeving wordt vaak een bestuurlijke boete opgelegd.

In de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 5 januari 2017 waren vier boetes aan de orde die de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) had opgelegd aan een levensmiddelenbedrijf. Het ging daarbij om voorschriften uit Verordening (EG) nr. 852/2004 (Hygiëneverordening). In het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen is bepaald dat het is verboden om in strijd met voorschriften uit deze verordening te handelen.

De NVWA had aan het levensmiddelenbedrijf boetes opgelegd vanwege de volgende overtredingen:

  • de bedrijfsruimten waren niet schoon en niet goed onderhouden;
  • artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen, waren niet afdoende schoongemaakt;
  • indeling, ontwerp, constructie, de ligging en de afmeting van de ruimtes voor levensmiddelen was niet zodanig dat goede hygiënische praktijken mogelijk waren;
  • er waren geen adequate maatregelen getroffen om ongedierte te bestrijden.

Het bedrijf heeft tegen de vier boetes bezwaar en vervolgens beroep ingediend. Volgens het bedrijf zijn de opgelegde boetes onevenredig hoog.

Uit de wet volgt dat als de hoogte van een bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is bepaald – zoals dat het geval is bij boetes in het kader van de levensmiddelenwetgeving – het bevoegd gezag toch een lagere bestuurlijke boete oplegt als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is.

Naar het oordeel van de rechtbank is de omstandigheid dat drie van de vier boetes zijn gebaseerd op samenhangende feiten in dit geval een bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat het totaal van de opgelegde boetes moet worden gematigd. De NVWA heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende rekening gehouden met deze samenhang in de feiten. De rechtbank heeft de boete daarom zelf lager vastgesteld.

In de praktijk komt het regelmatig voor dat dezelfde feiten tot een overtreding van meerdere voorschriften leiden. Voor iedere overtreding kan een boete worden opgelegd. Uit deze uitspraak volgt duidelijk dat desondanks altijd goed is om te beoordelen of de NVWA de hoogte van bestuurlijke boetes – zoals die bij wettelijk voorschrift zijn vastgesteld – niet had moeten matigen.

mw. mr. Franca Damen

Food, Handhaving, Overheid, Toezicht & handhaving , , , ,

Boete voor overtreding Hygiëneverordening houdt stand

Levensmiddelenbedrijven moeten onder andere voldoen aan hygiënevoorschriften. De algemene hygiënevoorschriften zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 852/2004. Als deze voorschriften niet worden nageleefd, kan daartegen handhavend worden opgetreden door bijvoorbeeld het opleggen van een boete. Zo’n boete was aan de orde in een uitspraak van rechtbank Rotterdam van 3 januari 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:70).

Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Ministerie VWS) had naar aanleiding van een controle van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) aan een levensmiddelenbedrijf een boete opgelegd. Volgens de toezichthouders van de NVWA waren de bedrijfsruimten van het bedrijf niet schoon, omdat zij daar muizenuitwerpselen hadden aangetroffen.

Bedrijfsruimten van levensmiddelenbedrijven moeten schoon zijn. Dat is vastgelegd in Verordening (EG) nr. 852/2004 (Hygiëneverordening). In het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen is bepaald dat het is verboden om in strijd met dit voorschrift (en andere voorschriften) uit de Hygiëneverordening te handelen.

Als sprake is van een overtreding van voorschriften uit de Hygiëneverordening dan kan daartegen handhavend worden opgetreden. Vaak wordt een boete opgelegd. Maar er kan bijvoorbeeld ook worden besloten tot het (tijdelijk) sluiten van bedrijfsruimten en/of het opleggen van een last onder dwangsom.

Wanneer in een korte tijd meerdere boetes aan een levensmiddelenbedrijf worden opgelegd, kan dat voor de NVWA aanleiding zijn om een bedrijf – soms zelfs volledig ten onrechte – als ‘notoire overtreder’ aan te merken. Het bedrijf komt dan onder verscherpt toezicht te staan, met alle (mogelijke) gevolgen van dien.

Alleen dat kan al een reden zijn om een door de NVWA c.q. het Ministerie VWS opgelegde boete ter discussie te stellen. Mogelijk was dat ook een reden voor het levensmiddelenbedrijf in de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 3 januari 2017. Aan het bedrijf waren in een eerder stadium al boetes opgelegd voor soortgelijke overtredingen. Sinds (het onherroepelijk worden van) de vorige boetes waren nog geen twee jaar verstreken. Daarom was de boete nu met 100% verhoogd. Dit is mogelijk gemaakt in het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten.

Het levensmiddelenbedrijf was het niet eens met de opgelegde boete en stelde daartoe de constateringen van de toezichthouders van de NVWA ter discussie. De rechtbank volgde het betoog van het levensmiddelenbedrijf echter niet. Volgens de rechtbank bestond er geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van hetgeen de toezichthouder van de NVWA met betrekking tot de hygiënische staat van de bedrijfsruimten voor levensmiddelen heeft vermeld in het rapport van bevindingen, dat op ambtsbelofte is opgemaakt. Daarbij heeft de rechtbank er ook rekening mee gehouden dat toezichthouders zijn getraind om hun bevindingen te onderscheiden naar wat wel en niet is toegestaan. De rechtbank heeft de boete daarom in stand gelaten.

mw. mr. Franca Damen

Food, Toezicht & handhaving , ,
1 2