Op 17 december 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7797) heeft rechtbank Gelderland een uitspraak gedaan over een vergistingsinstallatie. In deze uitspraak komen diverse verhelderende aspecten aan de orde. Hierop ga ik in onderhavig artikel nader in.
Situatie
Aan de orde is een omgevingsvergunning voor het bouwen en het oprichten en in werking hebben van een nieuwe inrichting, te weten een co-vergistingsinstallatie met mestverwerking en de daarbij behorende opslagen en overige voorzieningen.
Tegen deze omgevingsvergunning is door diverse omwonenden en verenigingen beroep aangetekend. Rechtbank Gelderland heeft op 17 december 2014 een uitspraak gedaan inzake deze beroepschriften. Daarbij wordt enkel inhoudelijk op de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu ingegaan, aangezien het beroep tegen de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet-ontvankelijk is verklaard, omdat tegen dit besluitonderdeel geen zienswijzen zijn ingediend.
Tegen de uitspraak is door verschillende partijen hoger beroep ingediend. De uitspraak van de rechtbank heeft dan ook nog geen formele rechtskracht. Pas uit een uitspraak van de Afdeling zal een definitief oordeel over de omgevingsvergunning blijken. In mijn artikel neem ik bewust geen standpunt in over de (on)juistheid van de uitspraak van de rechtbank. Reden daarvoor is dat ik, zoals uit de uitspraak blijkt, zelf betrokken ben bij de procedure en er door verschillende partijen hoger beroep is ingediend tegen de uitspraak.
MER-beoordeling
Wanneer een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor het oprichten, wijzigen of uitbreiden van een installatie, moet altijd worden nagegaan of hiervoor een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld of een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Of een dergelijke plicht geldt, volgt uit het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER is bepaald voor welke activiteiten een MER-(beoordelings)plicht geldt. Of een MER-(beoordelings)plicht geldt, is afhankelijk van de drempelwaarde.
Het oprichten van de co-vergistingsinstallatie met mestverwerking is aan te merken als een activiteit waarvoor een MER-beoordelingsplicht geldt. De rechtbank heeft een MER-beoordelingsplicht aangenomen op basis van categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit MER. Op grond van deze categorie geldt een MER-beoordelingsplicht voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder categorie D18.3, D18.6 of D18.7, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.
Aanvankelijk was voor het oprichten van de co-vergistingsinstallatie geen MER-beoordeling opgesteld, aangezien ten tijde van de besluitvorming de algemeen heersende gedachte was dat in geval van nuttige toepassing geen sprake was van het verwijderen van afval. Nadien is in Nederland echter aandacht gekomen voor het Massafra-arrest van het Europese Hof van Justitie (HvJ EU 23-11-2006, C-486/04). Het Hof van Justitie heeft in dit arrest aangegeven dat het begrip ‘afvalverwijdering’ in de zin van de MER-richtlijn een autonoom begrip is dat een betekenis moet krijgen die volledig beantwoordt aan het in de MER-richtlijn nagestreefde doel. Dat betekent dat dit begrip, dat niet gelijkstaat met dat van ‘afvalverwijdering’ in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, volgens het Hof in ruime zin dient te worden opgevat in die zin dat het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afvalstoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot nuttige toepassing daarvan. In het Massafra-arrest betekende dit dat ook een installatie voor verbranding van brandstof afkomstig van afvalstoffen en biomassa onder ‘afvalverwijderingsinstallaties’ wordt begrepen. Door de Nederlandse rechtspraak wordt hier inmiddels bij aangesloten. Deze jurisprudentie is van belang voor onder meer categorie C18.4, D18.1 en D18.7 van de bijlage van het Besluit MER.
Gelet op deze jurisprudentie is er gedurende de beroepsprocedure bij de rechtbank alsnog een aanmeldingsnotitie voor een MER-beoordeling opgesteld. Naar aanleiding hiervan heeft het bevoegd gezag alsnog een MER-beoordelingsbesluit genomen. Daarmee is het aanvankelijke gebrek alsnog hersteld. Dat een dergelijk gebrek hangende de procedure kan worden hersteld, volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling.
De rechtbank heeft de bezwaren van appellanten tegen het MER-beoordelingsbesluit dan ook inhoudelijk behandeld. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bevoegd gezag op juiste gronden heeft geoordeeld dat geen MER opgesteld behoefde te worden.
Adviezen
Artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt in welke gevallen aan welke instanties een advies moet worden gevraagd. Artikel 2.26, derde lid, Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2 Wabo, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid stelt hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze nadere regels zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Daartoe kan in het bijzonder worden gewezen op het bepaalde in artikel 6.3, tweede en derde lid, Bor:
“2. Met betrekking tot het ontwerp van een beschikking op een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet wordt de inspecteur als adviseur aangewezen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot één van de in bijlage III aangewezen categorieën.
3. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet, in gevallen waarin Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn, wordt als adviseur aangewezen het bestuur van de veiligheidsregio binnen wiens gebied de betrokken inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot een categorie die is genoemd in bijlage I, onderdeel C., onder 3.5.”
In onderhavige kwestie was door de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: VNOG) en de nVWA een advies uitgebracht. Appellanten stelden dat deze adviezen ten onrechte niet met het ontwerpbesluit ter inzage waren gelegd. Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat deze adviezen niet wettelijk verplicht zijn. Een advies van de Inspecteur van IL&T is op grond van de wet wel verplicht, nu een co-vergistingsinstallatie is vermeld in de in bijlage III van het Bor aangewezen categorieën.
Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet
Appellanten betoogden dat het besluit in strijd met artikel 47 e.v. van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) is genomen. In deze artikelen is de zogenaamde aanhaakplicht opgenomen. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet”. Appellanten stelden dat slechts voor de ammoniakemissies van de beoogde inrichting een Nb-vergunning is verleend en dat voor de overige natuurschadelijke deposities nog een Nb-vergunning ontbreekt.
Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat de Nb-vergunning die ten behoeve van de inrichting is verleend, inmiddels onherroepelijk is. Gelet daarop geldt er geen aanhaakplicht bij de Natuurbeschermingswet.
Aanvraag
Appellanten betoogden dat de vergunningaanvraag niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zoals deze voortvloeien uit de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: RIE). De rechtbank heeft daarover het volgende overwogen.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van de RIE moeten lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van onder andere de volgende elementen:
- emissiebronnen van de installatie;
- aard en omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies;
- de maatregelen die worden getroffen ter controle van de emissies in het milieu;
- een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven voor de voorgestelde technologie, technieken en maatregelen.
Een vergunningaanvraag dient een niet-technische samenvatting van de hiervoor genoemde gegevens te bevatten.
Op grond van artikel 14, eerste lid, sub c en d, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die nodig zijn ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18. Die maatregelen zien, samengevat weergegeven, onder meer op monitoringseisen.
Deze bepalingen uit de RIE zijn geïmplementeerd in artikel 4.1 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor). De rechtbank heeft de vergunning(aanvraag) dan ook getoetst aan artikel 4.1 Mor. De rechtbank heeft daarover het volgende geoordeeld:
- Emissiebronnen: de rechtbank verwijst naar de verschillende milieuonderzoeken die zijn uitgevoerd. Artikel 4.1 Mor stelt niet de eis dat alle emissiepunten in een apart overzicht dienen te worden opgenomen. De vergunningaanvraag bevat de emissiebronnen van de installatie.
- Monitoring: aan de vergunning zijn verschillende monitoringsvoorschriften verbonden. De rechtbank heeft deze gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, sub je, RIE gelezen in samenhang met artikel 14 RIE toereikend geacht.
- Niet-technische samenvatting: onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis heeft de rechtbank overwogen dat in een concreet geval moet worden beoordeeld of het nodig is om een niet-technische samenvatting in de vergunningaanvraag op te nemen. Van belang hierbij is de aard van de desbetreffende gegevens in relatie tot de begrijpelijkheid ervan voor het algemeen publiek. Bij de vergunningaanvraag zijn een aantal bijlagen gevoegd die naar het oordeel van de rechtbank voor een algemeen publiek voldoende inzicht verschaffen over de vergunningaanvraag en de gevolgen die de inrichting voor het milieu heeft. Het bevoegd gezag heeft deze bijlagen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid als een niet-technische samenvatting in de zin van artikel 4.1, tweede lid, Mor kunnen aanmerken.
- Schets van alternatieven: uit de tekst van artikel 4.1 Mor volgt dat het moet gaan om een schets van daadwerkelijk door de aanvrager bestudeerde technologie, technieken en maatregelen. Nu een dergelijke schets ontbreekt, kon deze ook geen onderdeel van de aanvraag uitmaken. Het beroep faalt.
- Meerdere scenario’s: artikel 4.1 Mor kent geen verbod voor het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag). In onderhavige vergunning(aanvraag) zijn twee scenario’s met een vergelijkbaar eindproduct opgenomen. Per milieuaspect is beoordeeld welk scenario de hoogste milieubelasting veroorzaakt (aldus ook de rechtbank in ro. 30). De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen wettelijke bepaling in de weg staat aan het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag).
Volksgezondheid
Appellanten hebben in hun beroepschriften, samengevat weergegeven, hun zorgen geuit omtrent de risico’s voor de volksgezondheid. Uit de jurisprudentie volgt dat het aspect volksgezondheid een mee te wegen aspect is bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Veehouderij en volksgezondheid: beoordeling en advies”. Weliswaar ga ik in dit artikel met name in op de volkgezondheid in relatie tot veehouderijen, maar in het artikel wordt ook toegelicht waarom het aspect volksgezondheid meegewogen dient te worden.
De rechtbank heeft ten aanzien van het aspect volksgezondheid overwogen dat aan de vergunning verschillende voorschriften zijn verbonden ter voorkoming van gezondheidsrisico’s. Daarnaast is door het bevoegd gezag met betrekking tot de gezondheidsaspecten vanwege de inrichting advies gevraagd aan de nVWA. Dit advies is in de uitspraak geciteerd (zie ro. 31.3). De nVWA heeft in het advies onder meer opgenomen dat in de inrichting een hygiënisatieprocedure is voorzien conform de Uitvoeringsverordening met betrekking tot dierlijke bijproducten (Vo. 142/2011). De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit een bijlage bij de vergunningaanvraag blijkt dat in de inrichting is voorzien in een hygiënisatieprocedure, en dat appellanten niet hebben geconcretiseerd dat die procedure als ontoereikend moet worden gekwalificeerd en dat het stellen van nadere voorschriften aan de vergunning ter bescherming van het milieu noodzakelijk is.
Uit artikel 2.22, eerste lid, Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, Wabo en artikel 2.1, eerste lid, Wabo volgt dat een gehoudenheid tot het stellen van voorschriften aan een vergunning in het belang van bescherming van het milieu alleen bestaat bij activiteiten binnen de inrichting. Het vervoer van en naar de inrichting valt daar niet onder. In bijlage VIII bij Vo. 142/2011 zijn rechtstreeks werkende bepalingen opgenomen omtrent het vervoer van dierlijke bijproducten of afgeleide producten.
De rechtbank heeft de verwijzing door appellanten naar het onderzoek van IRAS / NIVEL / RIVM van juni 2011 buiten beschouwing gelaten. Reden daarvoor is dat dit onderzoek betrekking heeft op mogelijke risico’s van de uitoefening van (intensieve) veehouderijen voor de omgeving. Een co-vergistingsinstallatie is hiermee niet op één lijn te stellen.
Externe veiligheid
De inrichting valt niet onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi). Ten behoeve van de vergunningaanvraag is wel een QRA opgesteld. Daarnaast is door de VNOG een advies uitgebracht.
De door appellanten genoemde bevindingen uit het VNOG-advies vallen buiten de reikwijdte van het Brzo en Bevi en leiden daarom niet tot het oordeel dat de externe veiligheid een belemmering vormt voor vergunningverlening danwel dat naar het milieuaspect aanvullend onderzoek had moeten worden verricht.
De QRA is opgesteld in overeenstemming met de Handleiding risicoberekeningen Bevi. Uit deze handleiding volgt dat een opslagplaats uit een QRA dient te worden weggelaten wanneer gevaarlijke stoffen in hoeveelheden kleiner dan tien ton worden opgeslagen.
Ondanks dat de inrichting niet onder het Bevi valt, is in de QRA wel getoetst aan (artikel 6 en 12 van) het Bevi. Daarbij is tot de conclusie gekomen dat aan de in het Bevi gestelde normen wordt voldaan. Deze conclusie is door de VNOG niet weersproken.
Het plaatsen van de binnen de inrichting aanwezige vergisters in een tankput of het rond de vergisters plaatsen van een tankwal kan vanuit het oogpunt van externe veiligheid niet worden vereist.
Aan een vergunning mag een voorschrift worden verbonden op grond waarvan het de vergunninghouder wordt toegestaan om andere gelijkwaardige maatregelen te treffen. Onder gelijkwaardig wordt verstaan dat de alternatieve maatregelen minstens evenveel bijdragen aan de veiligheid van de installatie. Aan de vergunning voor de co-vergistingsinstallatie is een voorschrift verbonden dat de vergunninghouder in afwijking van een ander voorschrift een gelijkwaardig veiligheidsniveau mag realiseren, wat door middel van een Risico Inventarisatie en Evaluatie moet zijn aangetoond. Deze inventarisatie en evaluatie moet uiterlijk 3 maanden voor oprichting van de installatie zijn uitgevoerd en overgelegd aan het bevoegd gezag.
De rechtbank heeft ten aanzien van dit voorschrift overwogen dat de vergunninghouder hiermee de mogelijkheid wordt geboden op een andere wijze dan in de aanvraag is omschreven een gelijkwaardig veiligheidsniveau te realiseren. Het is aan het bevoegd gezag om aan de hand van de Risico Inventarisatie en Evaluatie te beoordelen of hieraan wordt voldaan. De rechtbank acht op voorhand geen grond aanwezig voor het oordeel dat de veiligheid van de installatie met het opnemen van voornoemd voorschrift onvoldoende is gewaarborgd.
De verplichtingen voor bedrijven ter voorkoming van gas- en stofontploffingsgevaar zijn verankerd in de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit, de zogenaamde ATEX-regelgeving. Concreet gaat het voor inrichtingen met name om het opstellen van een Risico Inventarisatie en Evaluatie voor de onderdelen gas- en stofontploffing. De arbeidsinspectie is daarbij de toezichthoudende instantie. De regels die op grond van de ATEX-regelgeving zijn gesteld met betrekking tot explosieveiligheid van de in de inrichting aanwezige installaties, strekken tot bescherming van personen die binnen de inrichting werkzaam zijn. Deze wetgeving staat er niet op zichzelf reeds aan in de weg dat aan een omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden met betrekking tot explosieveiligheid ter voorkoming danwel beperking van nadelige gevolgen buiten de inrichting.
Dit leidt er naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet toe dat het bevoegd gezag zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ter bescherming van explosiegevaar geen aanvullende voorschriften behoefden te worden opgenomen op de voorschriften die reeds ter bescherming van de externe veiligheid aan de vergunning zijn verbonden.
BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling
De BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling is niet op de inrichting van toepassing, nu deze BREF specifiek is opgesteld voor de chemische industrie. Die BREF is van toepassing op de fabricage van de in hoofdstuk 4 van het BREF- en BBT-conclusieoverzicht genoemde stoffen of groepen stoffen op industriële schaal door chemische of biologische omzetting. Deze situatie doet zich hier niet voor.
Bodem en oppervlaktewater
Op de inrichting is de BREF “emissions from storage” van toepassing. Onderdeel van het geschil is, aldus de rechtbank, de vraag of het plaatsen van de vier bovengrondse vergisters zonder een omwalling heeft te gelden als BBT. De rechtbank heeft hieromtrent het volgende overwogen.
Uit artikel 5.1.1.3 van de BREF “emissions from storage” kan worden opgemaakt dat bij de bouw van nieuwe enkelwandige tanks eerst aan BBT wordt voldaan indien sprake is van een (ondoordringbare) omwalling. Uit deze paragraaf blijkt “dat bij brandbare vloeistoffen of stoffen met een significant risico op bodem- of oppervlaktewaterverontreiniging een tweede opvangvoorziening noodzakelijk is, in de vorm van ofwel een dubbelwandige tank ofwel een omwalling”, aldus de rechtbank. Vervolgens heeft de rechtbank het volgende overwogen:
“Daargelaten of mest als brandbaar moet worden gekwalificeerd, bestaat naar het oordeel van de rechtbank met het vrijkomen van mest, in grote hoeveelheden, vanuit de inrichting, mede in verband met de zich daarin bevindende nitraten en fosfaten, een significant risico op bodem- en oppervlaktewaterverontreiniging. (…) Naar het oordeel van de rechtbank leidt de afvoer van een grote hoeveelheid mest in dat oppervlaktewater tot een ‘significant risico op oppervlaktewaterverontreiniging’. (…) Op grond van voornoemde paragraaf van voornoemde BREF moeten de vergistingstanks worden voorzien van een omwalling of van een dubbele wand.”
Kortom: naar het oordeel van de rechtbank dienen vergisters te worden voorzien van een omwalling of een dubbele wand.
Conclusie
Uit het bovenstaande blijkt dat in de uitspraak een groot aantal relevante aspecten voor vergistingsinstallaties aan de orde komt. Wanneer de Afdeling een uitspraak heeft gedaan over de hoger beroepschriften die tegen de uitspraak van rechtbank Gelderland zijn ingediend, zal ik hier wellicht weer een artikel over schrijven.
mw. mr. Franca Damen
