Maatwerkvoorschrift: middel- of doelvoorschrift

Als een bestuursorgaan aan een bedrijf een maatwerkvoorschrift oplegt, dan heeft het bestuursorgaan daarbij beoordelingsruimte. Dit betekent dat het bestuursorgaan de ruimte heeft om een eigen invulling te geven aan een maatwerkvoorschrift. Zo kan het bestuursorgaan bijvoorbeeld ook bepalen of een maatwerkvoorschrift een middel- of een doelvoorschrift wordt. Op 31 mei 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:2785) heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een betonfabriek heeft de bedrijfsactiviteiten gedeeltelijk gewijzigd. Daarnaast is er sprake van een toename van de productie.

Voor de gemeente was dit aanleiding om de maatwerkvoorschriften voor het bedrijf te wijzigen. De nieuwe maatwerkvoorschriften bepalen wat de geluidsnorm is voor het bedrijf en bevatten middelvoorschriften voor het gebruik van de hoge drukreiniger, het vullen van de mixers en het lossen van cementbulkwagens.

Het plaatsen van een geluidscherm heeft de gemeente, tot teleurstelling van een omwonende, echter niet als middelvoorschrift in de maatwerkvoorschriften opgenomen. In de uitspraak staat de vraag centraal of dit terecht is.

Juridisch kader

Een bestuursorgaan mag in sommige gevallen aan een bedrijf maatwerkvoorschriften opleggen. Voor geluid is die bevoegdheid vastgelegd in artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit. Op grond daarvan mag het bestuursorgaan gezag bijvoorbeeld andere – dan de rechtstreeks werkende – geluidnormen opleggen, bepalen op welke plaats die geluidnormen gelden, bepalen welke technische voorzieningen in het bedrijf moeten worden aangebracht en welke gedragsregels het bedrijf in acht moet nemen.

Oordeel van de rechter

Volgens de omwonende had de gemeente in de maatwerkvoorschriften een geluidscherm als middelvoorschrift moeten voorschrijven. De gemeente heeft dat niet gedaan, omdat dit volgens de gemeente niet kan. Hierbij heeft de gemeente verwezen naar de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Hieruit volgt dat de gemeente doelvoorschriften kan opleggen voor de maximale geluidbelasting door een bedrijf. Het bedrijf heeft vervolgens zelf de vrijheid om te bepalen welke maatregelen er worden getroffen om aan het doelvoorschrift te voldoen.

De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in redelijkheid de maatwerkvoorschriften heeft kunnen stellen zonder daarbij het geluidscherm als middelvoorschrift op te nemen. De gemeente heeft namelijk beleidsruimte om maatwerkvoorschriften te stellen en kan daarom niet verplicht worden om in de maatwerkvoorschriften ook middelvoorschriften op te nemen. Daarnaast volgt de rechtbank de motivering van de gemeente over de systematiek van de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Bovendien bevordert het opleggen van doelvoorschriften dat een bedrijf zoekt naar innovatieve oplossingen om hieraan te voldoen. Het opleggen van de verplichting om een geluidscherm van een vastgestelde hoogte te realiseren past niet bij die systematiek.

Ondanks dat een bestuursorgaan bij het opleggen van een maatwerkvoorschrift beleidsruimte en beoordelingsruimte heeft, lijken doelvoorschriften toch de voorkeur te hebben boven middelvoorschriften.

mw. mr. Franca Damen

De aanvaardbaarheid van geurhinder: maatwerkvoorschriften

In dit deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik in op maatwerkvoorschriften die kunnen worden opgelegd om een aanvaardbaar geurhinderniveau te borgen. Hierover deed rechtbank Oost-Brabant een uitspraak op 5 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1896).T

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

In het eerste deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ben ik ingegaan op de vraag in welke gevallen artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing is en wat dit artikel inhoudt. Ook kwam aan de orde dat handhaving vanwege een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is.

In het tweede deel van mijn blogreeks ben ik ingegaan op mestopslag in relatie tot artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. In het derde deel van mijn blogreeks ben ik ingegaan op artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit in relatie tot vergunde bedrijfsactiviteiten.

Maatwerkvoorschriften

Als blijkt dat een bedrijf onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt, kan het bevoegd gezag hiervoor op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften vaststellen. Voorwaarde is dan uiteraard wel dat dit artikel op het bedrijf van toepassing is.

Een voorbeeld van een situatie waarin het bevoegd gezag aan een bedrijf maatwerkvoorschriften heeft opgelegd vanwege onaanvaardbare geurhinder, is aan de orde in de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 5 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1896). Deze uitspraak gaat over een overslag- / mestverwerkingsbedrijf in Helmond.

Het bedrijf is het niet eens met de maatwerkvoorschriften en heeft hiertegen daarom beroep ingediend bij de rechtbank.

Stappen voor aanvaardbaar geurhinderniveau

De rechtbank stelt eerst vast dat artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit in een aantal stappen voorziet om in knelgevallen een aanvaardbaar geurhinderniveau te bereiken.

  1. Eerst moet het bevoegd gezag bepalen wat het aanvaardbaar geurhinderniveau is. Hierbij moet het bevoegd gezag rekening houden met de aspecten die zijn genoemd in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit (zie het eerste deel van mijn blogreeks).
  2. Als het bevoegd gezag het vermoeden heeft dat het geurhinderniveau niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt, kan het bevoegd gezag op grond van artikel 2.7a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit bepalen dat het bedrijf een geuronderzoek overeenkomstig NTA 9065 laat uitvoeren. Hieruit volgt dat het bevoegd gezag niet over een geuronderzoek overeenkomstig NTA 9065 hoeft te beschikken voor een vermoeden van overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau.
  3. Pas als sprake is van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau is het bevoegd gezag bevoegd om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Volgens de rechtbank moet de overschrijding wel mede blijken uit een geuronderzoek overeenkomstig NTA 9065.
  4. Bij de maatwerkvoorschriften kan het bevoegd gezag op grond van artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit een geuronderzoek verlangen.

In artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit staan verschillende soorten maatwerkvoorschriften. Het bevoegd gezag mag deze voorschriften naast elkaar vaststellen. Het woordje ‘of’ sluit namelijk niet uit dat voorschriften naast elkaar worden vastgesteld.

Wat is een aanvaardbaar geurhinderniveau?

In de uitspraak komt de vraag aan de orde wat een aanvaardbaar geurhinderniveau is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het bevoegd gezag daarvoor kunnen aansluiten bij de vigerende vergunning en de Beleidsregel industriële geur Noord-Brabant (Beleidsregel).

Is er een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau?

Vervolgens komt de vraag aan de orde of het aanvaardbaar geurhinderniveau is overschreden. Het bevoegd gezag stelt van wel en baseert dat op ingediende klachten (hindersignalen en toezicht), een geurbelevingsonderzoek en 18 uitgevoerde geurmetingen bij het bedrijf. Een evaluatie eNose meetcampagne zou de drie omstandigheden bevestigen.

Naar het oordeel van de rechtbank mocht het bevoegd gezag niet op basis van de hindersignalen, het geurbelevingsonderzoek of de evaluatie eNose aannemen dat sprake was van een overschrijding van het aanvaardbaar geurhinderniveau. Het bevoegd gezag mocht deze overschrijding wel aannemen op basis van de geurmetingen, die kwalificeren als onderzoeken overeenkomstig NTA 9065.

Uit de geurmetingen blijkt namelijk dat de vergunde geuremissie in meerdere gevallen werd overschreden. Dit betekent op zichzelf nog niet dat ook het aanvaardbaar geurhinderniveau werd overschreden. Maar er is meer aan de hand geweest. In tien gevallen leidde de gemeten geuremissie namelijk tot een hogere immissie dan is toegelaten in de Beleidsregel. Daarnaast heeft het bedrijf erkend dat de geuremissie van het productieproces meer fluctueert dan vooraf werd gedacht en dat bepaalde technieken niet het verwachte rendement leveren.

Gelet hierop mocht het bevoegd gezag naar het oordeel van de rechtbank aannemen dat het bedrijf het aanvaardbaar geurhinderniveau overschrijdt. Daarom was het bevoegd gezag op grond van artikel 2.7a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit bevoegd om maatwerkvoorschriften te stellen. 

Welke maatwerkvoorschriften zijn toegestaan?

Nadat de rechtbank heeft vastgesteld dat het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften aan het bedrijf mocht opleggen, komt de vraag aan de orde of de maatwerkvoorschriften inhoudelijk stand kunnen houden.

Een deel van de maatwerkvoorschriften bepaalt dat het bedrijf periodiek (iedere vier jaar) een geuronderzoek moet uitvoeren. In het onderzoek moeten voor de korte en de lange termijn technisch haalbare maatregelen en voorzieningen met betrekking tot de reductie van geuremissie en geurimmissie worden geïdentificeerd.

Het bevoegd gezag mocht zo’n geuronderzoek voorschrijven, maar niet voor iedere vier jaar. Daarvoor bevat artikel 2.7a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit namelijk geen grondslag. Als het bevoegd gezag een herhaald onderzoek wil, dan moet het eerst (opnieuw) het vermoeden hebben dat de geurhinder niet tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt.

Een deel van de maatwerkvoorschriften verplicht het bedrijf om nadere maatregelen en verdere onderzoeken te realiseren op basis van de resultaten van het geuronderzoek. Deze maatwerkvoorschriften doorkruisen het stappenplan van artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit op ontoelaatbare wijze. Het bedrijf wordt hiermee namelijk zonder meer verplicht om nieuwe, nog onbekende technieken toe te passen.

Dit kan het bevoegd gezag alleen doen met toepassing van artikel 2.7, vierde lid, onder c, van het Activiteitenbesluit. Dat artikelonderdeel strekt echter niet zo ver dat een bedrijf kan worden verplicht om technieken toe te passen die ten tijde van het besluit nog niet bekend zijn en waarvan dus evenmin bekend is hoeveel ze kosten. Dat zou bovendien ook in strijd zijn met de veronderstelling dat het aanvaardbaar geurhinderniveau wordt bepaald door mede rekening te houden met de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in het bedrijf.

De rechtbank heeft daarom een deel van de maatwerkvoorschriften vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

De aanvaardbaarheid van geurhinder: mestopslag

In dit deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik in op mestopslag. Kan op mestopslag artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn? En zo ja, kan dat dan een reden zijn voor handhavend optreden als er geen sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau? De Raad van State deed hierover een uitspraak op 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1234).

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

In het eerste deel van mijn blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ben ik ingegaan op de vraag in welke gevallen artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing is en wat dit artikel inhoudt. Ook kwam aan de orde dat handhaving vanwege een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is.

Mestopslag

Ook op mestopslag kan artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. Dit is afhankelijk van de hoeveelheid mest die wordt opgeslagen. Dit blijkt uit artikel 3.45 van het Activiteitenbesluit.

Dit artikel bepaalt in welke gevallen paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit – dat gaat over het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen – al dan niet van toepassing is. Het is wel van toepassing bij een opslag van meer dan 3 m3 agrarische bedrijfsstoffen, maar níet bij een opslag van dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn met een totaal volume van meer dan 600 m3.

Als er 800 m3 vaste mest op een bedrijf wordt opgeslagen, zoals het geval was in de uitspraak van de Raad van State van 17 april 2019, dan is paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit dus niet van toepassing. Uit artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit volgt dat in dat geval artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit op de mestopslag van toepassing is. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of de mestopslag geen onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt.

Oordeel van de rechter

Bij het beoordelen van de vraag of de mestopslag van 800 m3 onaanvaardbare geurhinder veroorzaakte, heeft de Raad van State onder andere betrokken dat deze mestopslag is vergund in een periode dat artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit nog niet gold. De milieugevolgen van de mestopslag zijn bij de vergunningverlening beoordeeld. Daarna is het bedrijf niet zodanig veranderd dat de door de mestopslag veroorzaakte geurhinder is toegenomen. Daarom mocht de agrariër er in beginsel van uitgaan dat het bevoegd gezag het niveau van geurhinder aanvaardbaar zou achten.

Het bevoegd gezag heeft het geurhinderniveau ook aanvaardbaar geacht. Er is sprake van een reeds lang bestaande en vergunde situatie. Het gaat bovendien om droge mest die is opgeslagen in een gebouw dat aan drie zijden dicht is. Daardoor wordt geuroverlast, gelet op de plaatselijke situatie, voldoende beperkt.

Naar het oordeel van de Raad van State mocht het college er gelet hierop van uitgaan dat er sprake is van een aanvaardbaar geurhinderniveau. Van onmiskenbaar handelen in strijd met artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit is dan ook geen sprake. Voor handhavend optreden vanwege strijd met dit artikel bestond dan ook geen grondslag.

mw. mr. Franca Damen

De aanvaardbaarheid van geurhinder: wees alert op artikel 2.7a Activiteitenbesluit!

Ook al is de geurbelasting van een bedrijf al beoordeeld in het kader van een omgevingsvergunning milieu, dan nog kan de aanvaardbaarheid van geurhinder van dat bedrijf een discussie opleveren. Wees daarvoor alert op artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit. Dit artikel stond namelijk centraal in een aantal recente uitspraken van de Raad van State van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1234) en 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1363) en rechtbank Oost-Brabant van 5 april 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:1896). In een blogreeks over de aanvaardbaarheid van geurhinder ga ik op deze drie uitspraken in.

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit kan in veel gevallen van toepassing zijn, ook als voor een bedrijf een omgevingsvergunning milieu is verleend. Dit volgt uit artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit. Dat heeft als hoofdregel dat onder andere artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit geldt voor zowel niet-vergunningplichtige als vergunningplichtige bedrijven. Dit is, samengevat weergegeven, alleen anders in de volgende gevallen:

  • in het bedrijf is een IPPC-installatie aanwezig en voor emissies naar de lucht van deze IPPC-installatie zijn BBT-conclusies vastgesteld;
  • als in hoofdstuk 3, 4 en 5 van het Activiteitenbesluit eisen aan geurhinder zijn gesteld, zijn artikel 2.7a, eerste, tweede en vierde lid, van het Activiteitenbesluit niet van toepassing.

Artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit bepaalt onder andere het volgende.

Als bij een activiteit emissies naar de lucht plaatsvinden, moet geurhinder bij geurgevoelige objecten worden voorkomen dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, tot een aanvaardbaar niveau worden beperkt (lid 1).

Als het bevoegd gezag het redelijk vermoeden heeft dat hieraan niet wordt voldaan, kan het bevoegd gezag besluiten dat een geuronderzoek moet worden uitgevoerd (lid 2).

Bij het bepalen van een aanvaardbaar niveau van geurhinder wordt ten minste rekening gehouden met de volgende aspecten:

  • de bestaande toetsingskaders, waaronder lokaal geurbeleid;
  • de geurbelasting ter plaatse van geurgevoelige objecten;
  • de aard, omvang en waardering van de geur die vrijkomt bij de betreffende inrichting;
  • de historie van de betreffende inrichting en het klachtenpatroon met betrekking geurhinder;
  • de bestaande en verwachte geurhinder van de betreffende inrichting, en
  • de kosten en baten van technische voorzieningen en gedragsregels in de inrichting (lid 3).

Als blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar geurhinderniveau overschrijdt, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift:

  • geuremissiewaarden vaststellen;
  • bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
  • bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken (lid 4).

Als een maatwerkvoorschrift wordt vastgesteld, kan het bevoegd gezag besluiten dat het bedrijf een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels moet overleggen waaruit blijkt dat de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt (lid 5).

Handhaving

In artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit staan begrippen die nader moeten worden ingevuld. Daarbij kan niet één invulling als de enige juiste worden beschouwd.

Het bevoegd gezag moet beoordelen welke mate van geurhinder nog aanvaardbaar is. Daarbij moet het bevoegd gezag in ieder geval de aspecten betrekken die zijn genoemd in artikel 2.7a, derde lid, van het Activiteitenbesluit.

Het is dus niet in alle gevallen duidelijk waartoe de norm van artikel 2.7a van het Activeitenbesluit precies verplicht. Daarom is handhaving wegens een overtreding van artikel 2.7a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit alleen mogelijk als het handelen of nalaten van een bedrijf hiermee onmiskenbaar in strijd is. Dit oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1234).

mw. mr. Franca Damen

Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 8