Natuurvergunning geldt voor activiteiten

Een natuurvergunning geldt voor activiteiten en niet voor bepaalde emissies. Dit heeft de Raad van State nog eens duidelijk gemaakt in een uitspraak van 1 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1528).

In de praktijk is er wel eens discussie over de vraag waarvoor een natuurvergunning nou precies is verleend. Eerder heeft de Raad van State al duidelijk gemaakt dat een natuurvergunning wordt verleend voor een project en niet voor bepaalde Natura 2000-gebieden.

Desondanks bestond er in de praktijk wel eens discussie over de vraag of een natuurvergunning dan was verleend voor bepaalde activiteiten, emissies en/of deposities. Dit heeft de Raad van State duidelijk gemaakt in de uitspraak van 1 juli 2020. Een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

De Raad van State heeft namelijk het volgende overwogen:

“Hierbij is van belang dat bij het verlenen van een Wnb-vergunning niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten.”

Soms worden in een natuurvergunning wel voorwaarden gesteld met betrekking tot de toegestane stikstofemissie en/of stikstofdepositie, maar met deze uitspraak staat vast dat een natuurvergunning wordt verleend voor bepaalde activiteiten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Brabants stikstofbeleid op individueel niveau bekijken

In juli 2017 heeft de provincie Noord-Brabant het stikstofbeleid ten aanzien van de veehouderij flink aangescherpt. De provincie eist sindsdien dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast, aan strengere ammoniakemissiereductie-eisen moeten voldoen en op huisvestingsniveau (in plaats van op bedrijfsniveau) aan die eisen moeten voldoen. Op 15 juli 2020 heeft rechtbank Den Haag hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBDHA:2020:6377 en 6375).

Het Brabants stikstofbeleid

Op grond van het oude Brabants stikstofbeleid moesten veehouderijen de bestaande stallen binnen hun bedrijf uiterlijk 1 januari 2028 aanpassen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. Die eisen zijn strenger dan de landelijke ammoniakemissiereductie-eisen in het Besluit emissiearme huisvesting.

In juli 2017 heeft provincie Noord-Brabant echter besloten dat bestaande stallen vervroegd moeten worden aangepast. Ook heeft de provincie besloten dat ieder huisvestingssysteem afzonderlijk aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen moet voldoen en dat het niet meer is toegestaan om op bedrijfsniveau intern te salderen tussen verschillende huisvestingssystemen.

Dit heeft de provincie destijds vastgelegd in artikel 1.4 van de (op dat moment geldende) Verordening natuurbescherming.

  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 nog niet aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, moesten uiterlijk op 1 januari 2020 aan het Besluit emissiearme huisvesting én aan de Verordening natuurbescherming voldoen.
  • Veehouderijen die op 8 juli 2017 wel aan het Besluit emissiearme huisvesting voldeden, mochten vanaf 1 januari 2020 geen huisvestingssystemen meer toepassen (1) die zijn gerealiseerd op basis van een milieutoestemming die ouder is dan 20 jaar (rundvee) respectievelijk 15 jaar (overige diersoorten) en (2) die niet voldoen aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen. In plaats van 1 januari 2020 gold als datum 1 januari 2022 als een veehouderij vóór 1 januari 2020 een ontvankelijke en vergunbare aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu of een melding ingevolge het Activiteitenbesluit had ingediend voor het aanpassen van de bestaande stallen.
  • Het was voortaan verplicht om op het niveau van het huisvestingssysteem aan de Brabantse ammoniakemissiereductie-eisen te voldoen. Intern salderen was in Brabant niet langer toegestaan.

De datum waarop bestaande stallen daadwerkelijk moeten zijn aangepast (de realisatiedatum) en de datum waarop een vergunningaanvraag of melding moet zijn ingediend (de indieningsdatum) zijn in de tussentijd meerdere keren aangepast. Ook op dit moment ligt er weer een voorstel voor een aanpassing ter inzage. De eisen zijn bovendien inmiddels overgegaan van de Verordening natuurbescherming naar de Interim Omgevingsverordening.

Op grond van de nu geldende verordening geldt als indieningsdatum 1 januari 2021 en als realisatiedatum 1 oktober 2022 (mits aan de indieningsdatum wordt voldaan).

Juridische procedures

De Producenten Organisatie Varkenshouderij en ZLTO zijn tegen het strenge Brabantse stikstofbeleid, gezamenlijk met verschillende individuele veehouders, een juridische procedure gestart. De rechtbank had in een uitspraak van 19 december 2018 al bepaald dat de partijen hierover bij de civiele rechter mochten procederen (ECLI:NL:RBDHA:2018:15099).

In de juridische procedure stond met name de vraag centraal of het strenge Brabantse stikstofbeleid juridisch stand kan houden en of dit beleid geen ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendomsrecht van veehouders. Het eigendomsrecht is vastgelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (artikel 1 EP).

Algemene toets

Als een overheid een inbreuk maakt op het eigendomsrecht, is dat alleen toegestaan als die inbreuk gerechtvaardigd is. Daarvoor moet de inbreuk bij wet zijn voorzien, een algemeen belang dienen en proportioneel/evenredig zijn. De rechtbank heeft in de uitspraak vastgesteld dat het Brabants stikstofbeleid bij wet is voorzien en een algemeen belang (het milieu/de natuur) dient.

Vervolgens heeft de rechtbank getoetst of het Brabants stikstofbeleid proportioneel is. Dat wordt eerst getoetst op algemeen niveau, dus voor iedereen die door het stikstofbeleid wordt geraakt.

Volgens de rechtbank is het Brabants stikstofbeleid in algemene zin proportioneel. De reden daarvoor is dat veel Natura 2000-gebieden zijn overbelast met stikstof en dat de veehouderij daaraan een noemenswaardige bijdrage levert. De provincie mocht daarom vanwege het voorzorgsbeginsel extra maatregelen treffen.

Daarbij acht de rechtbank verder van belang dat veehouders in het algemeen genoeg tijd hebben gekregen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Ook acht de rechtbank van belang dat de investeringen kunnen worden gevraagd, omdat deze zouden aansluiten bij economische afschrijvingstermijnen en omdat veehouders een beroep kunnen doen op ondersteunende maatregelen.

Ook acht de rechtbank hierbij van belang dat er voor veehouders een mogelijkheid bestaat om af te wijken van het Brabants stikstofbeleid. In het stikstofbeleid is namelijk een hardheidsclausule (een ‘uitzonderingsmogelijkheid’) opgenomen. Volgens de rechtbank legt de provincie die hardheidsclausule echter veel te beperkt uit.

De rechtbank benadrukt dat de hardheidsclausule de mogelijkheid biedt om het Brabants stikstofbeleid buiten toepassing te laten of hiervan af te wijken voor veehouders die onevenredig door de regels worden getroffen en voor wie geen andere mogelijkheid van compensatie of tegemoetkoming bestaat.

Mede omdat deze hardheidsclausule bestaat, is het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig. Maar de rechtbank merkt daarbij wel het volgende op:

“Dat laat onverlet dat dit oordeel anders kan uitvallen indien op enig moment zou komen vast te staan dat de uitleg van de Provincie van de hardheidsclausule, dan wel de wijze waarop de Provincie invulling geeft aan de hardheidsclausule, het beroep op de hardheidsclausule van deze specifieke groep varkenshouders feitelijk kansloos maakt.”

Kortom: als de provincie de hardheidsclausule blijft toepassen zoals de provincie tijdens de zitting heeft toegelicht, dan zou het Brabants stikstofbeleid alsnog op algemeen niveau disproportioneel/onevenredig kunnen worden. Maar voor nu is die vraag volgens de rechtbank niet aan de orde en acht de rechtbank het Brabants stikstofbeleid op algemeen niveau proportioneel/evenredig.

Individuele toets

De rechtbank maakt daarbij echter een belangrijke kanttekening. De provincie heeft namelijk gekozen voor een generieke aanpak met eisen die gelden voor alle Brabantse veehouders. Zo gelden de eisen ook voor veehouders met stallen op grote afstand van Natura 2000-gebieden. Ook deze veehouders moeten grote investeringen treffen om aan de aangescherpte eisen te voldoen. Maar door de afstand leveren die investeringen mogelijk geen of maar een beperkte milieuwinst op Natura 2000-gebieden op. Als die veehouders geen beroep kunnen doen op compensatie en in hun situatie geen mogelijkheid bestaat om van de regels af te wijken, kan het Brabants stikstofbeleid voor hen onevenredig zijn. In dat geval kan het Brabants stikstofbeleid een individuele disproportionele last opleveren. Dat zou betekenen dat het Brabants stikstofbeleid een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het eigendom van die individuele veehouders.

Vervolg

Of er in de situatie van de individuele veehouders sprake is van een individuele disproportionele last, heeft de rechtbank nog niet beoordeeld. De rechtbank wil van partijen namelijk eerst weten of zij nog een belang hebben bij een oordeel hierover. De reden hiervoor is dat in het coalitieakkoord van de nieuwe Brabantse coalitie weer een verlenging van de realisatietermijn is voorgesteld en is voorgesteld om intern salderen weer mogelijk te maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natura 2000, stikstof en het relativiteitsvereiste

Iemand die geen belang heeft bij de bescherming van Natura 2000-gebieden, kan in een juridische procedure niet met succes een beroep doen op de natuurwetgeving. Daar staat het zogeheten relativiteitsvereiste namelijk aan in de weg. Op 24 juni 2020 heeft de Raad van State daar een interessante uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:1481).

Wat houdt het relativiteitsvereiste in?

Het relativiteitsvereiste is een belangrijke regel in procedures bij de bestuursrechter. Dat vereiste bepaalt namelijk dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt omdat het in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, terwijl die regel of dat beginsel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Kortom: iemand kan alleen succesvol bezwaren indienen met betrekking tot aspecten die strekken tot bescherming van zijn of haar belangen. Dit geldt overigens pas vanaf het moment dat de procedure aanhangig is bij de bestuursrechter. In de bezwaarfase is het relativiteitsvereiste namelijk niet van toepassing.

Rechtspraak over Natura 2000

Het relativiteitsvereiste speelt ook in procedures over natuurwetgeving een belangrijke rol. Want iemand kan misschien wel beroep indienen tegen bijvoorbeeld een natuurvergunning, maar daar vervolgens niets mee doen omdat diegene geen belang heeft bij de bescherming van een Natura 2000-gebied.

Stel dat een veehouder voor een uitbreiding van zijn veehouderij een nieuwe natuurvergunning krijgt en de buurman hiertegen beroep indient bij de bestuursrechter. Het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ligt op 2 kilometer afstand. Dan mag de buurman wel beroep indienen tegen de natuurvergunning van de veehouder, maar verder heeft hij daar geen belang bij. De rechter zal namelijk oordelen dat de buurman geen belang heeft bij de bescherming van het Natura 2000-gebied. Het relativiteitsvereiste staat dan in de weg aan het vernietigen van de natuurvergunning.

Uitspraak Raad van State van 24 juni 2020

Wanneer iemand wel of geen belang heeft bij de bescherming van een Natura 2000-gebied, beoordeelt de rechter van geval tot geval (zie hier bijvoorbeeld een uitspraak over iemand die op een afstand van 500 meter of 620 meter van een Natura 2000-gebied woonde). In de uitspraak van 24 juni 2020 heeft de Raad van State daar voor het eerst een algemene ‘richtlijn’ voor gegeven. Deze luidt als volgt:

“Bij de beantwoording van de vraag of een dergelijke verwevenheid kan worden aangenomen, moet onder meer rekening worden gehouden met de situering van de woning van de betrokkene, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van betrokkene en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, geheel of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. Indien het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe woonomgeving van de betrokkene, is in beginsel sprake van verwevenheid als hiervoor bedoeld.”

Vervolgens heeft de Raad van State die ‘richtlijn’ toegepast op de situatie die aan de orde was. Degene die beroep had ingediend, woont op een afstand van maar 350 meter van een Natura 2000-gebied. Op 250 meter afstand van die woning ligt een rivier die uitloopt in het Natura 2000-gebied. Tussen de woning en het Natura 2000-gebied liggen enkele andere percelen met daarop bebouwing, een weiland en een watermolen met een horecagelegenheid.

Gezien deze omstandigheden heeft degene die het beroep heeft ingediend naar het oordeel van de Raad van State geen eigen belang bij de bescherming van het Natura 2000-gebied. Om die reden heeft de Raad van State de beroepsgrond over de natuurwetgeving vanwege het relativiteitsvereiste niet inhoudelijk behandeld.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Ontkoppelen natuurtoestemming is mogelijk

Het ontkoppelen van een natuurtoestemming is mogelijk, zo bevestigt de Raad van State in een uitspraak van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1160). Dat geldt zowel voor een natuurvergunning (gebiedsbescherming) als voor een ontheffing (soortenbescherming).

Achtergrond

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (natuurvergunning of ontheffing voor soorten) nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Een nadere toelichting hierop is hier te lezen.

Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaken of ontkoppelen) moet maken bij het indienen van de eerste aanvraag. Maar uit de rechtspraak blijkt inmiddels dat de aanhaakplicht tijdens te procedure nog kan komen te vervallen, door de omgevingsvergunning en de natuurtoestemming dan alsnog te ontkoppelen.

Rechtspraak

Dat het ontkoppelen van een natuurtoestemming mogelijk is, bleek voor de soortenbescherming al uit een uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803). Deze uitspraak is daarna in de praktijk veel toegepast om ook de natuurvergunning tijdens de procedure te ontkoppelen.

In de uitspraak van 29 april 2020 heeft de Raad van State bevestigd dat dit (inderdaad) ook bij een natuurvergunning mogelijk is. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“De Afdeling stelt vast dat de gebiedsbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing niet zijn aangehaakt bij de bedoelde omgevingsvergunning, maar later in een afzonderlijke procedure zijn verleend. De Wnb biedt ruimte voor deze handelwijze, nu die wet geen verplichting bevat om een aanvraag voor een gebiedsbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van deze wet aan te haken bij een, reeds in voorbereiding zijnde, omgevingsvergunning.”

Daarmee is voortaan ook voor natuurvergunningen (‘gebiedsbeschermingsvergunningen’) duidelijk dat het mogelijk is om deze tijdens de procedure te ontkoppelen van een omgevingsvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

De PAS-uitspraak, het relaviteitsvereiste en een nadere beoordeling

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft voor veel andere lopende zaken gevolgen. Veel besluiten die op basis van het PAS zijn vastgesteld, worden vernietigd. Maar in sommige zaken biedt het relativiteitsvereiste of een nadere beoordeling uitkomst voor de initiatiefnemer. Dit was bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Almere heeft het bestemmingsplan ‘Almere Poort West en Pampushout’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de bouw van woningen.

Tegen dit bestemmingsplan is beroep ingediend door verschillende partijen, waaronder de Vereniging van Eigenaars IJmeerdijk 2 (VvE). De VvE heeft onder andere aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS.

Juridisch kader

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 een uitspraak gedaan over het PAS. Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet als toestemmingsbasis voor economische ontwikkelingen worden gebruikt. Voor een samenvatting van de uitspraak verwijs ik u naar mijn blog hierover.

Oordeel van de rechter

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht). Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen op de grond dat het besluit in strijd is met een regel die niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Voor zover het gaat om de Wet natuurbescherming (Wnb), is het vaste rechtspraak dat alleen als de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, voldoende verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. Als die verwevenheid er niet of onvoldoende is, dan staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een vernietiging van een besluit vanwege een beroepsgrond hierover.

De VvE heeft aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS. Er is sprake van een invloed op twee Natura 2000-gebieden, namelijk het gebied ‘Naardermeer’ en het gebied ‘Markermeer & IJmeer’.

Omdat het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’ op een afstand van minimaal 3,5 km van het perceel van de VvE ligt, heeft de VvE onvoldoende belang bij een bescherming van dit gebied. Daarom staat het relativiteitsvereiste er ten aanzien van dit gebied aan in de weg dat het bestemmingsplan om die reden wordt vernietigd.

Het Natura 2000-gebied ‘Markermeer & IJmeer’ ligt aangrenzend aan de woningen van de VvE. In zoverre heeft de VvE dus wel een voldoende belang. Maar toch heeft de Raad van State het bestemmingsplan ondanks de PAS-uitspraak niet vernietigd, terwijl het bestemmingsplan hier wel op is gebaseerd. De Raad van State heeft dan ook allereerst vastgesteld dat de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied niet gebaseerd kon worden op het PAS.

In het ‘Markermeer & IJmeer’ zijn echter geen voor stikstof gevoelige habitattypen aanwezig. Hierover heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“Weliswaar is in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Markermeer & IJmeer” aangegeven dat het habitattype kranswierwateren (H3140) gevoelig is voor stikstof, maar in het zogenoemde “Natura 2000 profieldocument”, waarin beschrijvingen zijn opgenomen van habitattypen waarvoor doelen zijn vastgesteld, is voor het habitattype kranswierwateren (H3140) aangegeven dat dit habitattype in fysisch geografische regio afgesloten zeearmen, met name in de randmeren, niet gevoelig is voor stikstofdepositie. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het Markermeer en het IJmeer worden aangemerkt als afgesloten zeearmen in de zin van het zogenoemde “profieldocument habitattype kranswierwateren (H3140)”, zodat het daar voorkomende habitattype kranswierwateren (H3140) niet als stikstofgevoelig kan worden aangemerkt. De Afdeling vindt hiervoor steun in het beheerplan “Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023”, waarin staat dat in Markermeer & IJmeer geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en geen herstelstrategieën nodig zijn.”

Gelet hierop heeft de gemeente het bestemmingsplan naar het oordeel van de Raad van State niet vastgesteld in strijd met de Wnb.

In deze zaak biedt een nadere beoordeling op gebiedsniveau dus een uitkomst voor de initiatiefnemer.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 10