Kritisch advies over salderen en de pelsdierhouderij

Voor een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij is een wetsvoorstel voorbereid. Het kabinet was voornemens om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten. Maar een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State heeft hier een stokje voor gestoken.

Achtergrond

Vanwege de bevattelijkheid van nertsen voor het coronavirus en de daarmee gepaard gaande risico’s voor de volksgezondheid, wil het kabinet overgaan tot een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij. Hiervoor is een wetsvoorstel voorbereid. Over het concept wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) een advies uitgebracht. In dit advies is de Afdeling kritisch over de voornemens van het kabinet om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten.

Concept wetsvoorstel

In het concept wetsvoorstel was het de bedoeling om te regelen (1) dat een pelsdierhouderij maximaal 70% van de ammoniakemissie mag gebruiken voor intern salderen en (2) dat de niet-hergebruikte ammoniakemissie van de pelsdierhouderij in het stikstofregistratiesysteem voor woningbouw en infrastructuur gaat en/of wordt gebruikt voor het legaliseren van bestaande activiteiten.

Advies Afdeling

De Afdeling heeft geadviseerd om de salderingsregeling uit het wetsvoorstel te schrappen. Daarvoor heeft de Afdeling, samengevat, de volgende redenen genoemd.

  1. Er zijn al beleidsregels over intern en extern salderen. Eventuele salderingsregels voor de pelsdierhouderij passen beter in die beleidsregels dan in deze wetgeving. Anders raakt de regelgeving over salderen versnipperd.
  2. De vrijkomende stikstofruimte komt niet ten goede aan de natuur, maar wordt gebruikt voor het stikstofregistratiesysteem of het legaliseren van bestaande activiteiten. Dit staat op gespannen voet met de Habitatrichtlijn.
  3. Pelsdierhouders zouden bij intern salderen 30% moeten afromen, terwijl andere bedrijven dat op grond van de beleidsregels over intern en extern salderen niet hoeven. Dat is een ongelijke behandeling.

Gelet op de bedoeling in het concept wetsvoorstel om de vrijkomende stikstofruimte te benutten voor andere activiteiten, is de salderingsregeling niet gericht op het verminderen van de stikstofbelasting. De salderingsregeling is op deze manier juist gericht op het in stand houden van de bestaande stikstofbelasting. Dit doorkruist de structurele aanpak stikstof, die moet leiden tot een forse stikstofreductie (vergelijk ook de stikstofreductiewaarde in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering). Gelet op de situatie in veel Natura 2000-gebieden staat deze werkwijze volgens de Afdeling dan ook op gespannen voet met de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn om de situatie in die gebieden te verbeteren.

Vervolg

In het wetsvoorstel is vanwege het kritische advies van de Afdeling afgezien van de salderingsregeling. Maar dat laat onverlet dat voor de pelsdierhouderij nog wel specifieke regels opgenomen zouden kunnen worden in de (provinciale) beleidsregels over intern en extern salderen. Daarbij zal echter ook rekening gehouden moeten worden met het advies van de Afdeling. Daaruit blijkt duidelijk dat een regeling strekkende tot 30% afroming bij intern salderen een ongelijke behandeling met andere bedrijven oplevert en dat het gebruiken van vrijkomende stikstofruimte voor andere activiteiten op gespannen voet staat met de Habitatrichtlijn.

Dat leidt overigens tot de vraag welke stikstofruimte dan wel mag worden gebruikt voor het vergunnen of legaliseren van andere activiteiten. De stikstofruimte die ontstaat door de bronmaatregelen die in het kader van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (zullen) worden getroffen, mogen daarvoor naar mijn mening niet gebruikt worden, aangezien het programma dient ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en niet ter uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat ziet op de ‘natuurvergunningplicht’.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verkeersbewegingen behoren tot vergund project

Als voor een bepaald project een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Dat bevestigde de Raad van State in een uitspraak van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2760).

Wat is er aan de hand?

Als er de afgelopen jaren een natuurvergunning werd verleend, dan werd daarin over het algemeen niet (expliciet) de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen betrokken. Dat is de laatste periode anders geworden; nu moet de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen wél expliciet worden betrokken.

Zoals ik in mijn blog ‘Stikstof: verkeer in de referentie- en beoogde situatie’ van 2 november 2020 heb toegelicht, is er in de praktijk discussie over de vraag hoe de beoordeling van verkeersbewegingen moet plaatsvinden als de referentiesituatie bestaat uit een toestemming waarin verkeersbewegingen niet (expliciet) zijn beoordeeld. De Raad van State heeft daarover in een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) duidelijkheid gegeven voor zover het gaat om bestemmingsplannen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft die uitspraak nu bevestigd voor natuurvergunningen. Dit betekent dat als een natuurvergunning is verleend voor een bepaald project, deze ook geldt voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen.

De Afdeling overweegt allereerst dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een veehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld.

Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 september 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:2170, onder 7), overweegt de Afdeling dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.

Uit het voorgaande volgt dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld. (…)

Naar uit het hiervoor onder 6 overwogene volgt, moet een Wnb-vergunning voor een veehouderij worden geacht tevens te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. De beoordeling van de vraag of, zoals SLB heeft betoogd, al dan niet een onvolledige vergunning is verleend, hoort dan ook in die procedure thuis.”

Gelet op deze uitspraak van de Raad van State kan aan de discussie in de praktijk een einde komen. Als voor een project eerder een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstof: verkeer in de referentie- en beoogde situatie

Bij het beoordelen van de stikstofdepositie van een plan of project moet ook de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen worden betrokken. In de praktijk is er discussie over de vraag hoe deze beoordeling moet plaatsvinden als de referentiesituatie bestaat uit een toestemming waarin verkeersbewegingen niet (expliciet) zijn beoordeeld. Een uitspraak van de Raad van State van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) schept hierover duidelijkheid.

Wat is er aan de hand?

Als er de afgelopen jaren een natuurvergunning werd verleend, dan werd daarin over het algemeen niet (expliciet) de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen betrokken. Dat is de laatste periode anders geworden; nu moet de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen wél expliciet worden betrokken.

Maar hoe ga je daarmee dan om als de referentiesituatie bestaat uit een natuurvergunning waarin de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen niet (expliciet) is betrokken? Moet je die verkeersbewegingen dan als nieuwe bron in de beoogde situatie opnemen? Of mag je die verkeersbewegingen ook al in de referentiesituatie meenemen als duidelijk is dat deze inherent zijn aan het project waarvoor de natuurvergunning is verleend? Denk bijvoorbeeld aan een natuurvergunning die is verleend voor een veehouderij. Daarin is over het algemeen alleen de stikstofdepositie veroorzaakt door het houden van dieren in stallen beoordeeld. Maar het is een feit dat daaraan bepaalde verkeersbewegingen inherent zijn; denk bijvoorbeeld aan het aan- en afvoeren van dieren en het aanvoeren van veevoeders.

Vergelijkbare vragen spelen bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan.

Oordeel van de rechter

Over deze vragen heeft de Raad van State op 9 september 2020 een uitspraak gedaan. De uitspraak gaat over het vaststellen van een bestemmingsplan. In de uitspraak heeft de Raad van State het volgende geoordeeld.

De Afdeling overweegt als volgt over de vraag of de in het plan opgenomen ontwikkelingsmogelijkheden leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen waarvan de negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden hadden moeten worden beoordeeld.

De Afdeling overweegt dat in de referentiesituatie sprake is van verkeersbewegingen van en naar de veehouderijen in het plangebied. Deze verkeersbewegingen fluctueren binnen een bandbreedte door bijvoorbeeld de inzet van kleinere (meer) of grotere (minder) vrachtwagens van en naar deze veehouderijen. Zoals de raad heeft toegelicht, kan daarom in redelijkheid ervan worden uitgegaan dat tussen een toename van het aantal dieren en een toename van het aantal transportbewegingen niet steeds een direct verband bestaat. Gelet hierop, mag de raad bij de vaststelling van de aantallen verkeersbewegingen in de referentiesituatie uitgaan van een representatieve invulling.

De Afdeling overweegt dat de verkeersgevolgen die zijn toe te rekenen aan de maximale planologische mogelijkheden van het plan eveneens mogen worden beoordeeld aan de hand van een representatieve invulling van het aantal verkeersbewegingen. De raad kon daarom, bij dit conserverende plan met beperkte ontwikkelingsmogelijkheden, op voorhand ervan uitgaan dat geen significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen ontstaan. De raad had immers geen aanleiding om aan te nemen dat de bandbreedte van het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie door het plan zou worden overschreden. Dit betekent dat pas in het geval dat aannemelijk wordt gemaakt dat ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan de verkeersgevolgen wezenlijk zullen verschillen van de referentiesituatie, de raad een onderzoek dient te verrichten naar de significante gevolgen van de toename van het aantal verkeersbewegingen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in hetgeen BMF heeft gesteld geen aanleiding hoeven zien voor de verwachting dat het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie en de maximale planologische mogelijkheden wezenlijk van elkaar zullen verschillen, zodat de raad in redelijkheid geen onderzoek hoefde te doen naar de significante gevolgen van een mogelijke toename van het aantal verkeersbewegingen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

Uit deze uitspraak volgt dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan voor het beoordelen van de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen mag worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.

Daarnaast kan uit deze uitspraak worden afgeleid dat verkeersbewegingen die inherent zijn aan de activiteiten die zijn toegestaan in de referentiesituatie, in de referentiesituatie mogen worden betrokken. Naar mijn mening valt niet in te zien waarom dit voor natuurvergunningen anders zou zijn.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunning geldt voor activiteiten

Een natuurvergunning geldt voor activiteiten en niet voor bepaalde emissies. Dit heeft de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt in een uitspraak van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528).

In de praktijk is er wel eens discussie over de vraag waarvoor een natuurvergunning nou precies is verleend. Eerder heeft de Raad van State al duidelijk gemaakt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project en niet voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Desondanks bestond er in de praktijk wel eens discussie over de vraag of een natuurvergunning dan was verleend voor bepaalde activiteiten, emissies en/of deposities. Dit heeft de Raad van State duidelijk gemaakt in de uitspraak van 1 juli 2020. Een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

De Raad van State heeft namelijk het volgende overwogen:

“Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.”

Soms worden in een natuurvergunning wel voorwaarden gesteld met betrekking tot de toegestane stikstofemissie en/of stikstofdepositie, maar met deze uitspraak staat vast dat een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Brabants stikstofbeleid op individueel niveau bekijken

In juli 2017 heeft de provincie Noord-Brabant het stikstofbeleid ten aanzien van de veehouderij flink aangescherpt. De provincie eist sindsdien dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast, aan strengere ammoniakemissiereductie-eisen moeten voldoen en op huisvestingsniveau (in plaats van op bedrijfsniveau) aan die eisen moeten voldoen. Op 15 juli 2020 heeft rechtbank Den Haag hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBDHA:2020:6377 en 6375).

Het Brabants stikstofbeleid

Op grond van het oude Brabants stikstofbeleid moesten veehouderijen de bestaande stallen binnen hun bedrijf uiterlijk 1 januari 2028 aanpassen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. Die eisen zijn strenger dan de landelijke ammoniakemissiereductie-eisen in het Besluit emissiearme huisvesting.

In juli 2017 heeft provincie Noord-Brabant echter besloten dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast. Ook heeft de provincie besloten dat ieder huisvestingssysteem afzonderlijk aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen moet voldoen en dat het niet meer is toegestaan om op bedrijfsniveau intern te salderen tussen verschillende huisvestingssystemen.

Dit heeft de provincie destijds vastgelegd in artikel 1.4 van de (op dat moment geldende) Verordening natuurbescherming.

  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 nog niet aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, moesten uiterlijk op 1 januari 2020 aan het Besluit emissiearme huisvesting én aan de Verordening natuurbescherming voldoen.
  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 wel aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, mochten vanaf 1 januari 2020 geen huisvestingssystemen meer toepassen (1) die zijn gerealiseerd op basis van een milieutoestemming die ouder is dan 20 jaar (rundvee) respectievelijk 15 jaar (overige diersoorten) en (2) die niet voldoen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. In plaats van 1 januari 2020 gold als datum 1 januari 2022 als een veehouderij vóór 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit had ingediend voor het aanpassen van de bestaande stallen.
  • Het was voortaan verplicht om op het niveau van het huisvestingssysteem aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen te voldoen. Intern salderen was in Brabant niet langer toegestaan.

De datum waarop bestaande stallen daadwerkelijk moeten zijn aangepast (de realisatiedatum) en de datum waarop een vergunningaanvraag of melding moet zijn ingediend (de indieningsdatum) zijn in de tussentijd meerdere keren aangepast. Ook op dit moment ligt er weer een voorstel voor een aanpassing ter inzage. De eisen zijn bovendien inmiddels overgegaan van de Verordening natuurbescherming naar de Interim Omgevingsverordening.

Op grond van de nu geldende verordening geldt als indieningsdatum 1 januari 2021 en als realisatiedatum 1 oktober 2022 (mits aan de indieningsdatum wordt voldaan).

Juridische procedures

De Producenten Organisatie Varkenshouderij en ZLTO zijn tegen het strenge Brabantse stikstofbeleid, gezamenlijk met verschillende individuele veehouders, een juridische procedure gestart. De rechtbank had in een uitspraak van 19 december 2018 al bepaald dat de partijen hierover bij de civiele rechter mochten procederen (ECLI:NL:RBDHA:2018:15099).

In de juridische procedure stond met name de vraag centraal of het strenge Brabantse stikstofbeleid juridisch stand kan houden en of dit beleid geen ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht van veehouders. Het eigendomsrecht is vastgelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (artikel 1 EP).

Algemene toets

Als een overheid een inbreuk maakt op het eigendomsrecht, is dat alleen toegestaan als die inbreuk gerechtvaardigd is. Daarvoor moet de inbreuk bij wet zijn voorzien, een algemeen belang dienen en proportioneel/evenredig zijn. De rechtbank heeft in de uitspraak vastgesteld dat het Brabants stikstofbeleid bij wet is voorzien en een algemeen belang (het milieu/de natuur) dient.

Vervolgens heeft de rechtbank getoetst of het Brabants stikstofbeleid proportioneel is. Dat wordt eerst getoetst op algemeen niveau, dus voor iedereen die door het stikstofbeleid wordt geraakt.

Volgens de rechtbank is het Brabants stikstofbeleid in algemene zin proportioneel. De reden daarvoor is dat veel Natura 2000-gebieden zijn overbelast met stikstof en dat de veehouderij daaraan een noemenswaardige bijdrage levert. De provincie mocht daarom vanwege het voorzorgsbeginsel extra maatregelen treffen.

Daarbij acht de rechtbank verder van belang dat veehouders in het algemeen genoeg tijd hebben gekregen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Ook acht de rechtbank van belang dat de investeringen kunnen worden gevraagd, omdat deze zouden aansluiten bij economische afschrijvingstermijnen en omdat veehouders een beroep kunnen doen op ondersteunende maatregelen.

Ook acht de rechtbank hierbij van belang dat er voor veehouders een mogelijkheid bestaat om af te wijken van het Brabants stikstofbeleid. In het stikstofbeleid is namelijk een hardheidsclausule (een ‘uitzonderingsmogelijkheid’) opgenomen. Volgens de rechtbank legt de provincie die hardheidsclausule echter veel te beperkt uit.

De rechtbank benadrukt dat de hardheidsclausule de mogelijkheid biedt om het Brabants stikstofbeleid buiten toepassing te laten of hiervan af te wijken voor veehouders die onevenredig door de regels worden getroffen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat.

Mede omdat deze hardheidsclausule bestaat, is het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig. Maar de rechtbank merkt daarbij wel het volgende op:

“Dat laat onverlet dat dit oordeel anders kan uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep op de hardheidsclausule van deze specifieke groep varkenshouders feitelijk kansloos maakt.”

Kortom: als de provincie de hardheidsclausule blijft toepassen zoals de provincie tijdens de zitting heeft toegelicht, dan zou het Brabants stikstofbeleid alsnog op algemeen niveau disproportioneel/onevenredig kunnen worden. Maar voor nu is die vraag volgens de rechtbank niet aan de orde en acht de rechtbank het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig.

Individuele toets

De rechtbank maakt daarbij echter een belangrijke kanttekening. De provincie heeft namelijk gekozen voor een generieke aanpak met eisen die gelden voor alle Brabantse veehouders. Zo gelden de eisen ook voor veehouders met stallen op grote afstand van Natura 2000-gebieden. Ook deze veehouders moeten grote investeringen treffen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Maar door de afstand leveren die investeringen mogelijk geen of maar een beperkte milieuwinst op Natura 2000-gebieden op. Als die veehouders geen beroep kunnen doen op compensatie en in hun situatie geen mogelijkheid bestaat om van de regels af te wijken, kan het Brabants stikstofbeleid voor hen onevenredig zijn. In dat geval kan het Brabants stikstofbeleid een individuele disproportionele last opleveren. Dat zou betekenen dat het Brabants stikstofbeleid een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendom van die individuele veehouders.

Vervolg

Of er in de situatie van de individuele veehouders sprake is van een individuele disproportionele last, heeft de rechtbank nog niet beoordeeld. De rechtbank wil van partijen namelijk eerst weten of zij nog een belang hebben bij een oordeel hierover. De reden hiervoor is dat in het coalitieakkoord van de nieuwe Brabantse coalitie weer een verlenging van de realisatietermijn is voorgesteld en is voorgesteld om intern salderen weer mogelijk te maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 11