Het begrip ‘inrichting’ in de Wabo

Het begrip ‘inrichting’ wordt al jarenlang gebruikt in de milieuwetgeving en is gedefinieerd in de Wet milieubeheer. Maar ook in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is een definitie van ‘inrichting’ opgenomen. Uit een uitspraak van de Raad van State van 22 februari 2017 (201600945, ECLI:NL:RVS:2017:465) volgt duidelijk dat deze definitie wezenlijk verschilt van de definitie in de Wet milieubeheer.

De uitspraak gaat over een verzoek van een omwonende aan het bevoegd gezag om de vergunning voor een varkenshouderij in te trekken. Volgens de omwonende veroorzaakt de varkenshouderij namelijk ontoelaatbare geurhinder. De vergunning voor de varkenshouderij is een zogenaamde omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De grondslagen voor het intrekken van een vergunning zijn vastgelegd in artikel 2.33 Wabo. Dit artikel bepaalt onder andere dat een omgevingsvergunning moet worden ingetrokken als een inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 Wabo daarvoor redelijkerwijs geen grondslag biedt.

Dit artikel biedt voor de omwonende echter geen uitkomst. Daarvoor is de definitie van ‘inrichting’ in de Wabo van belang. Onder een ‘inrichting’ wordt in de Wabo namelijk verstaan:

“inrichting, behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid”

Dit derde lid (van artikel 1.1 Wabo) luidt als volgt:

“Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden categorieën inrichtingen aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelige gevolgen die de inrichtingen voor het milieu kunnen veroorzaken (…)”

Hiermee wordt gedoeld op de inrichtingen waarvoor een omgevingsvergunning milieu is vereist, en niet op de ‘bedrijven’ waarvoor een OBM is vereist.

Dat betekent dat een OBM niet kan worden ingetrokken op grondslag dat een bedrijf ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.

Uit het voorgaande volgt duidelijk dat onder ‘inrichting’ in de Wabo iets anders wordt verstaan dan in de Wet milieubeheer. In de Wet milieubeheer wordt onder ‘inrichting namelijk verstaan:

“elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”

Dat betekent dat een OBM-vergunningplichtig bedrijf wel een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer is, maar geen inrichting in de zin van de Wabo.

mw. mr. Franca Damen

Rechtbank miskent toetsingskader luchtkwaliteit bij omgevingsvergunning

In een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik die wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid hoeft niet te worden getoetst aan de luchtkwaliteitseisen uit de Wet milieubeheer. Ook hoeft geen rekening te worden gehouden met de feitelijke bewoning van een bedrijfswoning door een burger in strijd met het bestemmingsplan. In een uitspraak van 25 januari 2017 (201600147, ECLI:NL:RVS:2017:187) oordeelde de Raad van State dat de rechtbank deze aspecten ten onrechte heeft miskend in haar uitspraak.

In de uitspraak gaat het over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een pluimveehouderij. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, planologisch strijdig gebruik en milieu. Voor zover het betreft het planologisch strijdig gebruik, is van belang dat de omgevingsvergunning hiervoor is verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan.

Bij de pluimveehouderij hoort een bedrijfswoning. De bedrijfswoning behoort in planologische en milieutechnische zin tot de inrichting. De bedrijfswoning wordt feitelijk bewoond door een burger. Dit is in strijd met het bestemmingsplan. Deze bewoning is niet gelegaliseerd.

De bewoner van de bedrijfswoning heeft beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning. Hij heeft daarin onder andere aangevoerd dat de vergunning niet verleend had mogen worden, omdat ter plaatse van zijn woning de luchtkwaliteitsnormen (in het bijzonder fijn stof) worden overschreden.

De rechtbank verklaarde het beroep van de bewoner van de bedrijfswoning gegrond. Aanvankelijk oordeelde de rechtbank daartoe in een tussenuitspraak dat de luchtkwaliteitsnormen – ook ter plaatse van de bedrijfswoning – in het kader van de omgevingsvergunning milieu beoordeeld hadden moeten worden. In haar einduitspraak kwam de rechtbank daarop terug, en oordeelde dat de luchtkwaliteitsnormen in het kader van de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik beoordeeld hadden moeten worden. Omdat het college van burgemeester en wethouders (college) die beoordeling niet had uitgevoerd, heeft de rechtbank de vergunning vernietigd.

De vergunninghouder heeft tegen de uitspraak hoger beroep ingediend en daartoe aangevoerd dat de rechtbank een onjuist toetsingskader voor de omgevingsvergunning heeft gehanteerd. De Raad van State heeft daarover het volgende overwogen.

Als een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik wordt verleend op basis van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan (artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1, Wabo), dan hoeft niet te worden getoetst aan de luchtkwaliteitsnormen. Dit volgt uit het wettelijk kader.

In artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is het toetsingskader voor de luchtkwaliteit vastgelegd voor in het tweede lid genoemde bevoegdheden en wettelijke voorschriften. In artikel 5.16, tweede lid, Wm is de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1, Wabo niet genoemd.

Dat betekent dat het college het in artikel 5.16 Wm bepaalde omtrent de eisen van luchtkwaliteit niet in acht hoefde te nemen bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat miskend.

Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat de feitelijke bewoning van de bedrijfswoning op het perceel niet doorslaggevend is. De bedrijfswoning is planologisch gezien onderdeel van de pluimveehouderij. Bij de beoordeling van de milieuaspecten vanwege de uitbreiding van de pluimveehouderij kan daarom de bedrijfswoning buiten beschouwing worden gelaten. Dat de woning in strijd met het bestemmingsplan niet als agrarische bedrijfswoning, maar als burgerwoning, wordt gebruikt, maakt dat niet anders. Het college hoefde bij de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning in redelijkheid geen rekening te houden met het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning als burgerwoning. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft de vergunning dan ook ten onrechte vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Toetsingscriteria omgevingsvergunning milieuneutrale wijziging

Voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging geldt een beperkter toetsingskader dan voor een reguliere omgevingsvergunning milieu. Maar wat moet er nu wel en niet worden beoordeeld in het kader van een milieuneutrale wijziging? Moet bijvoorbeeld worden getoetst of de beste beschikbare technieken worden toegepast? Op 18 januari 2017 deed de Raad van State hierover een uitspraak (201508645, ECLI:NL:RVS:2017:112).

De verandering (van de werking) van een inrichting kan als een milieuneutrale wijziging worden aangemerkt als:

  • die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan;
  • daarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport;
  • die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, dan is sprake van een milieuneutrale wijziging en wordt hiervoor een omgevingsvergunning verleend. In dat geval is in plaats van de uitgebreide procedure (die geldt voor een omgevingsvergunning milieu) de reguliere procedure van toepassing.

De hiervoor genoemde voorwaarden zijn gelet op het juridisch kader de enige toetsingscriteria voor een omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging. Artikel 2.14, vijfde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt namelijk dat bij een milieuneutrale wijziging niet de toetsingscriteria als bedoeld in artikel 2.14, eerste tot en met vierde lid, Wabo gelden. Dat betekent dat bijvoorbeeld niet hoeft te worden beoordeeld of in de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ook hoeven bij een milieuneutrale wijziging niet de gevolgen van het oppompen van grondwater en het lozen van afvalwater te worden beoordeeld. Deze activiteiten vallen namelijk onder het vergunningvereiste van de Waterwet.

De enige toetsingscriteria voor een milieuneutrale wijziging zijn de drie hiervoor genoemde criteria, welke zijn opgenomen in artikel 3.10, derde lid, Wabo.

mw. mr. Franca Damen

Uitspraak RvS over onderzoeks- en actualiseringsplicht vergunningen

De onderzoeks- en actualiseringsplicht in de Wabo verplicht het bevoegd gezag om de voorschriften van een omgevingsvergunning milieu te wijzigen of de omgevingsvergunning in te trekken als technische ontwikkelingen of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geven. In een uitspraak van 17 augustus 2016 (201506375) heeft de Raad van State een duidelijke uitspraak gedaan over deze verplichting.

Achtergrond

In de uitspraak gaat het om het verzoek van Stichting Tegengas Rooi en anderen (hierna: de stichting) om de vergunning voor een biogasinstallatie in te trekken of, als dat niet mogelijk is, de voorschriften van de vergunning te wijzigen. Voor de biogasinstallatie is op 28 december 2009 en 13 augustus 2012 een vergunning verleend. Volgens de stichting voldoet de biogasinstallatie echter niet aan de beste beschikbare technieken (hierna: BBT).

Juridisch kader

Bedrijven moeten voldoen aan BBT. Om dat te waarborgen, is in de Wabo een onderzoeks- en actualiseringsplicht opgenomen. Op grond hiervan moet het bevoegd gezag regelmatig bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning milieu zijn verbonden, nog toereikend zijn gelet op de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu valt ook de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over BBT.

Als blijkt dat de milieueffecten van een inrichting gelet op deze ontwikkelingen verder kunnen of moeten worden beperkt, moet het bevoegd gezag hiervoor de voorschriften van de vergunning wijzigen. Als met het wijzigen van de vergunningvoorschriften redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast, moet het bevoegd gezag de vergunning intrekken.

Uitspraak

De onderzoeks- en actualiseringsplicht ziet alleen op ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na vergunningverlening. Ontwikkelingen van daarvoor behoren immers al bij de vergunningverlening zelf te zijn betrokken. Als de stichting van mening was dat dit niet goed was gedaan, had de stichting daarvoor gronden kunnen aanvoeren in de procedure over de vergunningverlening, zo overweegt de Raad van State. De stichting heeft dat echter niet gedaan.

De omstandigheid dat op de inrichting na vergunningverlening andere BBT-documenten, te weten BREF-documenten, van toepassing zijn geworden, terwijl deze documenten al zijn vastgesteld voor vergunningverlening, betekent niet dat sprake is van ontwikkelingen van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu. Deze omstandigheid kan zich voordoen als na vergunningverlening sprake is van een wijziging van de wet- en regelgeving waardoor een inrichting vanaf dat moment wordt aangemerkt als zogenaamde IPPC-installatie. Vanaf dat moment zijn ook de Europese BREF-documenten op de inrichting van toepassing. Dat betekent echter niet dat daardoor sprake is van een ontwikkeling op grond waarvan de reeds verleende vergunning moet worden ingetrokken of gewijzigd.

Het van toepassing worden van BREF-documenten kan wel een aanleiding vormen om te bezien of de voorschriften van de omgevingsvergunning milieu moeten worden gewijzigd in het belang van de bescherming van het milieu. In onderhavige situatie bestond daarvoor echter geen aanleiding. De vergunningen voldeden namelijk nog steeds aan BBT.

mw. mr. Franca Damen

Voorwaarden milieuneutrale verandering

De wijze waarop moet worden beoordeeld of een verandering van een inrichting milieuneutraal is, is door de Raad van State nader verduidelijkt in een uitspraak van 13 juli 2016 (201509515).

Bepalend voor deze beoordeling zijn de voorwaarden die de wet daaraan stelt, namelijk:

  • dat de verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan;
  • dat voor de verandering geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport;
  • dat de verandering niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

In de uitspraak legt de Raad van State de eerste voorwaarde nader uit. Bepalend is de mate van hinder die op grond van de eerder verleende en nog geldende vergunning is toegestaan. Daarbij moet voor een milieugevolg waarvoor in de onderliggende vergunning geen normen zijn gesteld, worden uitgegaan van de situatie zoals die destijds is vergund.

In de uitspraak ging het om de beoordeling van het aspect licht in het kader van de vergunning voor een luchthaven. De verandering had betrekking op het toestaan van baanverlichting. In de geldende vergunning is voor wat betreft het aspect licht enkel een voorschrift gesteld ten aanzien van de verlichting van gebouwen en het open terrein van de inrichting. De Raad van State heeft overwogen dat de milieugevolgen van baanverlichting niet kunnen worden geacht binnen de reikwijdte van dit voorschrift te vallen. Omdat die milieugevolgen ook niet anderszins binnen de reikwijdte van de onderliggende vergunning vallen, betekent dit dat voor de bepaling van de mate van de toegestane hinder moet worden uitgegaan van de situatie dat geen baanverlichting is vergund. Het gebruik van baanverlichting leidt dus hoe dan ook tot grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende vergunning is toegestaan. Daarom is geen sprake van een milieuneutrale verandering.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 5 6 9