Voorkeursalternatief milieueffectrapportage borgen in besluit

Het is belangrijk om het gekozen voorkeursalternatief uit een milieueffectrapportage goed te borgen in het besluit waarvoor de milieueffectrapportage is opgesteld. Dat dit in de praktijk nog wel eens wordt vergeten, blijkt uit een uitspraak van de Raad van State van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1258).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over het bestemmingsplan ‘Buitengebied Windmolenpark Hattemerbroek’ en een omgevingsvergunning bouwen en milieu voor het realiseren van de in het bestemmingsplan voorziene windturbines. Hiervoor is een milieueffectrapport opgesteld. Het is de bedoeling om windmolens op te stellen overeenkomstig het voorkeursalternatief uit de milieueffectrapportage (MER).

In verschillende beroepschriften tegen de besluiten is onder andere aangevoerd dat het voorkeursalternatief niet goed in het bestemmingsplan is geborgd. Dit is aangevoerd in het kader van het aspect geluid.

Oordeel van de rechter

De gemeente acht alleen de geluidgevolgen zoals die in de MER zijn berekend voor het voorkeursalternatief ruimtelijk aanvaardbaar. Maar in de planregels is niet vastgelegd wat de maximale geluidbelasting mag zijn.

In de planregels is dus niet geborgd dat de in de MER voor het voorkeursalternatief berekende geluidbelasting niet zal worden overschreden. Daarom kan het besluit in zoverre geen stand houden.

Deze uitspraak maakt wederom duidelijk dat het belangrijk is om het voorkeursalternatief uit de MER goed in het besluit te borgen.

mw. mr. Franca Damen

Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

Handreiking Vervoermanagement niet toegestaan

De Handreiking Vervoermanagement is niet toegestaan om te gebruiken in een omgevingsvergunning. De nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting hoeven dus niet aan de hand van de Handreiking Vervoermanagement te worden beoordeeld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. In deze voorschriften is onder andere voorgeschreven dat ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.

Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften. Daarom heeft Erasmus MC (hoger) beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning.

Juridisch kader

Aan een omgevingsvergunning milieu moeten de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Dit volgt uit artikel 2.22, tweede lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onder de gevolgen van het milieu worden mede verstaan de gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Dit volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dit geldt voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting, zoals geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).

Oordeel van de rechter

De nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting kunnen slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben. Erasmus MC kan dan ook niet met een omgevingsvergunning milieu verplicht worden tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals de vergunning eist.

Bovendien wordt in de Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. De voor een inrichting geldende omgevingsvergunning is echter bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen.

Als een bevoegd gezag van mening is dat aan de exploitatie van een inrichting strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu, kan het niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar moet het in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.

Als het niet mogelijk is om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, dan bestaat er ook geen ruimte voor handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.

De Raad van State verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de bestreden vergunningvoorschriften waarin onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC, met toepassing van de Handreiking Vervoermanagement, is voorgeschreven.

mw. mr. Franca Damen

Geen m.e.r.-beoordeling voor aanvraag omgevingsvergunning bouwen

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 3 april 2019 heeft de Raad van State hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1013).

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State hoeft de milieueffectbeoordeling (m.e.r.-beoordeling) pas te worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd. Dit betekent dat als de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase ziet op de activiteit bouwen en de de tweede fase op de activiteit milieu, de m.e.r.-beoordeling voorafgaand aan de vergunningaanvraag tweede fase moet worden uitgevoerd. Een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen mag dan ook niet buiten behandeling worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling.

Vergelijking met andere uitspraken

Hiermee wijkt de Raad van State af van het oordeel van de rechtbank over deze zaak (rechtbank Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2018:913). De rechtbank had namelijk geoordeeld dat een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich brengt dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning m.e.r.-beoordelingsplichtig is, het m.e.r.-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase. Dit oordeel had de rechtbank gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?’.

De uitspraak van de Raad van State sluit daarentegen wel aan bij een eerdere uitspraak van de Raad van State, namelijk een uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3212). In die uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen niet buiten behandeling mocht worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling. Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag’.

Motivering van het oordeel

Dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen niet buiten behandeling mag worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling, volgt uit de wet- en regelgeving. De activiteit bouwen valt namelijk niet onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is dan ook niet van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen. Daarom kan dit artikel niet dienen als grondslag om een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten. De omstandigheid dat de activiteiten bouwen en milieu onlosmakelijk met elkaar samenhangen, maakt die conclusie niet anders.

Ook artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan er niet toe leiden dat de aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling moet worden gelaten. Artikel 4.5, derde lid, van het Bor is in dit geval namelijk niet van toepassing. Dit artikellid bepaalt dat als voor een omgevingsvergunning een m.e.r. moet worden gemaakt, de m.e.r. bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt ingediend.

De verplichting om een m.e.r. op te stellen, kan voortvloeien uit de m.e.r.-plicht en uit een m.e.r.-beoordelingsbesluit waarin het bevoegd gezag beslist dat een m.e.r. moet worden gemaakt, aldus de Raad van State. Maar uit de bewoordingen van artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan niet worden afgeleid dat deze bepaling ook van toepassing is in een situatie waarin het bevoegd gezag nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit de verplichting tot het opstellen van een m.e.r. volgt.

Als een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu gefaseerd wordt aangevraagd en er sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit, dan moet de m.e.r.-beoordeling dus worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd.

mw. mr. Franca Damen

Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag

Wat zijn de gevolgen voor een gefaseerde aanvraag om een omgevingsvergunning als de vereiste milieueffectrapport-beoordeling ontbreekt? Moet de vergunningaanvraag dan voor beide fases buiten behandeling worden gelaten? Op 3 oktober 2018 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2018:3212).

Wat was er aan de hand?

Een veehouder heeft voor het uitbreiden van zijn bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd. Hij heeft ervoor gekozen om de omgevingsvergunning gefaseerd aan te vragen:

  • eerste fase: omgevingsvergunning milieu;
  • tweede fase: omgevingsvergunning bouwen en planologisch strijdig gebruik.

Voor de aanvraag om omgevingsvergunning moest de veehouder een milieueffectrapport-beoordeling (MER-beoordeling) overleggen. De gemeente moest aan de hand daarvan beoordelen of de veehouder een milieueffectrapport (MER) moest maken.

De veehouder heeft (op hoofdlijnen) de volgende stukken ingediend:

  • 26 november 2014: MER-aanmeldnotitie;
  • 28 november 2014: aanvraag omgevingsvergunning eerste fase;
  • 14 juni 2016: aanvraag omgevingsvergunning tweede fase.

Omdat de veehouder bij zijn aanvraag omgevingsvergunning eerste fase geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd, heeft de gemeente deze vergunningaanvraag buiten behandeling gelaten. Om die reden kon de vergunningaanvraag tweede fase volgens de gemeente ook niet in behandeling worden genomen.

In de uitspraak staat de vraag centraal of de gemeente de vergunningaanvraag tweede fase terecht buiten behandeling heeft gelaten.

Juridisch kader

Als een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit waarvoor een MER-beoordeling moet worden uitgevoerd, dan moet het bevoegd gezag eerst een MER-beoordelingsbesluit nemen. Pas nadat het MER-beoordelingsbesluit is genomen, kan de vergunningaanvraag worden ingediend.

Als bij de vergunningaanvraag geen MER-beoordelingsbesluit of MER is overgelegd, dan moet het bevoegd gezag de vergunningaanvraag buiten behandeling laten. Dit bepaalt artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer.

In het geval een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, dan kan de vraag rijzen of de MER-beoordeling voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase moet worden overlegd. Over deze vraag heeft rechtbank Oost-Brabant op 28 februari 2018 een interessante uitspraak gedaan.

Oordeel van de rechter

De gemeente heeft de vergunningaanvraag eerste fase terecht buiten behandeling gelaten, omdat de veehouder bij deze vergunningaanvraag ten onrechte geen MER-beoordelingsbesluit of MER had overgelegd.

Er bestaat echter geen wettelijke grondslag om de vergunningaanvraag tweede fase dan ook buiten behandeling te stellen. Dit zou niet in overeenstemming zijn met het systeem van de gefaseerde vergunningverlening als bedoeld in artikel 2.5 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Ook de onlosmakelijke samenhang tussen de activiteit bouwen (tweede fase) en de activiteit milieu (eerste fase) heeft niet tot gevolg dat de vergunningaanvraag tweede fase op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer dan ook buiten behandeling moet worden gelaten. Dat deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, betekent namelijk niet dat de activiteit bouwen om die reden onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage valt.

Van belang is nog wel het volgende. Op grond van artikel 2.5, vierde lid, Wabo kan op de vergunningaanvraag tweede fase niet eerder een beslissing worden genomen dan op de vergunningaanvraag eerste fase. Om die reden had de gemeente in dit geval na het buiten behandeling laten van de vergunningaanvraag eerste fase aan de veehouder een redelijke termijn moeten geven om een nieuwe vergunningaanvraag eerste fase (met MER-beoordelingsbesluit of MER) in te dienen.

Vervolgens had de gemeente eerst een beslissing kunnen nemen op de vergunningaanvraag eerste fase en daarna een beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase. In de tussentijd had de gemeente de beslissing op de vergunningaanvraag tweede fase moeten aanhouden. Deze aanhoudingsplicht voor de gemeente zou zijn vervallen nadat de gemeente op de nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had beslist of nadat de veehouder binnen de door de gemeente gestelde redelijke termijn geen nieuwe vergunningaanvraag eerste fase had ingediend.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 20