Wijziging tenaamstelling natuurvergunning

Kan tegen de wijziging van de tenaamstelling van een natuurvergunning geprocedeerd worden? Die vraag beantwoordde de Raad van State in een uitspraak van 31 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:667).

Wat was er aan de hand?

Een voormalig pluimveehouder beschikt over een natuurvergunning voor het in werking hebben van een pluimveebedrijf. Dat pluimveebedrijf is op een executieveiling echter verkocht aan een nieuwe eigenaar.

De nieuwe eigenaar heeft de provincie vervolgens verzocht om de natuurvergunning op zijn naam te stellen. De provincie heeft hiermee ingestemd en de natuurvergunning op naam van de nieuwe eigenaar gezet.

De voormalig pluimveehouder is het hier niet mee eens en heeft tegen het besluit van de provincie beroep ingediend. De rechtbank heeft in een uitspraak van 6 november 2018 het beroep gegrond verklaard, het besluit van de provincie herroepen en het verzoek tot wijziging van de tenaamstelling alsnog afgewezen.

Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben de nieuwe eigenaar en de provincie hoger beroep ingediend. De Raad van State heeft hierover op 31 maart 2021 een uitspraak gedaan.

Is er sprake van een besluit?

De Raad van State heeft allereerst beoordeeld of het wijzigen van de tenaamstelling van de natuurvergunning wel een besluit in de zin van de wet is. Anders kan er namelijk niet over geprocedeerd worden.

Volgens de Raad van State is een beslissing op een verzoek om wijziging van de tenaamstelling een besluit. Een wijziging van de tenaamstelling leidt er namelijk toe dat de aan de natuurvergunning verbonden rechten en plichten overgaan op een andere vergunninghouder. Degene op wiens naam de natuurvergunning wordt gesteld, krijgt daardoor het recht om die vergunning te gebruiken.

De Raad van State is hierbij ook ingegaan op de vraag hoe een natuurvergunning op een andere (rechts)persoon kan overgaan. Daarvoor moet een onderscheid worden gemaakt tussen een ‘zelfstandige’ natuurvergunning en een natuurtoestemming die als onderdeel van een omgevingsvergunning is verleend (in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).

Als de natuurtoestemming als onderdeel van de omgevingsvergunning is verleend, dan gelden de regels uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Als de omgevingsvergunning (inclusief natuurtoestemming) moet overgaan op een andere (rechts)persoon, dan moet deze overgang aan het bevoegd gezag worden gemeld. Een natuurtoestemming die als onderdeel van een omgevingsvergunning is verleend, gaat op grond van (artikel 2.25 van) de Wabo van rechtswege over op degene die het project uitvoert.

In de Wet natuurbescherming is niets geregeld over de overgang van een natuurvergunning op een andere (rechts)persoon. Maar dat betekent niet dat een natuurvergunning niet op een ander kan overgaan. De aard van een natuurvergunning verzet zich daar ook niet tegen.

Een belanghebbende kan bij de provincie verzoeken om de tenaamstelling van een natuurvergunning te wijzigen. De bevoegdheid om de tenaamstelling te wijzigen, ligt volgens de Raad van State besloten in de bevoegdheid om een vergunning te verlenen.

De provincie kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval medewerking verlenen aan een verzoek om wijziging van de tenaamstelling. Op die manier kan de overgang van een natuurvergunning worden geregeld. Maar dat laat onverlet dat de provincie ook de mogelijkheid heeft om in plaats daarvan een nieuwe natuurvergunning te verlenen.

Wijziging tenaamstelling

De uitspraak van de Raad van State gaat vervolgens over de vraag of de provincie de natuurvergunning die aan de voormalig pluimveehouder was verleend, op naam van de nieuwe eigenaar mocht zetten.

De rechtbank oordeelde dat de provincie dat niet had mogen doen. Een natuurvergunning vertegenwoordigt een aanzienlijke waarde. De voormalig pluimveehouder heeft hiervoor kosten moeten maken. Door de wijziging van de tenaamstelling zonder compensatie kan de voormalig pluimveehouder volgens de rechtbank dan ook financiële schade lijden. De voormalig eigenaar is door het besluit van de provincie eenzijdig de beschikking en de zeggenschap over de natuurvergunning ontnomen, zonder dat hij of zijn belangen daarbij zijn betrokken, laat staan gecompenseerd. Daarom had de rechtbank het besluit van de provincie herroepen.

De Raad van State heeft hierover echter anders geoordeeld. Op het moment van het verzoek en het besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de natuurvergunning was de voormalig pluimveehouder al geen eigenaar meer. Toen was de nieuwe eigenaar al eigenaar van de pluimveehouderij. De voormalig pluimveehouder kon op dat moment dus al geen gebruik meer maken van de natuurvergunning. Daarom stonden de (financiële) belangen van de voormalig pluimveehouder volgens de Raad van State niet in de weg aan het wijzigen van de tenaamstelling. De Raad van State heeft daarom de uitspraak van de rechtbank vernietigd. Het besluit tot wijziging van de tenaamstelling van de natuurvergunning is alsnog in stand gebleven.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Kritisch advies over salderen en de pelsdierhouderij

Voor een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij is een wetsvoorstel voorbereid. Het kabinet was voornemens om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten. Maar een kritisch advies van de Afdeling advisering van de Raad van State heeft hier een stokje voor gestoken.

Achtergrond

Vanwege de bevattelijkheid van nertsen voor het coronavirus en de daarmee gepaard gaande risico’s voor de volksgezondheid, wil het kabinet overgaan tot een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij. Hiervoor is een wetsvoorstel voorbereid. Over het concept wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) een advies uitgebracht. In dit advies is de Afdeling kritisch over de voornemens van het kabinet om de stikstofruimte van de pelsdierhouderij in te zetten voor andere activiteiten.

Concept wetsvoorstel

In het concept wetsvoorstel was het de bedoeling om te regelen (1) dat een pelsdierhouderij maximaal 70% van de ammoniakemissie mag gebruiken voor intern salderen en (2) dat de niet-hergebruikte ammoniakemissie van de pelsdierhouderij in het stikstofregistratiesysteem voor woningbouw en infrastructuur gaat en/of wordt gebruikt voor het legaliseren van bestaande activiteiten.

Advies Afdeling

De Afdeling heeft geadviseerd om de salderingsregeling uit het wetsvoorstel te schrappen. Daarvoor heeft de Afdeling, samengevat, de volgende redenen genoemd.

  1. Er zijn al beleidsregels over intern en extern salderen. Eventuele salderingsregels voor de pelsdierhouderij passen beter in die beleidsregels dan in deze wetgeving. Anders raakt de regelgeving over salderen versnipperd.
  2. De vrijkomende stikstofruimte komt niet ten goede aan de natuur, maar wordt gebruikt voor het stikstofregistratiesysteem of het legaliseren van bestaande activiteiten. Dit staat op gespannen voet met de Habitatrichtlijn.
  3. Pelsdierhouders zouden bij intern salderen 30% moeten afromen, terwijl andere bedrijven dat op grond van de beleidsregels over intern en extern salderen niet hoeven. Dat is een ongelijke behandeling.

Gelet op de bedoeling in het concept wetsvoorstel om de vrijkomende stikstofruimte te benutten voor andere activiteiten, is de salderingsregeling niet gericht op het verminderen van de stikstofbelasting. De salderingsregeling is op deze manier juist gericht op het in stand houden van de bestaande stikstofbelasting. Dit doorkruist de structurele aanpak stikstof, die moet leiden tot een forse stikstofreductie (vergelijk ook de stikstofreductiewaarde in het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering). Gelet op de situatie in veel Natura 2000-gebieden staat deze werkwijze volgens de Afdeling dan ook op gespannen voet met de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn om de situatie in die gebieden te verbeteren.

Vervolg

In het wetsvoorstel is vanwege het kritische advies van de Afdeling afgezien van de salderingsregeling. Maar dat laat onverlet dat voor de pelsdierhouderij nog wel specifieke regels opgenomen zouden kunnen worden in de (provinciale) beleidsregels over intern en extern salderen. Daarbij zal echter ook rekening gehouden moeten worden met het advies van de Afdeling. Daaruit blijkt duidelijk dat een regeling strekkende tot 30% afroming bij intern salderen een ongelijke behandeling met andere bedrijven oplevert en dat het gebruiken van vrijkomende stikstofruimte voor andere activiteiten op gespannen voet staat met de Habitatrichtlijn.

Dat leidt overigens tot de vraag welke stikstofruimte dan wel mag worden gebruikt voor het vergunnen of legaliseren van andere activiteiten. De stikstofruimte die ontstaat door de bronmaatregelen die in het kader van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (zullen) worden getroffen, mogen daarvoor naar mijn mening niet gebruikt worden, aangezien het programma dient ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en niet ter uitvoering van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat ziet op de ‘natuurvergunningplicht’.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verkeersbewegingen behoren tot vergund project

Als voor een bepaald project een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Dat bevestigde de Raad van State in een uitspraak van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2760).

Wat is er aan de hand?

Als er de afgelopen jaren een natuurvergunning werd verleend, dan werd daarin over het algemeen niet (expliciet) de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen betrokken. Dat is de laatste periode anders geworden; nu moet de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen wél expliciet worden betrokken.

Zoals ik in mijn blog ‘Stikstof: verkeer in de referentie- en beoogde situatie’ van 2 november 2020 heb toegelicht, is er in de praktijk discussie over de vraag hoe de beoordeling van verkeersbewegingen moet plaatsvinden als de referentiesituatie bestaat uit een toestemming waarin verkeersbewegingen niet (expliciet) zijn beoordeeld. De Raad van State heeft daarover in een uitspraak van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) duidelijkheid gegeven voor zover het gaat om bestemmingsplannen.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft die uitspraak nu bevestigd voor natuurvergunningen. Dit betekent dat als een natuurvergunning is verleend voor een bepaald project, deze ook geldt voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen.

De Afdeling overweegt allereerst dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een veehouderij. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld.

Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 september 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:2170, onder 7), overweegt de Afdeling dat dat ook geldt voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project.

Uit het voorgaande volgt dat de gevolgen van de emissie van de verkeersbewegingen bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een veehouderij moeten worden betrokken en beoordeeld. (…)

Naar uit het hiervoor onder 6 overwogene volgt, moet een Wnb-vergunning voor een veehouderij worden geacht tevens te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. De beoordeling van de vraag of, zoals SLB heeft betoogd, al dan niet een onvolledige vergunning is verleend, hoort dan ook in die procedure thuis.”

Gelet op deze uitspraak van de Raad van State kan aan de discussie in de praktijk een einde komen. Als voor een project eerder een natuurvergunning is verleend, dan geldt die ook voor de verkeersbewegingen die inherent zijn aan dat project.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstof: verkeer in de referentie- en beoogde situatie

Bij het beoordelen van de stikstofdepositie van een plan of project moet ook de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen worden betrokken. In de praktijk is er discussie over de vraag hoe deze beoordeling moet plaatsvinden als de referentiesituatie bestaat uit een toestemming waarin verkeersbewegingen niet (expliciet) zijn beoordeeld. Een uitspraak van de Raad van State van 9 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2170) schept hierover duidelijkheid.

Wat is er aan de hand?

Als er de afgelopen jaren een natuurvergunning werd verleend, dan werd daarin over het algemeen niet (expliciet) de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen betrokken. Dat is de laatste periode anders geworden; nu moet de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen wél expliciet worden betrokken.

Maar hoe ga je daarmee dan om als de referentiesituatie bestaat uit een natuurvergunning waarin de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen niet (expliciet) is betrokken? Moet je die verkeersbewegingen dan als nieuwe bron in de beoogde situatie opnemen? Of mag je die verkeersbewegingen ook al in de referentiesituatie meenemen als duidelijk is dat deze inherent zijn aan het project waarvoor de natuurvergunning is verleend? Denk bijvoorbeeld aan een natuurvergunning die is verleend voor een veehouderij. Daarin is over het algemeen alleen de stikstofdepositie veroorzaakt door het houden van dieren in stallen beoordeeld. Maar het is een feit dat daaraan bepaalde verkeersbewegingen inherent zijn; denk bijvoorbeeld aan het aan- en afvoeren van dieren en het aanvoeren van veevoeders.

Vergelijkbare vragen spelen bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan.

Oordeel van de rechter

Over deze vragen heeft de Raad van State op 9 september 2020 een uitspraak gedaan. De uitspraak gaat over het vaststellen van een bestemmingsplan. In de uitspraak heeft de Raad van State het volgende geoordeeld.

De Afdeling overweegt als volgt over de vraag of de in het plan opgenomen ontwikkelingsmogelijkheden leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen waarvan de negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden hadden moeten worden beoordeeld.

De Afdeling overweegt dat in de referentiesituatie sprake is van verkeersbewegingen van en naar de veehouderijen in het plangebied. Deze verkeersbewegingen fluctueren binnen een bandbreedte door bijvoorbeeld de inzet van kleinere (meer) of grotere (minder) vrachtwagens van en naar deze veehouderijen. Zoals de raad heeft toegelicht, kan daarom in redelijkheid ervan worden uitgegaan dat tussen een toename van het aantal dieren en een toename van het aantal transportbewegingen niet steeds een direct verband bestaat. Gelet hierop, mag de raad bij de vaststelling van de aantallen verkeersbewegingen in de referentiesituatie uitgaan van een representatieve invulling.

De Afdeling overweegt dat de verkeersgevolgen die zijn toe te rekenen aan de maximale planologische mogelijkheden van het plan eveneens mogen worden beoordeeld aan de hand van een representatieve invulling van het aantal verkeersbewegingen. De raad kon daarom, bij dit conserverende plan met beperkte ontwikkelingsmogelijkheden, op voorhand ervan uitgaan dat geen significante gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen ontstaan. De raad had immers geen aanleiding om aan te nemen dat de bandbreedte van het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie door het plan zou worden overschreden. Dit betekent dat pas in het geval dat aannemelijk wordt gemaakt dat ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan de verkeersgevolgen wezenlijk zullen verschillen van de referentiesituatie, de raad een onderzoek dient te verrichten naar de significante gevolgen van de toename van het aantal verkeersbewegingen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in hetgeen BMF heeft gesteld geen aanleiding hoeven zien voor de verwachting dat het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie en de maximale planologische mogelijkheden wezenlijk van elkaar zullen verschillen, zodat de raad in redelijkheid geen onderzoek hoefde te doen naar de significante gevolgen van een mogelijke toename van het aantal verkeersbewegingen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden.

Uit deze uitspraak volgt dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan voor het beoordelen van de stikstofdepositie veroorzaakt door verkeersbewegingen mag worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.

Daarnaast kan uit deze uitspraak worden afgeleid dat verkeersbewegingen die inherent zijn aan de activiteiten die zijn toegestaan in de referentiesituatie, in de referentiesituatie mogen worden betrokken. Naar mijn mening valt niet in te zien waarom dit voor natuurvergunningen anders zou zijn.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunning geldt voor activiteiten

Een natuurvergunning geldt voor activiteiten en niet voor bepaalde emissies. Dit heeft de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt in een uitspraak van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528).

In de praktijk is er wel eens discussie over de vraag waarvoor een natuurvergunning nou precies is verleend. Eerder heeft de Raad van State al duidelijk gemaakt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project en niet voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Desondanks bestond er in de praktijk wel eens discussie over de vraag of een natuurvergunning dan was verleend voor bepaalde activiteiten, emissies en/of deposities. Dit heeft de Raad van State duidelijk gemaakt in de uitspraak van 1 juli 2020. Een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

De Raad van State heeft namelijk het volgende overwogen:

“Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.”

Soms worden in een natuurvergunning wel voorwaarden gesteld met betrekking tot de toegestane stikstofemissie en/of stikstofdepositie, maar met deze uitspraak staat vast dat een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 11