Glycerinewater: afvalstof of bijproduct?

Of een stof een afvalstof of een bijproduct is, is bepalend voor de vraag of op die stof de afvalstoffenwetgeving van toepassing is. Als de afvalstoffenwetgeving niet van toepassing is op een stof, dan is het hergebruik van die stof eenvoudiger. In een uitspraak van de Raad van State van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3219) stond de vraag centraal of glycerinewater, dat vrijkomt bij de productie van biodiesel, als afvalstof of bijproduct moet worden aangemerkt.

Wat was er aan de hand?

Sunoil produceert biodiesel. Daarbij komt glycerinehoudend water vrij. Sunoil verkoopt dit via een tussenhandelaar aan exploitanten van biomassa-vergistingsinstallaties. Het glycerinewater wordt dagelijks afgevoerd. De vergisters gebruiken het glycerinewater voor het produceren van biogas.

Volgens de provincie is het glycerinewater een afvalstof. Dit betekent dat de afvalstoffenwetgeving op het glycerinewater van toepassing is. Sunoil hield zich volgens de provincie niet aan deze wetgeving en heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd.

Sunoil heeft tegen deze last onder dwangsom (hoger) beroep ingediend, omdat zij van mening is dat het glycerinewater een bijproduct en geen afvalstof is. In dat geval is de afvalstoffenwetgeving niet van toepassing en is er geen sprake van een overtreding.

Juridisch kader

Onder ‘afvalstoffen’ wordt op grond van artikel 1.1 Wet milieubeheer het volgende verstaan:

“alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”

Artikel 1.1, zesde lid, Wet milieubeheer bepaalt – voor zover in deze zaak van belang – dat stoffen, mengsels of voorwerpen die bijproducten zijn in de zin van artikel 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen, in ieder geval geen afvalstoffen zijn.

Artikel 5, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen – zoals dat gold op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom – bepaalde het volgende:

Een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp, kan alleen als een bijproduct en niet als een afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1), worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

a) het zeker is dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;

b) de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is;

c) de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en

d) verder gebruik is rechtmatig, m.a.w. de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.”

Op 14 juni 2018 is de Kaderrichtlijn afvalstoffen gewijzigd. Daarbij is ook artikel 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen gewijzigd. Meer informatie hierover kunt u hier lezen. De voorwaarden waaraan een stof moet voldoen om als bijproduct te kunnen worden aangemerkt, zijn ongewijzigd gebleven.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft beoordeeld of het glycerinewater moet worden aangemerkt als afvalstof of als bijproduct. Daarvoor heeft de Raad van State beoordeeld of het glycerinewater voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Verder gebruik

De eerste voorwaarde om het glycerinewater als bijproduct te kunnen aanmerken, is dat het zeker is dat het glycerinewater zal worden gebruikt.

Het glycerinewater wordt al lange tijd daadwerkelijk gebruikt door vergisters. Vergisters betalen een prijs voor het glycerinewater, omdat zij de in het glycerinewater opgenomen stoffen (methanol en glycerine) omzetten in biogas. Het is daarom zeker dat het glycerinewater zal worden gebruikt.

Het verhandelen van een stof via een tussenhandelaar is niet ongebruikelijk. Dat het glycerinewater via een tussenhandelaar wordt verhandeld, verandert (daarom) niets aan het feit dat het zal worden gebruikt.

Dat er, zoals de provincie heeft opgemerkt, geen specifieke productregelgeving is opgesteld voor glycerinewater, verandert ook niets aan het feit dat het glycerinewater zal worden gebruikt.

De provincie heeft verder opgemerkt dat het als afvalstof verwerken van het glycerinewater meer kost dan de verkoopprijs die Sunoil ontvangt. Volgens de provincie is verder gebruik van het glycerinewater daardoor niet zeker. Daartoe heeft de provincie verwezen naar de ‘Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste’ (Guidance). Daarin staat onder andere het volgende:

“On the other hand, the following are examples of indications that future use is uncertain: (…) The financial gain for the waste holder is nominal compared to the cost of waste treatment.”

Volgens de Raad van State wordt hiermee gedoeld op het risico dat wanneer een stof voor de houder ervan geen nut heeft, hij zich op een voor het milieu nadelige manier ontdoet van die stof, bijvoorbeeld door die stof te verwijderen. Dit risico wordt genoemd in de rechtspraak van het Hof van Justitie over het afvalstoffenbegrip.

Als het verkopen van de stof voor gebruik maar een gering financieel voordeel oplevert, kan het risico op het (bijvoorbeeld) verwijderen van die stof groter worden.

Zo’n risico is in deze zaak volgens de Raad van State niet aanwezig. Los van de vraag of de verkoopprijs van het glycerinewater gering is, valt niet in te zien waarom Sunoil het glycerinewater zou verwijderen in plaats van het – onder ontvangst van een vergoeding – dagelijks te laten afvoeren.

Gelet op deze omstandigheden is het volgens de Raad van State zeker dat het glycerinewater zal worden gebruikt.

Onmiddellijk gebruik

De eerste voorwaarde om het glycerinewater als bijproduct te kunnen aanmerken, is dat het zeker is dat het glycerinewater onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is.

Het staat vast dat het glycerinewater direct, zonder enige verwerking, bij de vergisters wordt gebruikt.

De provincie vindt desondanks dat het glycerinewater niet onmiddellijk wordt gebruikt, omdat vergisting geen normaal productieproces is. Volgens de provincie is vergisting een bewerking die moet worden beschouwd als een handeling van nuttige toepassing. De provincie heeft daartoe gewezen op de Guidance. Daarin staat onder andere het volgende:

“However, treatments usually considered as a recovery operation cannot, in principle, be considered as normal industrial practice in this sense.”

Deze passage heeft betrekking op de eis dat de stof “zonder enige verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is” moet worden gebruikt.

In de Guidance wordt toegelicht dat het feit dat een stof moet worden behandeld voordat hij kan worden gebruikt, een indicatie kan zijn dat een behandeling van afval plaatsvindt. Er moet echter ook rekening worden gehouden met het feit dat ook gewone grondstoffen enige behandeling moeten ondergaan voordat ze kunnen worden gebruikt. In dit verband wordt in de Guidance opgemerkt dat een behandeling van stoffen die meestal wordt beschouwd als een handeling van nuttige toepassing in principe niet als een normale productiepraktijk kan worden beschouwd.

Dit zou in deze zaak van belang kunnen zijn als het glycerinewater, voordat het bij de vergisters wordt ingezet, eerst een behandeling zou moeten ondergaan en deze behandeling zou lijken op een typische handeling van nuttige toepassing.

Het glycerinewater wordt echter in het geheel niet behandeld voordat het bij de vergisters wordt ingezet. Daarmee staat vast dat het glycerinewater onmiddellijk kan worden gebruikt en dat dus aan de tweede voorwaarde wordt voldaan.

Integraal onderdeel productieproces

De derde voorwaarde om het glycerinewater als bijproduct te kunnen aanmerken, is dat het glycerinewater wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces.

Het staat vast dat het glycerinewater geen product is, maar een residu van de productie van biodiesel. Zo’n residu is een afvalstof, tenzij het residu als een bijproduct kan worden aangemerkt. Een van de voorwaarden daarvoor is dat de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van het productieproces.

Dit betekent volgens de Guidance dat een stof daadwerkelijk en integraal in een productieproces tot stand moet komen en niet daarna nog behandelingen moeten worden uitgevoerd waaruit blijkt dat de stof niet integraal in een productieproces tot stand komt.

In dit geval komt het glycerinewater tot stand als integraal onderdeel van het productieproces van biodiesel. Er vinden verder geen behandelingen plaats. Daarmee wordt aan de derde voorwaarde voldaan.

Verder gebruik is rechtmatig

De vierde voorwaarde om het glycerinewater als bijproduct te kunnen aanmerken, is dat het verder gebruik ervan rechtmatig is.

Het glycerinewater wordt rechtmatig gebruikt door vergisters. Daarmee wordt ook aan de vierde voorwaarde voldaan.

Conclusie

De Raad van State komt tot de conclusie dat het glycerinewater voldoet aan alle voorwaarden van artikel 5, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen. Dit betekent dat het glycerinewater een bijproduct en geen afvalstof is. De afvalstoffenwetgeving is daarom niet van toepassing op het glycerinewater.

Het glycerinewater kan hierdoor eenvoudiger worden hergebruikt. Dit sluit aan bij de wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (14 juni 2018), waarin de overgang naar een circulaire economie expliciet in de doelstelling is vastgelegd. Ook is sindsdien vastgelegd dat lidstaten passende maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat stoffen niet als afvalstof, maar als bijproduct of einde-afvalfase product worden aangemerkt.

De ‘Leidraad afvalstof of product’ (juli 2018) van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat biedt handvatten bij het beantwoorden van de vraag of een stof moet worden beschouwd als een afvalstof, een bijproduct of een einde-afvalfase product.

mw. mr. Franca Damen

Leidraad afvalstof of product

In juli 2018 is de ‘Leidraad afvalstof of product’ van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat gepubliceerd. Deze leidraad beoogt handvatten te bieden bij het beantwoorden van de vraag of materialen moeten worden beschouwd als afvalstof of product.

Achtergrond Leidraad

Het kabinet heeft in het Rijksbrede programma circulaire economie de ambitie geuit om in 2050 een volledig circulaire economie gerealiseerd te hebben. Binnen een circulaire economie worden stoffen, materialen en voorwerpen zo lang en zo hoogwaardig mogelijk in het economisch verkeer gehouden op een manier die verantwoord is vanuit het oogpunt van milieu en volksgezondheid.

Ook in de gewijzigde Kaderrichtlijn afvalstoffen (14 juni 2018) wordt de overgang naar een circulaire economie benadrukt. Om die reden is onder andere de doelstelling van de Kaderrichtlijn afvalstoffen aangepast. Daarnaast moeten lidstaten passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat stoffen niet als afvalstof, maar als bijproduct of einde-afvalfase product worden aangemerkt.

Doelstelling Leidraad

In een circulaire economie worden reststromen die voorheen als afval werden gezien, steeds vaker als grondstof toegepast. Daarom moet het begrippenkader voor afval beter op de circulaire economie worden toegesneden. De ‘Leidraad afvalstof of product’ (de Leidraad) beoogt hier (mede) invulling aan te geven.

De Leidraad beoogt daarom bedrijven en overheden handvatten te bieden bij het beantwoorden van de vraag of stoffen moeten worden beschouwd als afvalstof of product (niet-afvalstof). In het belang van de overgang naar een circulaire economie wordt het bevoegd gezag uitdrukkelijk verzocht de Leidraad toe te passen.

Afvalstof, bijproduct en einde-afvalstatus

De Leidraad behandelt het toetsingskader voor de uitleg en toepassing van de begrippen afvalstof (artikel 3 Kaderrichtlijn afvalstoffen), bijproduct (artikel 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen) en einde-afvalfase (artikel 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen). Daartoe wordt met name ingegaan op de volgende criteria:

  • zeker gebruik;
  • rechtmatig gebruik;
  • voldoende hoogwaardig gebruik;
  • onmiddellijk gebruik en integraal onderdeel van een productieproces (bijproduct).

Als een stof voldoet aan de voorwaarden van artikel 5 of artikel 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen, dan is die stof niet (langer) een afvalstof maar een bijproduct of een einde-afvalfase product. Op die stof is dan de afvalstoffenwetgeving niet (langer) van toepassing. Dit maakt het hergebruik van stoffen eenvoudiger en bevordert dus een duurzaam grondstoffengebruik.

In de Leidraad worden veel rechtsoordelen besproken over de vraag of een stof als een afvalstof, een bijproduct of een einde-afvalfase product moet worden aangemerkt. Daarmee is de Leidraad een nuttig document voor de praktijk.

mw. mr. Franca Damen

Wijziging Kaderrichtlijn afvalstoffen t.b.v. circulaire economie

Op 14 juni 2018 is een wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen gepubliceerd. Deze wijziging benadrukt het belang van efficiënt grondstoffengebruik in verband met de overgang naar een circulaire economie. Lidstaten moeten daarvoor passende maatregelen ten aanzien van bijproducten en einde-afvalfase producten nemen.

Wijziging doelstelling Kaderrichtlijn afvalstoffen

De wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen die op 14 juni 2018 is gepubliceerd, betreft Richtlijn (EU) 2018/851 van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen. In de wijziging van de Kaderrichtlijn afvalstoffen staat onder andere het volgende.

Het afvalstoffenbeheer in de Unie moet worden verbeterd en moet worden omgevormd tot duurzaam materialenbeheer met het oog op de bescherming, het behoud en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bescherming van de gezondheid van de mens, een behoedzaam, efficiënt en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, de bevordering van de beginselen van de circulaire economie, een grootschaliger gebruik van hernieuwbare energie, de verhoging van de energie-efficiëntie en de vermindering van de afhankelijkheid van de Unie van ingevoerde hulpbronnen, zodat er nieuwe economische kansen ontstaan en het concurrentievermogen op lange termijn wordt bevorderd. Om de economie werkelijk circulair te maken, moeten aanvullende maatregelen worden genomen op het gebied van duurzame productie en consumptie door gericht te zijn op de totale levenscyclus van producten op zodanige wijze dat hulpbronnen behouden blijven en de kring wordt gesloten. Het efficiëntere gebruik van hulpbronnen zou ook aanzienlijke nettobesparingen met zich meebrengen voor bedrijven, overheden en consumenten in de Unie en zou tevens tot vermindering van de totale jaarlijkse uitstoot van broeikasgassen leiden. (…)

De doelstellingen voor de voorbereiding op hergebruik en recycling van afvalstoffen die zijn vastgelegd in Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad moeten worden opgeschaald, zodat zij beter beantwoorden aan de ambities van de Unie om zich te ontwikkelen tot een circulaire economie.”

Met het oog hierop is de doelstelling van de Kaderrichtlijn afvalstoffen gewijzigd. Hierin is expliciet de overgang naar een circulaire economie vastgelegd.

Passende maatregelen

Om duurzaam grondstoffengebruik te bevorderen, moeten lidstaten passende maatregelen nemen om:

  • de erkenning als bijproduct te faciliteren;
  • ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan, geacht wordt niet langer afval te zijn.

Dit betekent dat lidstaten moeten bevorderen dat stoffen of materialen niet (langer) als afvalstof, maar als bijproduct (artikel 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen) of als einde-afvalfase product (artikel 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen) worden aangemerkt. Dit maakt het hergebruik van stoffen eenvoudiger en bevordert dus een duurzaam grondstoffengebruik.

Bijproduct

De verplichting voor lidstaten om passende maatregelen te nemen om de erkenning als bijproduct te faciliteren, is vastgelegd in (het gewijzigde) artikel 5 Kaderrichtlijn afvalstoffen.

“1. De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp, niet als een afvalstof wordt beschouwd maar als een bijproduct, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: (…)

2. De Commissie kan uitvoeringshandelingen vaststellen tot nadere bepaling van gedetailleerde criteria betreffende de eenvormige toepassing van de in lid 1 vastgelegde voorwaarden op specifieke stoffen of voorwerpen. (…)

3. Indien geen criteria op het niveau van de Unie zijn vastgesteld op grond van lid 2, kunnen de lidstaten gedetailleerde criteria vaststellen voor de toepassing van de in lid 1 vastgelegde voorwaarden op specifieke stoffen of voorwerpen.”

De lidstaten moeten dus bevorderen dat stoffen of materialen niet als afvalstof, maar als bijproduct worden aangemerkt. Om als bijproduct te kunnen worden aangemerkt, moet een stof of materiaal voldoen aan de in artikel 5, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen genoemde voorwaarden. Deze voorwaarden houden samengevat het volgende in:

  • het is zeker dat de stof zal worden gebruikt;
  • de stof kan onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere verwerking anders dan die welke bij normale productiepraktijken gangbaar is;
  • de stof wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces, en
  • verder gebruik is rechtmatig.

Als een stof aan deze voorwaarden voldoet, is de stof een bijproduct en (dus) geen afvalstof. De bijproductenregeling uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen is geïmplementeerd in artikel 1.1, zesde lid, Wet milieubeheer.

Einde-afvalfase

De verplichting voor lidstaten om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan, geacht wordt niet langer afval te zijn, is vastgelegd in (het gewijzigde) artikel 6 Kaderrichtlijn afvalstoffen.

“1. De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor recycling of andere nuttige toepassing heeft ondergaan niet langer als afval wordt beschouwd indien het aan de volgende voorwaarden voldoet: (…)

2. De Commissie ziet toe op de ontwikkeling van nationale eindeafvalcriteria in de lidstaten en beoordeelt of er op basis daarvan voor de gehele Unie geldende criteria moeten worden ontwikkeld. Te dien einde stelt de Commissie in voorkomend geval uitvoeringshandelingen vast tot nadere bepaling van gedetailleerde criteria betreffende de eenvormige toepassing van de in lid 1 vastgelegde voorwaarden op bepaalde soorten afval. (…)

3. Indien geen criteria op het niveau van de Unie zijn vastgesteld overeenkomstig de in lid 2 vastgestelde procedure, kunnen de lidstaten gedetailleerde criteria vaststellen voor de toepassing van de in lid 1 vastgelegde voorwaarden op bepaalde soorten afval. (…)

4. Wanneer er op het niveau van de Unie of op nationaal niveau geen criteria zijn vastgesteld krachtens respectievelijk de leden 2 of 3, kan een lidstaat per geval besluiten, of passende maatregelen nemen om te verifiëren, dat bepaalde afvalstoffen niet langer afval zijn op grond van de voorwaarden van lid 1 en dit, in voorkomend geval, in lijn met de vereisten van lid 2, onder a) tot en met e), en rekening houdend met grenswaarden voor verontreinigende stoffen en eventuele negatieve gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid. (…)”

De lidstaten moeten dus bevorderen dat stoffen of materialen niet als afvalstof, maar als einde-afvalfase product worden aangemerkt. Om als einde-afvalfase product te kunnen worden aangemerkt, moet een stof of materiaal voldoen aan de in artikel 6, eerste lid, Kaderrichtlijn afvalstoffen genoemde voorwaarden. Deze voorwaarden houden samengevat het volgende in:

  • de stof is bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
  • er is een markt voor of vraag naar de stof;
  • de stof voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen, en
  • het gebruik van de stof heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

Als een stof aan deze voorwaarden voldoet, is de stof een einde-afvalfase product en (dus) geen afvalstof. De einde-afvalfaseregeling uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen is geïmplementeerd in artikel 1.1, zesde lid, Wet milieubeheer.

mw. mr. Franca Damen

MER-beoordelingsbesluit mag bij ontwerpplan door college en raad

Als voor een (ontwerp)bestemmingsplan een MER-beoordelingsbesluit is vereist, dan is zowel het college van burgemeester en wethouders als de gemeenteraad bevoegd om dat MER-beoordelingsbesluit te nemen. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 26 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3131).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een bestemmingsplan dat een nieuwe woonwijk met 86 woningen mogelijk maakt. Tegen het bestemmingsplan is beroep ingediend. In het beroepschrift is onder andere aangevoerd dat de gemeente in strijd met artikel 7.19 Wet milieubeheer (Wm) heeft gehandeld. Dat artikel gaat over de MER-beoordelingsplicht.

Juridisch kader

Op 1 juli 2017 zijn de regels over de milieueffectrapportage veranderd. Omdat het bestemmingsplan na die datum is vastgesteld, zijn de nieuwe regels van toepassing.

Van belang is artikel 7.19 Wm. Dat artikel bepaalt het volgende:

  • als het bevoegd gezag een activiteit wil ondernemen en
  • voor die activiteit op grond van artikel 7.2, eerste lid, sub b, Wm een MER-beoordeling is vereist,
  • dan moet het bevoegd gezag in een zo vroeg mogelijk stadium voor de voorbereiding van het besluit een MER-beoordelingsbesluit nemen.

Onder ‘een zo vroeg mogelijk stadium’ wordt verstaan het stadium vóór de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Dit betekent dus dat voordat het ontwerpbesluit (bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan) ter inzage wordt gelegd, een MER-beoordelingsbesluit moet zijn genomen.

Het bevoegd gezag mag het MER-beoordelingsbesluit pas nemen na overleg met de bestuursorganen die op grond van de wet moeten worden betrokken bij het voorbereiden van het betrokken besluit (bijvoorbeeld een bestemmingsplan). Het bevoegd gezag is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden of het vaststellen van een plan of besluit.

In het MER-beoordelingsbesluit moet het bevoegd gezag beslissen of er vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een MER moet worden gemaakt. Meer informatie over de milieueffectrapportage kunt u hier lezen.

Oordeel van de rechter

Het bestemmingsplan voor de nieuwe woonwijk is een initiatief van de gemeente. Voor dat bestemmingsplan is een vormvrije MER-beoordeling vereist.

Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd het (ontwerp)bestemmingsplan voor te bereiden en de gemeenteraad is bevoegd het bestemmingsplan vast te stellen.

Gelet hierop is volgens de Raad van State zowel het college als de gemeenteraad bevoegd om het MER-beoordelingsbesluit te nemen.

Het MER-beoordelingsbesluit is overigens pas tegelijk met het vaststellen van het bestemmingsplan genomen, in plaats van vóór de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Omdat belanghebbenden hier niet door zijn benadeeld, heeft de Raad van State dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 Awb hersteld. Dat dit mogelijk is, blijkt ook uit eerdere uitspraken (zie bijvoorbeeld mijn artikel ‘Gebrek van niet uitvoeren MER(-beoordeling) reparabel?’).

mw. mr. Franca Damen

RIVM-rapport aanleiding voor actualiseren vergunning

Een RIVM-rapport met nieuwe informatie over de effecten van een bepaalde stof kan aan de actualisering van een omgevingsvergunning milieu ten grondslag worden gelegd. Dat oordeelde rechtbank Den Haag in een uitspraak van 28 juni 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:746).

Wat was er aan de hand?

Provincie Zuid-Holland heeft in 2013 aan Chemours een omgevingsvergunning milieu (revisievergunning) verleend. Op grond van deze omgevingsvergunning mag Chemours onder andere een bepaalde hoeveelheid van de stof E1 emitteren. De emissie van deze stof is een gevolg van de GenX-technologie.

Volgens de provincie kan de emissie van E1 mogelijke risico´s voor de gezondheid en het milieu veroorzaken. Daarom heeft de provincie besloten om de omgevingsvergunning milieu van Chemours ambtshalve te actualiseren en de toegestane emissie van E1 te beperken. De provincie heeft daarvoor verwezen naar het RIVM-rapport ´Evaluation of substances used in the GenX technologyh by Chemours, Dordrecht´.

Chemours heeft tegen de actualisering van de omgevingsvergunning milieu beroep ingediend.

Juridisch kader

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het bevoegd gezag regelmatig moet beoordelen of de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu nog toereikend zijn gelet op:

  • de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en
  • de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu.

Dit staat in artikel 2.30 Wabo (ook wel de actualiseringsplicht genoemd). In artikel 2.31 Wabo is vastgelegd wanneer het bevoegd gezag de voorschriften van een omgevingsvergunning moet of mag wijzigen. De voorschriften van een omgevingsvergunning milieu moeten door het bevoegd gezag worden gewijzigd als uit de toepassing van artikel 2.30 Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt:

  • gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of
  • gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten

worden beperkt.

Oordeel van de rechter

De rechtbank overweegt dat uit de tekst van artikel 2.31, eerste lid, sub b, Wabo niet expliciet volgt dat onder ¨de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu¨ ook kan worden begrepen de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu. Maar volgens de rechtbank kan ook nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting grondslag zijn voor het actualiseren van een omgevingsvergunning milieu.

De rechtbank verwijst daarvoor naar de wetsgeschiedenis. Daarin staat dat artikel 2.31 Wabo tot doel heeft om het milieu zoveel mogelijk te beschermen (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 116). Gelet op dit doel is het volgens de rechtbank niet vereist dat er wetenschappelijke zekerheid bestaat over de exacte milieugevolgen van een activiteit of een stof (zoals de stof E1).

In het RIVM-rapport staat dat het nagenoeg zeker is dat E1 een (zeer) persistenste stof is. Over de bioaccumulatie van de stof is nog onvoldoende bekend om een conclusie te kunnen trekken. Gelet op de conclusies van het RIVM over de persistentie van E1 en de onzekerheid over de potentie van bioaccumulatie is volgens de rechtbank sprake van

¨ontwikkelingen van de kennis over de kwaliteit van het milieu waaruit blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt verder moeten worden beperkt.¨

Omdat deze ontwikkelingen pas na de revisievergunning uit 2013 bekend zijn geworden, mocht de provincie naar het oordeel van de rechtbank de omgevingsvergunning milieu van Chemours ambtshalve actualiseren. De provincie moest daarbij wel motiveren tot welk niveau de emissie van E1 moet worden beperkt.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 5 20