College handhaaft zonder bewijs overtreding Wet bodembescherming

Wanneer een overheidsinstantie besluit om handhavend op te treden, is het aan deze overheidsinstantie om aannemelijk te maken dat zich een overtreding heeft voorgedaan. Dit is slechts anders wanneer sprake is van preventief handhavend optreden. In haar uitspraak van 8 april 2015 (201406848) oordeelde de Afdeling dat de betrokken overheidsinstantie niet had aangetoond dat sprake was van een overtreding van de Wet bodembescherming, terwijl het daartoe wel een last onder bestuursdwang had opgelegd.

Situatie

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert heeft aan Recreatiepark Fort Oranje BV een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege een beweerdelijke overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. De last hield in dat een deugdelijk bodemadvies van een erkend bodemonderzoeksbureau moest worden aangeleverd, dat een inventarisatie bevatte van de mate van verontreiniging van de bodem van de gehele inrichting van het recreatiepark, alsmede van de maatregelen die noodzakelijk zijn om een algehele sanering uit te voeren.

Tegen dit handhavingsbesluit heeft het recreatiepark bezwaar en vervolgens beroep ingediend. Hierin heeft het recreatiepark zich op het standpunt gesteld dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op grond van welke geconstateerde feiten en omstandigheden is aangenomen dat zich overtredingen hebben voorgedaan, waartegen handhavend kon worden opgetreden.

Juridisch kader

Op grond van artikel 13 van de Wet bodembescherming is iedereen die op of in de bodem handelingen verricht, zoals bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, danwel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, deze en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.

Op grond van artikel 95 van de Wet bodembescherming heeft onder meer het college tot taak om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 13 van de Wet bodembescherming.

Uitspraak

De Afdeling heeft in haar uitspraak overwogen dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat zich een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft voorgedaan. Nu het college ervoor heeft gekozen een last onder bestuursdwang op te leggen, die betrekking heeft op de bodem van het gehele terrein van het recreatiepark, dat blijkens het verhandelde ter zitting 24 hectare groot is, dient het college bovendien aannemelijk te maken dat, zoals het stelt, zich zodanige overtredingen van artikel 13 van de Wet bodembescherming hebben voorgedaan, dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat het gehele terrein daardoor is verontreinigd.

Het college is hierin echter niet geslaagd. Het college heeft namelijk volstaan met een weergave van enkele, gedeeltelijk in algemene bewoordingen gestelde constateringen, zonder dat daarvan enig proces-verbaal of andere opschriftstelling is overgelegd. Het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt door wie, op welk moment en op welke locatie binnen het terrein van het recreatiepark deze constateringen zouden zijn gedaan en is slechts gedeeltelijk ingegaan op de aard van de afvalstoffen die zouden zijn aangetroffen.

Weliswaar heeft het college enkele foto’s overgelegd waarop onder andere groenafval en zwerfafval te zien zijn, maar op basis van enkel deze foto’s kan niet worden geconcludeerd dat de gefotografeerde stoffen de bodem kunnen verontreinigen of aantasten. Ook met deze foto’s heeft het college dus niet aannemelijk gemaakt dat zich een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft voorgedaan, laat staat zodanige overtredingen dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat de bodem van het gehele terrein van het recreatiepark daardoor is verontreinigd. De Afdeling heeft de opgelegde last onder bestuursdwang dan ook vernietigd.

Slot

In deze uitspraak is wederom duidelijk bevestigd dat wanneer een overheidsinstantie besluit om handhavend op te treden, het aan deze overheidsinstantie is om aannemelijk te maken dat sprake is van een overtreding. Dit is slechts anders indien sprake is van een preventief handhavingsbesluit. Dan gelden weer andere vereisten.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Milieurecht, Overheid, Overige milieuaspecten

Bijzondere gevoeligheid van nabije objecten niet van belang bij omgevingsvergunning

Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu behoeft geen rekening gehouden te worden met de eventuele bijzondere gevoeligheid van een naastgelegen bedrijf. Dit heeft rechtbank Limburg bevestigd in haar uitspraak van 2 maart 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:1650).

Situatie

De uitspraak heeft betrekking op een omgevingsvergunning die is verleend voor de wijziging van een veehouderij. Het betreft een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu voor de wijziging van een varkenshouderij in een varkenshouderij met pluimveehouderij.

Tegen deze uitspraak is onder meer beroep ingediend door de eigenaar van de gronden die zijn gelegen direct naast de veehouderij (hierna: de appellant). Appellant verpacht de grond, waarop de pachter sla teelt. Twee maal per jaar wordt de sla geoogst. Bij de oogst wordt de sla direct verpakt en ter plekke winkelklaar gemaakt. Appellant vreest dat door realisatie van de nieuwe pluimveestal een onacceptabele hoeveelheid (totaal)stof en zwevende deeltjes op het gewas zal neerslaan. Daardoor zal de grond niet meer kunnen worden verpacht voor gewassen die winkelklaar worden geoogst.

Juridisch kader

Een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu moet aan veel wet- en regelgeving worden getoetst. In deze uitspraak gaat het met name om de beoordeling van het aspect “stof”. Daarvoor bestaan verschillende toetsingskaders. In de eerste plaats kan worden gewezen op titel 5.2 van de Wet milieubeheer, ook wel de Wet luchtkwaliteit genaamd. Hierin zijn onder andere regels opgenomen voor fijnstof. Uit de wet volgt, kort gezegd, dat bij een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu moet worden beoordeeld of wordt voldaan aan de grenswaarden voor fijnstof. Uitgangspunt is dat deze beoordeling moet plaatsvinden in alle agglomeraties en zones. Een van de uitzonderingen op dit uitgangspunt is wanneer sprake is van een locatie die zich bevindt in een gebied waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is.

In de tweede plaats kan worden gewezen op de regels in het Activiteitenbesluit. Daarin zijn algemene regels opgenomen waaraan inrichtingen, die onder de werking van dit besluit vallen, te allen tijde moeten voldoen. Tot deze algemene regels behoort ook een zorgplicht: de drijver van een inrichting dient ervoor te zorgen dat nadelige gevolgen voor het milieu worden voorkomen of, wanneer voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk worden beperkt. Zo dient de drijver van een inrichting er ook voor te zorgen dat stofhinder wordt voorkomen of, voor zover dat niet mogelijk is, tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt.

In de derde plaats kan worden gewezen op de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR). De NeR geeft algemene eisen aan emissieconcentraties, die overeenkomen met de stand van de techniek van emissiebeperking, en uitzonderingsbepalingen voor specifieke activiteiten of bedrijfstakken. Voor onderhavige zaak is de NeR naast de Wet luchtkwaliteit van belang, omdat in de Wet luchtkwaliteit geen normen zijn gesteld ten aanzien van de emissie van totaal stof (fijnstof en grof stof gezamenlijk).

Uitspraak

Ten aanzien van de door de appellant aangevoerde beroepsgronden heeft de rechtbank in de eerste plaats geoordeeld dat het economisch belang van appellant geen reden kan vormen om de omgevingsvergunning te weigeren of daaraan voorschriften te verbinden. Een omgevingsvergunning milieu kan op grond van de wet enkel worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. De beroepsgrond dat het bevoegd gezag met de economische belangen van appellant onvoldoende rekening heeft gehouden, slaagt dan ook niet.

Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat met een bijzondere gevoeligheid die voortvloeit uit de eigen aard en bedrijfsvoering van het hinder ondervindende bedrijf, bij de beoordeling van de vergunningaanvraag van het hinderveroorzakend bedrijf, geen rekening kan worden gehouden. Dit volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie bijv. 9 juli 2003, 200202456):

“Naar aanleiding van het beroep van appellant sub 1 merkt de Afdeling allereerst op dat het aspect stofhinder slechts bij de bescherming van het belang van het milieu kan worden betrokken, voorzover geen sprake is van bijzondere gevoeligheid die voortvloeit uit de eigen aard en bedrijfsvoering van het betrokken bedrijf. Met gevolgen die worden veroorzaakt door bijzondere gevoeligheid kan bij de beoordeling van de vergunningaanvraag geen rekening worden gehouden.”

Kortom: er hoeft geen rekening te worden gehouden met de (eventuele) bijzondere gevoeligheid van de gewassen op de gronden die zijn gelegen direct naast de veehouderij. De beoordeling dient zich daarom te richten op de vraag of de veehouderij aan de voor de inrichting geldende milieunormen kan voldoen.

Daartoe heeft de rechtbank eerst getoetst aan de Wet luchtkwaliteit. Daaromtrent heeft de rechtbank overwogen dat de neerslag van fijnstof op gewassen in het onderhavig geval niet beoordeeld hoeft te worden in het kader van de toetsing aan de geldende grenswaarden voor fijnstof. Reden daarvoor is dat sprake is van een locatie die zich bevindt in een gebied waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de uitgevoerde onderzoeken volgt dat bij de nabijgelegen woningen wordt voldaan aan de grenswaarden van fijnstof (conform de Wet luchtkwaliteit) en aan de norm voor de emissie van totaal stof (conform de NeR). In aanvulling daarop heeft de rechtbank overwogen dat het bevoegd gezag zich op basis van informatie van de GGD op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen (andere) negatieve milieu- of gezondheidseffecten van het neerslaan van stof op gewassen bekend zijn. De rechtbank heeft het beroep van appellant dan ook ongegrond verklaard.

mw. mr. Franca Damen

Milieurecht, Omgevingsrecht, Overige milieuaspecten, Ruimtelijke ordening, Vergunningen en procedureel

Uitvoerige uitspraak van rechtbank Gelderland over vergistingsinstallatie

Op 17 december 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7797) heeft rechtbank Gelderland een uitspraak gedaan over een vergistingsinstallatie. In deze uitspraak komen diverse verhelderende aspecten aan de orde. Hierop ga ik in onderhavig artikel nader in.

Situatie

Aan de orde is een omgevingsvergunning voor het bouwen en het oprichten en in werking hebben van een nieuwe inrichting, te weten een co-vergistingsinstallatie met mestverwerking en de daarbij behorende opslagen en overige voorzieningen.

Tegen deze omgevingsvergunning is door diverse omwonenden en verenigingen beroep aangetekend. Rechtbank Gelderland heeft op 17 december 2014 een uitspraak gedaan inzake deze beroepschriften. Daarbij wordt enkel inhoudelijk op de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu ingegaan, aangezien het beroep tegen de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet-ontvankelijk is verklaard, omdat tegen dit besluitonderdeel geen zienswijzen zijn ingediend.

Tegen de uitspraak is door verschillende partijen hoger beroep ingediend. De uitspraak van de rechtbank heeft dan ook nog geen formele rechtskracht. Pas uit een uitspraak van de Afdeling zal een definitief oordeel over de omgevingsvergunning blijken. In mijn artikel neem ik bewust geen standpunt in over de (on)juistheid van de uitspraak van de rechtbank. Reden daarvoor is dat ik, zoals uit de uitspraak blijkt, zelf betrokken ben bij de procedure en er door verschillende partijen hoger beroep is ingediend tegen de uitspraak.

MER-beoordeling

Wanneer een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd voor het oprichten, wijzigen of uitbreiden van een installatie, moet altijd worden nagegaan of hiervoor een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld of een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd. Of een dergelijke plicht geldt, volgt uit het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit MER). In de bijlage bij het Besluit MER is bepaald voor welke activiteiten een MER-(beoordelings)plicht geldt. Of een MER-(beoordelings)plicht geldt, is afhankelijk van de drempelwaarde.

Het oprichten van de co-vergistingsinstallatie met mestverwerking is aan te merken als een activiteit waarvoor een MER-beoordelingsplicht geldt. De rechtbank heeft een MER-beoordelingsplicht aangenomen op basis van categorie 18.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit MER. Op grond van deze categorie geldt een MER-beoordelingsplicht voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder categorie D18.3, D18.6 of D18.7, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Aanvankelijk was voor het oprichten van de co-vergistingsinstallatie geen MER-beoordeling opgesteld, aangezien ten tijde van de besluitvorming de algemeen heersende gedachte was dat in geval van nuttige toepassing geen sprake was van het verwijderen van afval. Nadien is in Nederland echter aandacht gekomen voor het Massafra-arrest van het Europese Hof van Justitie (HvJ EU 23-11-2006, C-486/04). Het Hof van Justitie heeft in dit arrest aangegeven dat het begrip ‘afvalverwijdering’ in de zin van de MER-richtlijn een autonoom begrip is dat een betekenis moet krijgen die volledig beantwoordt aan het in de MER-richtlijn nagestreefde doel. Dat betekent dat dit begrip, dat niet gelijkstaat met dat van ‘afvalverwijdering’ in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, volgens het Hof in ruime zin dient te worden opgevat in die zin dat het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afvalstoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot nuttige toepassing daarvan. In het Massafra-arrest betekende dit dat ook een installatie voor verbranding van brandstof afkomstig van afvalstoffen en biomassa onder ‘afvalverwijderingsinstallaties’ wordt begrepen. Door de Nederlandse rechtspraak wordt hier inmiddels bij aangesloten. Deze jurisprudentie is van belang voor onder meer categorie C18.4, D18.1 en D18.7 van de bijlage van het Besluit MER.

Gelet op deze jurisprudentie is er gedurende de beroepsprocedure bij de rechtbank alsnog een aanmeldingsnotitie voor een MER-beoordeling opgesteld. Naar aanleiding hiervan heeft het bevoegd gezag alsnog een MER-beoordelingsbesluit genomen. Daarmee is het aanvankelijke gebrek alsnog hersteld. Dat een dergelijk gebrek hangende de procedure kan worden hersteld, volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling.

De rechtbank heeft de bezwaren van appellanten tegen het MER-beoordelingsbesluit dan ook inhoudelijk behandeld. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bevoegd gezag op juiste gronden heeft geoordeeld dat geen MER opgesteld behoefde te worden.

Adviezen

Artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt in welke gevallen aan welke instanties een advies moet worden gevraagd. Artikel 2.26, derde lid, Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij algemene maatregel van bestuur en, in gevallen als bedoeld in artikel 2.2 Wabo, de bij de betrokken verordening aangewezen bestuursorganen of andere instanties in gevallen die behoren tot een bij die maatregel, onderscheidenlijk verordening aangewezen categorie in de gelegenheid stelt hem advies uit te brengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Deze nadere regels zijn opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Daartoe kan in het bijzonder worden gewezen op het bepaalde in artikel 6.3, tweede en derde lid, Bor:

“2. Met betrekking tot het ontwerp van een beschikking op een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet wordt de inspecteur als adviseur aangewezen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot één van de in bijlage III aangewezen categorieën.

3. Met betrekking tot een aanvraag ten aanzien van activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet, in gevallen waarin Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn, wordt als adviseur aangewezen het bestuur van de veiligheidsregio binnen wiens gebied de betrokken inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting die behoort tot een categorie die is genoemd in bijlage I, onderdeel C., onder 3.5.”

In onderhavige kwestie was door de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (hierna: VNOG) en de nVWA een advies uitgebracht. Appellanten stelden dat deze adviezen ten onrechte niet met het ontwerpbesluit ter inzage waren gelegd. Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat deze adviezen niet wettelijk verplicht zijn. Een advies van de Inspecteur van IL&T is op grond van de wet wel verplicht, nu een co-vergistingsinstallatie is vermeld in de in bijlage III van het Bor aangewezen categorieën.

Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet

Appellanten betoogden dat het besluit in strijd met artikel 47 e.v. van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb) is genomen. In deze artikelen is de zogenaamde aanhaakplicht opgenomen. Voor een nadere toelichting hierop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet”. Appellanten stelden dat slechts voor de ammoniakemissies van de beoogde inrichting een Nb-vergunning is verleend en dat voor de overige natuurschadelijke deposities nog een Nb-vergunning ontbreekt.

Te dien aanzien heeft de rechtbank geoordeeld dat de Nb-vergunning die ten behoeve van de inrichting is verleend, inmiddels onherroepelijk is. Gelet daarop geldt er geen aanhaakplicht bij de Natuurbeschermingswet.

Aanvraag

Appellanten betoogden dat de vergunningaanvraag niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zoals deze voortvloeien uit de Richtlijn Industriële Emissies (hierna: RIE). De rechtbank heeft daarover het volgende overwogen.

Op grond van artikel 12, eerste lid, van de RIE moeten lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de aanvraag van een vergunning een beschrijving bevat van onder andere de volgende elementen:

  • emissiebronnen van de installatie;
  • aard en omvang van de te voorziene emissies van de installatie in elk milieucompartiment, met een overzicht van de significante milieueffecten van de emissies;
  • de maatregelen die worden getroffen ter controle van de emissies in het milieu;
  • een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven voor de voorgestelde technologie, technieken en maatregelen.

Een vergunningaanvraag dient een niet-technische samenvatting van de hiervoor genoemde gegevens te bevatten.

Op grond van artikel 14, eerste lid, sub c en d, van de RIE zorgen de lidstaten ervoor dat de vergunning alle maatregelen omvat die nodig zijn ter vervulling van de voorwaarden van de artikelen 11 en 18. Die maatregelen zien, samengevat weergegeven, onder meer op monitoringseisen.

Deze bepalingen uit de RIE zijn geïmplementeerd in artikel 4.1 van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor). De rechtbank heeft de vergunning(aanvraag) dan ook getoetst aan artikel 4.1 Mor. De rechtbank heeft daarover het volgende geoordeeld:

  • Emissiebronnen: de rechtbank verwijst naar de verschillende milieuonderzoeken die zijn uitgevoerd. Artikel 4.1 Mor stelt niet de eis dat alle emissiepunten in een apart overzicht dienen te worden opgenomen. De vergunningaanvraag bevat de emissiebronnen van de installatie.
  • Monitoring: aan de vergunning zijn verschillende monitoringsvoorschriften verbonden. De rechtbank heeft deze gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, sub je, RIE gelezen in samenhang met artikel 14 RIE toereikend geacht.
  • Niet-technische samenvatting: onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis heeft de rechtbank overwogen dat in een concreet geval moet worden beoordeeld of het nodig is om een niet-technische samenvatting in de vergunningaanvraag op te nemen. Van belang hierbij is de aard van de desbetreffende gegevens in relatie tot de begrijpelijkheid ervan voor het algemeen publiek. Bij de vergunningaanvraag zijn een aantal bijlagen gevoegd die naar het oordeel van de rechtbank voor een algemeen publiek voldoende inzicht verschaffen over de vergunningaanvraag en de gevolgen die de inrichting voor het milieu heeft. Het bevoegd gezag heeft deze bijlagen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid als een niet-technische samenvatting in de zin van artikel 4.1, tweede lid, Mor kunnen aanmerken.
  • Schets van alternatieven: uit de tekst van artikel 4.1 Mor volgt dat het moet gaan om een schets van daadwerkelijk door de aanvrager bestudeerde technologie, technieken en maatregelen. Nu een dergelijke schets ontbreekt, kon deze ook geen onderdeel van de aanvraag uitmaken. Het beroep faalt.
  • Meerdere scenario’s: artikel 4.1 Mor kent geen verbod voor het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag). In onderhavige vergunning(aanvraag) zijn twee scenario’s met een vergelijkbaar eindproduct opgenomen. Per milieuaspect is beoordeeld welk scenario de hoogste milieubelasting veroorzaakt (aldus ook de rechtbank in ro. 30). De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen wettelijke bepaling in de weg staat aan het opnemen van meerdere scenario’s in een vergunning(aanvraag).

Volksgezondheid

Appellanten hebben in hun beroepschriften, samengevat weergegeven, hun zorgen geuit omtrent de risico’s voor de volksgezondheid. Uit de jurisprudentie volgt dat het aspect volksgezondheid een mee te wegen aspect is bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu. Voor een nadere toelichting daarop verwijs ik u graag naar mijn artikel “Veehouderij en volksgezondheid: beoordeling en advies”. Weliswaar ga ik in dit artikel met name in op de volkgezondheid in relatie tot veehouderijen, maar in het artikel wordt ook toegelicht waarom het aspect volksgezondheid meegewogen dient te worden.

De rechtbank heeft ten aanzien van het aspect volksgezondheid overwogen dat aan de vergunning verschillende voorschriften zijn verbonden ter voorkoming van gezondheidsrisico’s. Daarnaast is door het bevoegd gezag met betrekking tot de gezondheidsaspecten vanwege de inrichting advies gevraagd aan de nVWA. Dit advies is in de uitspraak geciteerd (zie ro. 31.3). De nVWA heeft in het advies onder meer opgenomen dat in de inrichting een hygiënisatieprocedure is voorzien conform de Uitvoeringsverordening met betrekking tot dierlijke bijproducten (Vo. 142/2011). De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit een bijlage bij de vergunningaanvraag blijkt dat in de inrichting is voorzien in een hygiënisatieprocedure, en dat appellanten niet hebben geconcretiseerd dat die procedure als ontoereikend moet worden gekwalificeerd en dat het stellen van nadere voorschriften aan de vergunning ter bescherming van het milieu noodzakelijk is.

Uit artikel 2.22, eerste lid, Wabo gelezen in samenhang met artikel 2.14, derde lid, Wabo en artikel 2.1, eerste lid, Wabo volgt dat een gehoudenheid tot het stellen van voorschriften aan een vergunning in het belang van bescherming van het milieu alleen bestaat bij activiteiten binnen de inrichting. Het vervoer van en naar de inrichting valt daar niet onder. In bijlage VIII bij Vo. 142/2011 zijn rechtstreeks werkende bepalingen opgenomen omtrent het vervoer van dierlijke bijproducten of afgeleide producten.

De rechtbank heeft de verwijzing door appellanten naar het onderzoek van IRAS / NIVEL / RIVM van juni 2011 buiten beschouwing gelaten. Reden daarvoor is dat dit onderzoek betrekking heeft op mogelijke risico’s van de uitoefening van (intensieve) veehouderijen voor de omgeving. Een co-vergistingsinstallatie is hiermee niet op één lijn te stellen.

Externe veiligheid

De inrichting valt niet onder de werking van het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi). Ten behoeve van de vergunningaanvraag is wel een QRA opgesteld. Daarnaast is door de VNOG een advies uitgebracht.

De door appellanten genoemde bevindingen uit het VNOG-advies vallen buiten de reikwijdte van het Brzo en Bevi en leiden daarom niet tot het oordeel dat de externe veiligheid een belemmering vormt voor vergunningverlening danwel dat naar het milieuaspect aanvullend onderzoek had moeten worden verricht.

De QRA is opgesteld in overeenstemming met de Handleiding risicoberekeningen Bevi. Uit deze handleiding volgt dat een opslagplaats uit een QRA dient te worden weggelaten wanneer gevaarlijke stoffen in hoeveelheden kleiner dan tien ton worden opgeslagen.

Ondanks dat de inrichting niet onder het Bevi valt, is in de QRA wel getoetst aan (artikel 6 en 12 van) het Bevi. Daarbij is tot de conclusie gekomen dat aan de in het Bevi gestelde normen wordt voldaan. Deze conclusie is door de VNOG niet weersproken.

Het plaatsen van de binnen de inrichting aanwezige vergisters in een tankput of het rond de vergisters plaatsen van een tankwal kan vanuit het oogpunt van externe veiligheid niet worden vereist.

Aan een vergunning mag een voorschrift worden verbonden op grond waarvan het de vergunninghouder wordt toegestaan om andere gelijkwaardige maatregelen te treffen. Onder gelijkwaardig wordt verstaan dat de alternatieve maatregelen minstens evenveel bijdragen aan de veiligheid van de installatie. Aan de vergunning voor de co-vergistingsinstallatie is een voorschrift verbonden dat de vergunninghouder in afwijking van een ander voorschrift een gelijkwaardig veiligheidsniveau mag realiseren, wat door middel van een Risico Inventarisatie en Evaluatie moet zijn aangetoond. Deze inventarisatie en evaluatie moet uiterlijk 3 maanden voor oprichting van de installatie zijn uitgevoerd en overgelegd aan het bevoegd gezag.

De rechtbank heeft ten aanzien van dit voorschrift overwogen dat de vergunninghouder hiermee de mogelijkheid wordt geboden op een andere wijze dan in de aanvraag is omschreven een gelijkwaardig veiligheidsniveau te realiseren. Het is aan het bevoegd gezag om aan de hand van de Risico Inventarisatie en Evaluatie te beoordelen of hieraan wordt voldaan. De rechtbank acht op voorhand geen grond aanwezig voor het oordeel dat de veiligheid van de installatie met het opnemen van voornoemd voorschrift onvoldoende is gewaarborgd.

De verplichtingen voor bedrijven ter voorkoming van gas- en stofontploffingsgevaar zijn verankerd in de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit, de zogenaamde ATEX-regelgeving. Concreet gaat het voor inrichtingen met name om het opstellen van een Risico Inventarisatie en Evaluatie voor de onderdelen gas- en stofontploffing. De arbeidsinspectie is daarbij de toezichthoudende instantie. De regels die op grond van de ATEX-regelgeving zijn gesteld met betrekking tot explosieveiligheid van de in de inrichting aanwezige installaties, strekken tot bescherming van personen die binnen de inrichting werkzaam zijn. Deze wetgeving staat er niet op zichzelf reeds aan in de weg dat aan een omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden met betrekking tot explosieveiligheid ter voorkoming danwel beperking van nadelige gevolgen buiten de inrichting.

Dit leidt er naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet toe dat het bevoegd gezag zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat ter bescherming van explosiegevaar geen aanvullende voorschriften behoefden te worden opgenomen op de voorschriften die reeds ter bescherming van de externe veiligheid aan de vergunning zijn verbonden.

BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling

De BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling is niet op de inrichting van toepassing, nu deze BREF specifiek is opgesteld voor de chemische industrie. Die BREF is van toepassing op de fabricage van de in hoofdstuk 4 van het BREF- en BBT-conclusieoverzicht genoemde stoffen of groepen stoffen op industriële schaal door chemische of biologische omzetting. Deze situatie doet zich hier niet voor.

Bodem en oppervlaktewater

Op de inrichting is de BREF “emissions from storage” van toepassing. Onderdeel van het geschil is, aldus de rechtbank, de vraag of het plaatsen van de vier bovengrondse vergisters zonder een omwalling heeft te gelden als BBT. De rechtbank heeft hieromtrent het volgende overwogen.

Uit artikel 5.1.1.3 van de BREF “emissions from storage” kan worden opgemaakt dat bij de bouw van nieuwe enkelwandige tanks eerst aan BBT wordt voldaan indien sprake is van een (ondoordringbare) omwalling. Uit deze paragraaf blijkt “dat bij brandbare vloeistoffen of stoffen met een significant risico op bodem- of oppervlaktewaterverontreiniging een tweede opvangvoorziening noodzakelijk is, in de vorm van ofwel een dubbelwandige tank ofwel een omwalling”, aldus de rechtbank. Vervolgens heeft de rechtbank het volgende overwogen:

“Daargelaten of mest als brandbaar moet worden gekwalificeerd, bestaat naar het oordeel van de rechtbank met het vrijkomen van mest, in grote hoeveelheden, vanuit de inrichting, mede in verband met de zich daarin bevindende nitraten en fosfaten, een significant risico op bodem- en oppervlaktewaterverontreiniging. (…) Naar het oordeel van de rechtbank leidt de afvoer van een grote hoeveelheid mest in dat oppervlaktewater tot een ‘significant risico op oppervlaktewaterverontreiniging’. (…) Op grond van voornoemde paragraaf van voornoemde BREF moeten de vergistingstanks worden voorzien van een omwalling of van een dubbele wand.”

Kortom: naar het oordeel van de rechtbank dienen vergisters te worden voorzien van een omwalling of een dubbele wand.

Conclusie

Uit het bovenstaande blijkt dat in de uitspraak een groot aantal relevante aspecten voor vergistingsinstallaties aan de orde komt. Wanneer de Afdeling een uitspraak heeft gedaan over de hoger beroepschriften die tegen de uitspraak van rechtbank Gelderland zijn ingediend, zal ik hier wellicht weer een artikel over schrijven.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Milieueffectrapportage, Milieurecht, Overige milieuaspecten, Vergunningen, Vergunningen en procedureel

Uitspraak Afdeling over mestvergisting

Op 4 februari 2015 (201405317) deed de Afdeling een uitspraak over een vergistingsinstallatie. In deze uitspraak komen een aantal aspecten aan de orde die bij een vergunningprocedure voor een vergistingsinstallatie altijd van belang zijn. Op deze aspecten ga ik in dit artikel nader in.

Situatie

In deze uitspraak gaat het over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een vleeskalverenhouderij met een mestvergister met mestdrogingssysteem. Een aantal omwonenden konden zich met deze vergunning niet verenigen en hebben hiertegen daarom beroep ingediend. In het navolgende bespreek ik een aantal aspecten die in de uitspraak aan de orde komen en die voor de praktijk relevant zijn in het kader van vergunningprocedures voor vergistingsinstallaties.

Biogas

Wanneer een omgevingsvergunning wordt verleend voor een vergistingsinstallatie, wordt in de bezwaren tegen zo’n vergunning vaak gesteld dat de installatie een gevaar vormt voor de externe veiligheid. Een van de veelgebruikte argumenten daarbij vormt het biogas dat ontstaat bij de vergisting van mest. In biogas bevindt zich onder meer zwavelwaterstof, ook wel waterstofsulfide of H2S genaamd.

Ook in onderhavige zaak waren hieromtrent bezwaren naar voren gebracht. De appellanten stelden onder andere dat zich in de inrichting calamiteiten kunnen voordoen als gevolg waarvan het in de inrichting opgeslagen biogas een hoger percentage H2S bevat dan in de normale bedrijfssituatie. Volgens appellanten waren daarom het Besluit risico’s zware ongevallen (hierna: Brzo) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) van toepassing.

Of het Brzo en/of het Bevi van toepassing zijn, dient per inrichting te worden nagegaan aan de hand van, kort gezegd, de drempelwaarden. Op een vergistingsinstallatie zijn het Brzo en Bevi niet snel van toepassing. Ook in onderhavige zaak waren het Brzo en Bevi niet van toepassing.

In de uitspraak is de Afdeling nader ingegaan op biogas. Te dien aanzien heeft het onder meer overwogen dat een biogasmengsel met een gehalte H2S van 0,2 tot 1 volumeprocent (hierna: vol%) een giftige stof is en een biogasmengsel met een gehantel H2S vanaf 1 vol% een zeer giftige stof (zoals bedoeld in bijlage I, deel 2, tweede kolom, van het Brzo). Vaststaat dat in de normale bedrijfssituatie het in de inrichting aanwezige biogas een percentage van maximaal 0,5 vol% H2S bevat, in welk geval het biogas als een giftige stof moet worden aangemerkt waarvoor de drempelwaarde van 50 ton, overeenkomend met 40.000-50.000 m3 biogas, geldt.

Op grond van de verleende omgevingsvergunning kan binnen de inrichting maximaal 5.500 m3 biogas worden opgeslagen. Dit betekent dat de relevante drempelwaarde van 50 ton niet wordt overschreden.

Mestvergisting is een traag proces, zodat er bij een storing in het proces tijd is om in te grijpen. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat in de inrichting door het onbeheersbaar worden van een industrieel chemisch proces biogas met een gehalte H2S van 1 vol% of meer kan ontstaan in een zodanige hoeveelheid dat de drempelwaarde voor een zeer giftige stof van 5 ton, overeenkomend met 4.000-5.000 m3 biogas, wordt overschreden.

Gelet hierop valt de inrichting niet onder het Brzo en het Bevi. Daarom bestond er geen verplichting om een kwantitatieve risicoanalyse uit te voeren.

Handreiking (co-)vergisting mest

Wanneer een omgevingsvergunning voor een vergistingsinstallatie wordt aangevraagd, moet onder meer worden getoetst aan de Handreiking (co-)vergisting mest. Dit is namelijk een van de aangewezen BBT-documenten waarmee rekening gehouden moet worden.

De Handreiking (co-)vergisting maakt voor de in acht te nemen maatregelen een onderscheid tussen inrichtingen waarbij een biogasopslag mogelijk is van minder dan 4.000 m3 en meer dan 4.000 m3. Bij een biogasopslag tot maximaal 4.000 m3 moet ernaar worden gestreefd dat de plaatsgebondenrisicocontour binnen de grens van de inrichting ligt. Dit betekent niet dat de contour altijd binnen de grens van de inrichting moet liggen. Bij een biogasopslag van meer dan 4.000 m3 moeten ten minste de voorzieningen en eisen worden toegepast die voor kleinere opslagen gelden.

In onderhavige kwestie heeft het bevoegd gezag een contour buiten de grens van de inrichting aanvaardbaar geacht, gelet op de situering van de mestvergistingsinstallatie en de omstandigheid dat er geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten binnen de contour liggen. Het bevoegd gezag heeft dit naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen overwegen.

Affakkelen van gas

In een vergunning voor een vergistingsinstallatie wordt vaak als noodmaatregel de mogelijkheid opgenomen om gas af te fakkelen. Dat is ook in onderhavige vergunning gedaan. Het bevoegd gezag heeft aangegeven dat het affakkelen van gas een noodmaatregel is die alleen in uitzonderlijke situaties voorkomt. In de vergunning zijn hiervoor ook voorschriften opgenomen.

Vanwege het incidentele karakter van het affakkelen en gelet om de omstandigheid dat het voor de bedrijfsvoering van de inrichting noodzakelijk is, moet deze activiteit naar het oordeel van het bevoegd gezag, ongeacht de daarbij optredende geluidniveaus, toelaatbaar worden geacht en is onderzoek naar de hoogte van die geluidniveaus in zoverre niet noodzakelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het bevoegd gezag zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.

Te vergisten stoffen

In een vergunningaanvraag voor een vergistingsinstallatie dient opgenomen te worden welke stoffen zullen worden vergist. Wanneer een bepaalde stof niet wordt aangevraagd, hoeft het bevoegd gezag aan de vergunning ook geen voorschrift te verbinden dat die stof niet mag worden vergist.

Zo was in onderhavige situatie alleen het vergisten van varkens- en rundveemest aangevraagd, en niet het vergisten van kippenmest. Anders dan appellanten stelden, hoefde het bevoegd gezag niet in een vergunningvoorschrift te bepalen dat geen kippenmest mag worden vergist.

mw. mr. Franca Damen

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Milieurecht, Overige milieuaspecten, Vergunningen, Vergunningen en procedureel
0

Schaliegas: is Nederland er klaar voor?

In Nederland is de afgelopen jaren steeds meer aandacht ontstaan voor schaliegas. Schaliegas is evenwel niet onomstreden; het houdt de gemoederen in Den Haag bezig. Cuadrilla Resources wil het liefst zo snel mogelijk een aanvang nemen met (proef)boringen naar schaliegas in Nederland. Het is echter de vraag of Nederland hier wel klaar voor is. In het navolgende wordt eerst ingegaan op schaliegas en de mogelijkheden en risico’s hiervan. Vervolgens wordt ingegaan op het relevant juridisch kader en recente ontwikkelingen met betrekking tot schaliegas.

Schaliegas

Schaliegas is een onconventioneel aardgas dat wordt gewonnen uit schalie (leisteenlagen), dat in de relatief diepe ondergrond (3000 à 4000 meter) aanwezig is. Schaliegas bevindt zich, anders dan gewoon aardgas, in dicht gesteente. Schaliegas wordt gewonnen door middel van ‘fraccen’, ook wel ‘hydraulisch stimuleren’ genoemd. Dit is een techniek waarbij onder hoge druk water, zand en chemicaliën in de grond worden geïnjecteerd om zodoende het schaliegesteente te scheuren en het daarin opgesloten gas te doen vrijkomen.

De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (in het vervolg: de Minister) heeft op basis van de Mijnbouwwet aan Cuadrilla Resources een opsporingsvergunning verleend ten behoeve van het verrichten van proefboringen naar schaliegas in Noord-Brabant en de Noordoostpolder. De reden dat opsporingsvergunningen zijn verleend ten behoeve van het verrichten van proefboringen naar schaliegas, is gelegen in de mogelijkheden van schaliegas. De ontwikkeling van schaliegas in Nederland kan een belangrijke bijdrage leveren aan de ambitie van het kabinet om de Nederlandse gasvoorraden ten volle te benutten. Om zicht te krijgen op de daadwerkelijke hoeveelheid onconventioneel gas in de Nederlandse bodem, is het van belang om de onconventionele bronnen te verkennen via proefboringen.

Er bestaat evenwel veel verzet tegen de voorgenomen (proef)boringen naar schaliegas in Nederland. De angst voor schaliegasboringen is namelijk groot. Naast vrees voor vervuiling van het grondwater en nadelige gevolgen voor de volksgezondheid vreest men voor negatieve effecten voor natuur en milieu. Het provinciebestuur van Noord-Brabant deelt deze zorgen en verzet zich vooralsnog dan ook tegen (proef)boringen naar schaliegas. Brabant Water verzette zich in beginsel ook tegen de (proef)boringen naar schaliegas, maar is inmiddels uitvoerig in overleg met Cuadrilla Resources over onder meer de boormethoden en de te hanteren voorschriften. Naast vrees voor vervuiling van het grondwater, nadelige gevolgen voor de volksgezondheid en negatieve effecten voor natuur en milieu, vreest men voor lokale aardbevingen in de omgeving van de boorlocatie. Het verzet tegen de voorgenomen (proef)boringen naar schaliegas blijft tengevolge van de vrees voor de gevolgen van de boringen (vooralsnog) dan ook groot.

Juridisch kader

Alvorens (proef)boringen naar schaliegas kunnen worden verricht, zijn een aantal vergunningen vereist. In de eerste plaats is de reeds eerder genoemde opsporingsvergunning van de Minister benodigd. Deze vergunningplicht vloeit voort uit de Mijnbouwwet. Een boorlocatie ten behoeve van het opsporen danwel winnen van schaliegas dient namelijk te worden aangemerkt als een mijnbouwwerk. Naast een opsporingsvergunning is tevens een omgevingsvergunning vereist. Deze vergunningplicht vloeit voort uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg: Wabo). Het bevoegd gezag voor deze omgevingsvergunning is de Minister van ELI. Indien en voorzover voor deze omgevingsvergunning moet worden afgeweken van het bestemmingsplan, is bovendien een verklaring van geen bedenkingen van de betreffende gemeente nodig.

Indien vervolgens uit de proefboringen blijkt dat er inderdaad economisch winbare hoeveelheden schaliegas in de ondergrond aanwezig zijn, is op grond van de Mijnbouwwet een zogenaamde winningsvergunning van de Minister vereist. Naast deze winningsvergunning is een winningsplan benodigd, dat voorafgaande instemming van de Minister behoeft. Een winningsplan dient onder meer de wijze en duur van winning te beschrijven en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging.

De eisen waaraan bij (proef)boringen naar schaliegas moet worden voldaan, zijn met name opgenomen in de Mijnbouwwet en de Wabo. In de Mijnbouwwet zijn met name de artikelen van belang die zien op de bescherming van veiligheid en milieu, een planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen of aardwarmte en het beperken van schade tengevolge van bodembeweging. In de Wabo zijn daarnaast artikelen opgenomen die bepalen dat het bevoegd gezag onder meer de bestaande toestand van het milieu en gevolgen van het mijnbouwwerk voor het milieu dient te betrekken bij de beslissing op de aanvraag voor een omgevingsvergunning ten behoeve van het oprichten, veranderen (van de werking) of het in werking hebben van een mijnbouwwerk. Onder de toestand van het milieu worden onder meer de aspecten geluid, lucht en afval begrepen.

Recente ontwikkelingen

De afgelopen tijd zijn er verschillende ontwikkelingen geweest omtrent schaliegas en de (proef)boringen naar schaliegas. In de eerste plaats wordt daarbij verwezen naar een uitspraak van rechtbank ’s-Hertogenbosch van 25 oktober 2011 (LJN BU1387). In deze uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat bij het verlenen van een bouwvergunning en ontheffing voor het (tijdelijk) plaatsen van een mijnbouwlocatie met het oog op het opsporen van schaliegas niet gesproken kan worden van een tijdelijke behoefte. Er kan namelijk niet uitgesloten worden dat na de proefboring op de betreffende locatie tot winning van schaliegas zal worden overgegaan. In zoverre heeft de rechtbank het beroep dan ook gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.

Een andere recente ontwikkeling betreft de ontwikkelingen bij boringen naar schaliegas in Lancashire (nabij het Britse Blackpool). Op een afstand van twee kilometer van de boorlocatie zijn in de periode van de fracwerkzaamheden ten behoeve van de opsporing van schaliegas aardbevingen geconstateerd. Naar aanleiding van deze aardbevingen is in opdracht van Cuadrilla Resources onderzoek uitgevoerd. Uit dit onderzoek blijkt dat de oorzaak en de kracht van de aardbevingen zijn gerelateerd aan de lokale geologische situatie.

Aan Cuadrilla Resources is het verzoek gedaan om aan te geven wat de onderzoeksresultaten naar de aardbevingen in Lancashire betekenen voor de voorgenomen (proef)boringen naar schaliegas in Noord-Brabant. Overigens heeft Minister Verhagen aangegeven dat er een onderzoek komt naar de mogelijke gevolgen van het opsporen en het winnen van schaliegas voor de veiligheid en de invloed op mens, natuur en milieu. Het is de bedoeling dat de onderzoeksresultaten in de zomer van 2012 beschikbaar zijn. Voordat het onderzoek is afgerond, zullen er geen (proef)boringen naar schaliegas worden gezet.

Conclusie

Naar aanleiding van het voorgaande dient mijns inziens geconcludeerd te worden dat Nederland voorlopig niet klaar is voor (proef)boringen naar schaliegas. Het verzet tegen deze (proef)boringen en recente ontwikkelingen met betrekking tot schaliegas lijken te hebben geleid tot de toezegging van Minister Verhagen geleid om nader onderzoek te verrichten naar de mogelijke gevolgen van (proef)boringen naar schaliegas. De resultaten van dit onderzoek worden in de zomer van 2012 verwacht. Tot die tijd zullen er geen (proef)boringen naar schaliegas verricht worden. Gedurende die tijd is Nederland dan ook nog niet klaar voor (proef)boringen naar schaliegas.

Zijn in uw directe omgeving ook voornemens tot het verrichten van (proef)boringen naar schaliegas, neem voor juridische bijstand dan contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen

Milieurecht, Overige milieuaspecten
1 2 3 4