Natuurvergunningverlening weer gedeeltelijk op gang

Vanaf 16 september 2019 komt natuurvergunningverlening weer gedeeltelijk op gang. Dit liet de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit weten in een Kamerbrief van 13 september 2019.

AERIUS Calculator en intern salderen

Op 16 september 2019 komt een nieuwe, geactualiseerde versie van AERIUS Calculator beschikbaar. Met dit rekenprogramma kan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden weer worden berekend.

Als uit een berekening met AERIUS Calculator blijkt dat een activiteit niet tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied leidt, dan kan deze activiteit doorgang vinden. Hierbij mag rekening worden gehouden met intern salderen.

Beleid extern salderen en ADC-toets

Het is nog niet mogelijk om natuurvergunningen aan te vragen op basis van extern salderen of de ADC-toets (er zijn geen Alternatieven voor de activiteit, er is sprake van een Dwingende reden van groot openbaar belang en er worden Compenserende maatregelen getroffen). Hiervoor wordt op landelijk niveau nog beleid ontwikkeld. Ook zijn de mogelijkheden voor het gebruik van extern salderen en de ADC-toets onderdeel van het advies van het adviescollege stikstofproblematiek. Dit advies wordt in de week van 23 september 2019 verwacht.

De voorwaarden waaronder toestemmingverlening mogelijk is, zullen strikt zijn gelet op de ingrijpende PAS-uitspraak.

Activiteiten onder de drempel-/grenswaarde

Activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel-/grenswaarde zijn gerealiseerd of verricht, zijn als gevolg van de PAS-uitspraak alsnog vergunningplichtig. Voor deze activiteiten wordt gestreefd naar legalisatie.

Ook dit wordt meegenomen in het advies van het adviescollege stikstofproblematiek, dat in de week van 23 september 2019 wordt verwacht.

Maatregelen

De natuurherstelmaatregelen en de bronmaatregelen uit het PAS worden voortgezet. In een eerdere Kamerbrief heeft de Minister al aangegeven dat de mogelijkheden voor een aanvullend bronmaatregelenpakket – voor verschillende sectoren – worden onderzocht. In de Kamerbrief van 13 september 2019 heeft de Minister expliciet aangegeven dat bronmaatregelen integraal onderdeel zijn van de oplossingen om stikstofemissies terug te dringen en dat daarbij geen taboes uit de weg worden gegaan.

Fundamentele keuzes

De PAS-uitspraak heeft ingrijpende gevolgen voor veel sectoren van de economie en raakt zowel bedrijven als burgers. Wettelijke oplossingen op nationaal niveau bieden daarbij geen perspectief, omdat het stikstofbeleid is gebaseerd op de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. ‘Dit alles maakt duidelijk dat het oplossen van het stikstofprobleem fundamentele keuzes vergt’, aldus de Minister in de Kamerbrief van 13 september 2019.

Inventarisatie projecten

Er is een inventarisatie van projecten uitgevoerd die mogelijk gevolgen ondervinden van de PAS-uitspraak. Het gaat om ruim 18.000 projecten.

Pas op de plaats terecht?

Het is duidelijk dat de overheid na de PAS-uitspraak een pas op de plaats heeft gemaakt. De natuurvergunningverlening is na de uitspraak namelijk stilgelegd en blijft voor veel projecten voorlopig ook nog stilgelegd.

Dat er na de PAS-uitspraak wordt gezocht naar een oplossing voor het stikstofprobleem, begrijp ik. Juridisch gezien is het echter onterecht dat natuurvergunningverlening na de PAS-uitspraak is stilgelegd. Zoals ook een rechter op 10 september 2019 aan de provincie voorhield, geldt er ook na de PAS-uitspraak namelijk gewoon een toetsingskader voor natuurvergunningverlening en hebben provincies zich te houden aan de wettelijke beslistermijnen voor vergunningverlening. Het toetsingskader voor vergunningverlening is weer hetzelfde als voor de inwerkingtreding van het PAS. Dat kader was gelet op alle rechtspraak volstrekt helder en daarvoor is (juridisch gezien) dan ook geen beleid nodig.

mw. mr. Franca Damen

Drie maanden na de PAS-uitspraak: wat is er zoal gebeurd?

Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State de langverwachte uitspraak over het Programma Aanpak Stikstof gedaan. Wat is er in de drie maanden daarna zoal gebeurd? In dit blog geef ik hiervan een overzicht.

PAS-uitspraak

Over de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heb ik een blogserie geschreven. Een samenvatting van de uitspraak staat in deel 9 van de blogserie.

Vernietiging vergunningen

In afwachting van de PAS-uitspraak zijn veel zaken aangehouden waarin het PAS aan de orde is. Nu de PAS-uitspraak is gedaan, hebben de Raad van State en rechtbanken veel van die zaken vereenvoudigd – dat wil zeggen zonder zitting – afgedaan. Besluiten die op basis van het PAS zijn verleend, zijn over het algemeen vernietigd.

Bestemmingsplannen

Zoals de Raad van State in de PAS-uitspraak heeft overwogen, kan de uitspraak ook gevolgen hebben voor bestemmingsplannen waarin voor het aspect stikstof is verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Het kan bijvoorbeeld gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden.

Als de beroepsprocedure van zo’n bestemmingsplan nog niet is afgerond en op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door iemand die zich daarop kan beroepen, dan kan de PAS-uitspraak dus gevolgen hebben voor zo’n bestemmingsplan.

Inmiddels heeft de Raad van State enkele bestemmingsplannen om die reden vernietigd. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

Tracébesluit

De PAS-uitspraak kan ook gevolgen hebben voor tracébesluiten. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Raad van State van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2466) over het tracébesluit A27/A12 Ring Utrecht. Voor de extra stikstofdepositie die het gevolg is van dit tracé, is in het PAS ontwikkelingsruimte gereserveerd. Deze ruimte heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gebruikt in het tracébesluit. Het tracébesluit is voor het aspect stikstof dus gebaseerd op (de passende beoordeling van) het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de Minister daar bij de vaststelling van het tracébesluit niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het tracébesluit vernietigd.

Passende beoordeling

In de PAS-uitspraak zijn de eisen ten aanzien van een passende beoordeling aangescherpt. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak ben ik hier verder op ingegaan. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor project-specifieke passende beoordelingen. Een uitspraak van de Raad van State van 28 augustus 2019 maakt dit duidelijk. In die uitspraak heeft de Raad van State een bestemmingsplan vernietigd omdat de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld. In mijn blog ‘Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak’ ben ik hier verder op ingegaan.

Relativiteitsvereiste en een nadere beoordeling

In sommige zaken kunnen het zogeheten relativiteitsvereiste en/of een nadere beoordeling uitkomst bieden voor de initiatiefnemer, ondanks dat een besluit is gebaseerd op het PAS. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835). In deze uitspraak heeft de Raad van State een bestemmingsplan dat onder verwijzing naar het PAS mogelijk is gemaakt, in stand gelaten.

ADC-toets

In sommige zaken is er vanwege de discussie over de juridische houdbaarheid van het PAS voor gekozen om in de tussentijd een gewijzigd besluit te nemen. In het wijzigingsbesluit is niet langer het PAS toegepast, maar de zogeheten ADC-toets. Op grond van de ADC-toets kan een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) worden verkregen als Alternatieven ontbreken (A), er sprake is van een Dwingende reden van groot openbaar belang (D) en er Compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Eerder is hiervoor ook gekozen in de besluitvorming voor de Blankenburgverbinding. De Raad van State heeft het tracébesluit voor de Blankenburgverbinding in een uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454) in stand gelaten op basis van de ADC-toets.

Ook recent heeft de Raad van State een besluit op basis van de ADC-toets in stand gelaten. Het gaat om een bestemmingsplan voor een nieuwe aansluiting op de A67. In mijn blog ‘Met de ADC-toets de PAS-uitspraak omzeilen’ ben ik hier verder op ingegaan.

Kamerbrief over stand van zaken

Op 27 juni 2019 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een Kamerbrief gestuurd over de stand van zaken ten aanzien van het PAS voor de korte termijn. Hierin staat onder andere het volgende vermeld.

  • Voor activiteiten die op basis van het PAS vergunningvrij waren en inmiddels zijn gerealiseerd, wordt gestreefd naar legalisatie. Voor deze activiteiten is door de PAS-uitspraak eigenlijk alsnog een natuurvergunning vereist. Hier wordt niet actief op gehandhaafd.
  • Voor beweiden en bemesten wordt gewerkt aan een aanpak voor legalisering. Gedurende het huidige beweidings- en bemestingsseizoen wordt niet actief gehandhaafd op de vergunningplicht.
  • Voor extern salderen en de ADC-toets worden beleidslijnen opgesteld. Deze zouden in najaar van 2019 beschikbaar komen.
  • Er wordt een nieuwe, geactualiseerde versie van AERIUS Calculator ontwikkeld en beschikbaar gesteld. Deze zou in de zomer van 2019 beschikbaar komen.

In een eerdere Kamerbrief (van 11 juni 2019) had de Minister al aangegeven dat is besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Daarnaast wordt gezocht naar extra bronmaatregelen in de verschillende sectoren.

Factsheet woningbouw

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een ‘Factsheet Woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ vastgesteld. In mijn blog ‘Factsheet woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebieden’ ben ik hier verder op ingegaan.

Adviescollege stikstofproblematiek

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft onder voorzitterschap van Johan Remkes een adviescollege stikstofproblematiek ingesteld. Het adviescollege heeft de opdracht gekregen om met aanbevelingen en oplossingsrichtingen te komen over hoe om te gaan met vergunningverlening na de PAS-uitspraak. De Minister heeft gevraagd om een advies voor de kortere en de langere termijn.

Voor de kortere termijn gaat het om een advies over de manier waarop en de voorwaarden waaronder op korte termijn natuurtoestemmingsbesluiten kunnen worden verleend en ontwikkelingen die zijn gerealiseerd op basis van de vrijstellingen in het PAS, kunnen worden gelegaliseerd. De Minister acht het ook van belang om een afwegingskader voor deze toestemmingsbesluiten en legalisering te hebben en de daarbij aan te brengen prioritering te ontwikkelen.

Voor de langere termijn gaat het om een advies over een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek in relatie tot de verplichtingen op grond van de Europese richtlijnen (Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn) om op termijn een gunstige staat van instandhouding te realiseren voor de habitats van soorten en de natuurlijke typen habitats waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Bij het formuleren van het advies voor een nieuwe aanpak moeten ook de verschillende transitieopgaven worden betrokken waarvoor Nederland in de komende jaren staat, zoals het klimaatakkoord en de ontwikkeling naar een circulaire landbouw.

Beleidsevaluatie PAS

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in een Kamerbrief van 16 augustus 2019 aangegeven dat het PAS vanwege het ingrijpende karakter van de PAS-uitspraak eerder zal worden geëvalueerd. De Minister gaat daar nu mee aan de slag en verwacht de evaluatie medio 2020 toe te kunnen sturen. De evaluatie wordt bovendien uitgebreid met een onafhankelijke evaluatie van het wetstraject, ook in relatie tot de PAS-uitspraak.

Afromen bij salderen?

Sinds de PAS-uitspraak is extern salderen weer mogelijk. Voor een toelichting hierop en de voorwaarden waaraan moet worden voldaan bij extern salderen, verwijs ik naar mijn blog ‘Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 7): extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?‘.

In de praktijk gaan de geluiden dat er in de toekomst bij externe saldering ‘stikstofdepositierechten’ afgeroomd zullen moeten worden. Of dit het geval is en zo ja, in welke omvang, zal blijken zodra de beleidslijn voor extern salderen bekend is.

Nederland in rep en roer

Nederland is sinds de PAS-uitspraak in rep en roer. De paniek vind ik echter lichtelijk overdreven. Wil je weten waarom? Lees dan mijn column hierover.

mw. mr. Franca Damen

Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak

Na de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State veel besluiten vernietigd, waaronder ook bestemmingsplannen. Het gaat daarbij om bestemmingsplannen voor onder andere woningbouw (één-op-één-inpassing), industrie, buitengebied (agrarisch), een voormalige vliegbasis, een trainingscentrum en een verbindingsweg. In dit blog ga ik hier verder op in.

Woningbouw (klein)

De gemeente Westland heeft voor de bouw van zes woningen in Monster het bestemmingsplan ‘Haagweg achter 39 te Monster’ vastgesteld. Als gevolg hiervan zal extra stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied ‘Solleveld & Kapittelduinen’ ontstaan. Het bouwen van de woningen in het plangebied leidt niet tot een overschrijding van de grenswaarde voor stikstofdepositie van 1,0 mol/ha/jaar.

De nieuwe woningen zijn onderdeel van een grotere woningbouwontwikkeling (43 woningen). Dit is een zogenoemd prioritair project waarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte was gereserveerd.

Voor beide standpunten heeft de gemeente bij het vaststellen van het bestemmingsplan gebruik gemaakt van de passende beoordeling van het PAS. Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2469) vernietigd.

Woningbouw (groot) en één-op-één-inpassing

De gemeente Roermond heeft voor de bouw van 470 woningen in Roermond het bestemmingsplan ‘Melickerveld’ vastgesteld. Deze nieuwe woningen leiden door een toename van het aantal verkeersbewegingen tot een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden ‘Roerdal’ en ‘Swalmdal’. Deze toename blijft onder de grenswaarde voor stikstofdepositie van 1,0 mol/ha/jaar.

Volgens de gemeente kan het bestemmingsplan worden vastgesteld, omdat voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, significante effecten op grond van het PAS op voorhand kunnen worden uitgesloten en de gevolgen passend zijn beoordeeld in de passende beoordeling van het PAS. Omdat er voldoende ontwikkelingsruimte is, is al een natuurvergunning verleend. Deze natuurvergunning is onherroepelijk.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2756) vernietigd.

De onherroepelijke natuurvergunning heeft de gemeente niet mogen baten. Deze vergunning is namelijk gebaseerd op de passende beoordeling van het PAS. Daarom staat niet vast dat een nieuwe passende beoordeling geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van het bestemmingsplan. De gemeente mocht de natuurvergunning daarom niet één-op-één inpassen in het bestemmingsplan.

Industrieterrein

De gemeente Delfzijl heeft voor een actuele planologische regeling en enkele uitbreidingsmogelijkheden voor het industrieterrein Oosterhoorn het bestemmingsplan ‘Oosterhoorn’ vastgesteld. Het bestemmingsplan kan leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De hoogste toename ontstaat op het Natura 2000-gebied ‘Waddenzee’.

In het PAS is voldoende ontwikkelingsruimte voor de herontwikkeling gereserveerd om de toename in stikstofdepositie op te kunnen vangen. Die toename tast de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet aan. Dit blijkt uit de passende beoordeling van het PAS, aldus de aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende stukken.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2468) vernietigd.

Dit geldt ook voor het bestemmingsplan ‘Duurzaam Industriepark Cranendonck’  van de gemeente Cranendonck, dat voorziet in de wijziging en uitbreiding van het industrieterrein Budel-Dorplein. Met het bestemmingsplan wordt beoogd om een duurzaam industriepark (DIC) te realiseren. Het DIC is in het PAS als prioritair project aangewezen, zodat daarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Daarom kan volgens de plantoelichting gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2800) vernietigd.

Bedrijventerrein

De gemeente Tiel heeft voor een uitbreiding van het bedrijventerrein Medel het bestemmingsplan ‘Kanaalzone-Medel Afronding’ vastgesteld. Het plangebied is ongeveer 90 hectare groot. Het bestemmingsplan voorziet naast de bedrijfsbestemmingen ook in verkeersbestemmingen ten behoeve van de ontsluiting van de bedrijven.

Het bestemmingsplan zal, vanwege verkeersbewegingen van en naar het bedrijventerrein, leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het project voor de uitbreiding van het industrieterrein is in het PAS aangewezen als een prioritair project, zodat daarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Daarom kan volgens de plantoelichting gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Vanwege de discussie over de juridische houdbaarheid van het PAS heeft de gemeente een project-specifieke passende beoordeling laten opstellen. In deze passende beoordeling is geconcludeerd dat ook zonder gebruik te maken van de in het PAS gereserveerde ontwikkelingsruimte Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen.

Maar ook de project-specifieke passende beoordeling mag de gemeente niet baten. In deze passende beoordeling is namelijk rekening gehouden met maatregelen die deels nog niet zijn uitgevoerd. Voor zover maatregelen wel zijn uitgevoerd zijn de verwachte voordelen afhankelijk van een ontwikkeling of reactie in de natuur of het ecologisch systeem, zoals de aanleg van nieuwe of de verbetering van bestaande habitattypen. De verwachte voordelen van zulke maatregelen staan in de regel niet vast, zo oordeelde de Raad van State reeds in de PAS-uitspraak (zie deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak).

Dit betekent dat in de project-specifieke passende beoordeling maatregelen zijn betrokken waarvan de voordelen niet vaststaan ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan. Op dat moment was dus niet de zekerheid verkregen dat de plannen de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten.

Gelet hierop heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2909) vernietigd.

Buitengebied agrarische gronden

De gemeente Westerveld heeft voor het buitengebied van de gemeente het bestemmingsplan ‘Buitengebied Agrarische gronden van de gemeente Westerveld’ vastgesteld. In het bestemmingsplan zijn de bouwmogelijkheden (bij recht en in afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden) voor agrarische bedrijven beperkt.

Daarnaast is een stikstofregeling in het bestemmingsplan opgenomen. Die regeling komt erop neer dat de bestaande ammoniakemissie van agrarische bedrijven niet mag toenemen, maar dat hiervan door middel van een afwijkingsbevoegdheid kan worden afgeweken. Dit is mogelijk door gebruikmaking van ontwikkelingsruimte in het PAS. In de passende beoordeling van het PAS is aangetoond dat de dalende achtergrondconcentratie van de stikstofdepositie kan worden doorgezet en dat voor economische ontwikkelingen ontwikkelingsruimte beschikbaar is, aldus de aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende stukken.

De gemeente heeft bij het vaststellen van het bestemmingsplan dus gebruik gemaakt van de passende beoordeling van het PAS. Nu deze passende beoordeling niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2467) vernietigd.

Voormalige vliegbasis

De gemeente Enschede heeft voor de herontwikkeling van een gedeelte van de voormalige vliegbasis Twenthe de bestemmingsplannen ‘Voormalige vliegbasis Twenthe – Midden’ en ‘Voormalige vliegbasis Twenthe – Zones’ vastgesteld. De herontwikkeling kan leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De hoogste toename ontstaat op het Natura 2000-gebied ‘Lonnekermeer’.

Op basis de aan het bestemmingsplannen ten grondslag liggende stukken heeft de gemeente geconcludeerd dat in het PAS voldoende ontwikkelingsruimte voor de herontwikkeling is gereserveerd om de toename in stikstofdepositie op te kunnen vangen. De gemeente heeft deze ontwikkelingsruimte toegedeeld aan het bestemmingsplan ‘Voormalige vliegbasis Twenthe – Midden’. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de gemeente dus gebruik gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van de bestemmingsplannen niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State beide bestemmingsplannen, gelet op de samenhang tussen de verschillende plannen, in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2470) vernietigd.

Trainingscentrum

De gemeente Wageningen heeft voor het hergebruik van het stadion Wageningse Berg het bestemmingsplan ‘Future Center Wageningen’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt de realisatie van een kennis-, innovatie-, informatie- en trainingscentrum op het gebied van voeding, beweging en gezondheid mogelijk. Daarnaast voorziet het plan in evenementen en recreatieve functies in het stadion en in een vergaderruimte in een naastgelegen watertoren.

De ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, leiden tot een toename van stikstofdepositie. Volgens de gemeente zijn significante gevolgen op voorhand uitgesloten nu het bestemmingsplan alleen projecten of activiteiten mogelijk maakt die zijn toegestaan op grond van het PAS. Die projecten of activiteiten zijn passend beoordeeld in de passende beoordeling van het PAS. De gemeente heeft daar dan ook naar verwezen.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2755) vernietigd.

Verbindingsweg en besluit hogere waarden

De gemeente Boxtel heeft voor de aanleg van een nieuwe verbinding het bestemmingsplan ‘Verbindingsweg Ladonk-Kapelweg 2017’ vastgesteld. Ook heeft de gemeente in dat kader een besluit hogere waarden Wet geluidhinder vastgesteld.

Het bestemmingsplan leidt tot een toename van stikstofdepositie op enkele Natura 2000-gebieden, waaronder het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ‘Kampina en Oisterwijkse Vennen’. De verbindingsweg is in het PAS als prioritair project aangewezen, zodat daarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Daarom kan volgens de plantoelichting gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan, gelet op de samenhang tussen de verschillende plandelen, in zijn geheel vernietigd in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2765).

Omgevingsplan

De gemeente Boekel heeft het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Buitengebied 2016’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een actualisatie van het planologisch regime voor nagenoeg het gehele buitengebied van de gemeente. Het is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (zoals bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet).

Om tot een uitvoerbare planregeling te komen binnen de kaders van de Wet natuurbescherming, is in het bestemmingsplan gekozen voor een emissie-standstill. Deze emissie-standstill waarborgt dat het plan geen significante effecten veroorzaakt en geeft agrariërs toch enige uitbreidingsruimte.

Op grond van de planregels kan de gemeente echter een omgevingsvergunning verlenen om een toename van stikstofdepositie toe te staan die het gevolg is van wijziging van bestaande dierplaatsen, diersoorten en/of stalsystemen indien hiervoor gebruik wordt gemaakt van beschikbare depositieruimte op basis van het PAS. Dit betekent dat het plan ontwikkelruimte biedt voor veehouderijen, zo lang de toename van stikstofdepositie die een uitbreiding van een veehouderij tot gevolg heeft de beschikbare depositieruimte op basis van het PAS niet overschrijdt. De gemeente heeft hiervoor verwezen naar de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State deze planregel vernietigd in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2772).

mw. mr. Franca Damen

Met de ADC-toets de PAS-uitspraak omzeilen

Met de zogeheten ADC-toets kan de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof worden omzeild en kunnen natuurtoestemmingsbesluiten worden verleend. Een uitspraak van de Raad van State van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2560) over een bestemmingsplan voor een nieuwe aansluiting op de A67 maakt dat duidelijk.

Wat was er aan de hand?

De gemeente Veldhoven heeft een wijzigingsbesluit voor het bestemmingsplan ‘Kempenbaan-West’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe aansluiting op de rijksweg A67 en in een verbreding van het zuidwestelijk deel van de Kempenbaan in Veldhoven. Met de nieuwe infrastructuur wordt ook een nieuwe regionale verbindingsweg tussen Veldhoven en de bestaande N69 ten zuiden van Valkenswaard aangesloten op het bestaande wegennet.

Het bestemmingsplan is in de tussentijd gewijzigd. In het wijzigingsbesluit heeft de gemeente ervoor gekozen om de ADC-toets toe te passen. Hiertegen zijn beroepsgronden ingediend.

ADC-toets

De ADC-toets is een andere mogelijkheid om een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) te verkrijgen. Bij deze toets wordt geen gebruik gemaakt van het Programma Aanpak Stikstof (PAS).

De ADC-toets staat in artikel 2.8, vierde en vijfde lid, van de Wnb en sluit aan bij artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Op grond hiervan kan alleen een toestemming worden verkregen als:

  • Alternatieven ontbreken (A);
  • sprake is van een Dwingende reden van groot openbaar belang (D);
  • Compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn artikel ‘Habitatrichtlijn als basis voor vergunningplicht Natuurbeschermingswet’.

Met de ADC-toets kan dus de PAS-uitspraak worden omzeild en kunnen natuurtoestemmingsbesluiten worden verleend. Eerder is hiervoor ook gekozen in de besluitvorming voor de Blankenburgverbinding. De Raad van State heeft het tracébesluit voor de Blankenburgverbinding in een uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2454) in stand gelaten op basis van de ADC-toets.

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State voldoet het wijzigingsbesluit aan de criteria van de ADC-toets. Hierover heeft de Raad van State het volgende geoordeeld.

Alternatieven

Dat alternatieven ontbreken, is niet ter discussie gesteld.

Dwingende reden

Volgens de gemeente is er sprake van een dwingende reden van groot openbaar belang. Het gaat om economische, sociale en gezondheidsredenen.

De economische redenen houden verband met de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run en de daar gevestigde bedrijven. Deze bedrijven maken deel uit van de Brainportregio Eindhoven, een van de drie economische mainports van Nederland. De bereikbaarheid is volgens de gemeente essentieel voor het behoud en de uitbreiding van de werkgelegenheid en een goed vestigingsklimaat in de Brainportregio Eindhoven.

De sociale en gezondheidsredenen houden vooral verband met de verbetering van de leefbaarheid en verkeersveiligheid in verschillende dorpen. Doorgaand verkeer door die dorpen veroorzaakt daar al lange tijd grote problemen voor de leefbaarheid.

De Raad van State heeft overwogen dat economische, sociale en gezondheidsredenen in zijn algemeenheid dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen vormen. Dit volgt uit de wet (artikel 2.8, vierde en vijfde lid, van de Wnb en artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn).

Naar het oordeel van de Raad van State zijn de door de gemeente genoemde redenen zwaarwegend genoeg om in dit geval te kunnen worden aangemerkt als dwingende reden van groot openbaar belang. De gemeente heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nieuwe infrastructuur nodig is in het belang van de economie in de Brainportregio Eindhoven en voor behoud en uitbreiding van de werkgelegenheid in deze regio. De Brainportregio Eindhoven is van betekenis voor de nationale economie. Alleen daarom kan al worden gesproken van een dwingende reden van groot openbaar belang.

De gemeente heeft bovendien de verbetering van de leefbaarheid en de verkeersveiligheid in verschillende dorpen en de bereikbaarheid van Veldhoven-Zuid en bedrijventerrein De Run, in onderlinge samenhang bezien, terecht betrokken bij de beslissing om de ADC-toets toe te passen.

Gelet op de omstandigheid dat de aantasting van het betrokken Natura 2000-gebied ‘Leenderbos, Groote Heide & De Plateaux’, omgerekend in areaalverlies, beperkt is, heeft de gemeente zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen die met het bestemmingsplan worden gediend zwaarder wegen dan de aantasting van het betrokken Natura 2000-gebied.

Compenserende maatregelen

De Raad van State heeft allereerst opgemerkt dat het enkele feit dat voor een Natura 2000-gebied een uitbreidings- en/of verbeterdoelstelling geldt, niet betekent dat binnen dat Natura 2000-gebied geen habitats kunnen worden aangelegd als compenserende maatregel. De compenserende maatregelen die zijn voorgeschreven in het bestemmingsplan doen geen afbreuk aan de realisering van de uitbreidings- en verbeterdoelstelling voor het betrokken Natura 2000-gebied.

Bij compensatie is, anders dan bij mitigatie, bepalend of de in oppervlakteverlies vertaalde aantasting van habitattypen wordt gecompenseerd met een ten minste even grote oppervlakte aan nieuw areaal om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. Het is niet vereist dat de gebieden die als compensatie worden aangelegd zich in een gunstige staat van instandhouding moeten bevinden voordat het wegtracé in gebruik wordt genomen.

De compenserende maatregelen die in het bestemmingsplan zijn voorgeschreven, zijn in de praktijk vaker met succes toegepast en hebben hun effectiviteit bewezen. De maatregelen hebben dan ook een redelijke succesgarantie, zoals dat is vereist.

Gelet hierop is voldaan aan het vereiste dat compenserende maatregelen worden getroffen.

Slot

De Raad van State is gelet op deze overwegingen tot de conclusie gekomen dat het bestemmingsplan ‘Kempenbaan-West’ de ADC-toets doorstaat.

De ADC-toets kan mogelijk ook in andere situaties een oplossing bieden. Wel zal aan de strenge criteria van de ADC-toets voldaan moeten worden.

mw. mr. Franca Damen

De PAS-uitspraak, het relaviteitsvereiste en een nadere beoordeling

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft voor veel andere lopende zaken gevolgen. Veel besluiten die op basis van het PAS zijn vastgesteld, worden vernietigd. Maar in sommige zaken biedt het relativiteitsvereiste of een nadere beoordeling uitkomst voor de initiatiefnemer. Dit was bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Almere heeft het bestemmingsplan ‘Almere Poort West en Pampushout’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de bouw van woningen.

Tegen dit bestemmingsplan is beroep ingediend door verschillende partijen, waaronder de Vereniging van Eigenaars IJmeerdijk 2 (VvE). De VvE heeft onder andere aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS.

Juridisch kader

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 een uitspraak gedaan over het PAS. Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet als toestemmingsbasis voor economische ontwikkelingen worden gebruikt. Voor een samenvatting van de uitspraak verwijs ik u naar mijn blog hierover.

Oordeel van de rechter

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht). Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen op de grond dat het besluit in strijd is met een regel die niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Voor zover het gaat om de Wet natuurbescherming (Wnb), is het vaste rechtspraak dat alleen als de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, voldoende verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. Als die verwevenheid er niet of onvoldoende is, dan staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een vernietiging van een besluit vanwege een beroepsgrond hierover.

De VvE heeft aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS. Er is sprake van een invloed op twee Natura 2000-gebieden, namelijk het gebied ‘Naardermeer’ en het gebied ‘Markermeer & IJmeer’.

Omdat het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’ op een afstand van minimaal 3,5 km van het perceel van de VvE ligt, heeft de VvE onvoldoende belang bij een bescherming van dit gebied. Daarom staat het relativiteitsvereiste er ten aanzien van dit gebied aan in de weg dat het bestemmingsplan om die reden wordt vernietigd.

Het Natura 2000-gebied ‘Markermeer & IJmeer’ ligt aangrenzend aan de woningen van de VvE. In zoverre heeft de VvE dus wel een voldoende belang. Maar toch heeft de Raad van State het bestemmingsplan ondanks de PAS-uitspraak niet vernietigd, terwijl het bestemmingsplan hier wel op is gebaseerd. De Raad van State heeft dan ook allereerst vastgesteld dat de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied niet gebaseerd kon worden op het PAS.

In het ‘Markermeer & IJmeer’ zijn echter geen voor stikstof gevoelige habitattypen aanwezig. Hierover heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“Weliswaar is in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Markermeer & IJmeer” aangegeven dat het habitattype kranswierwateren (H3140) gevoelig is voor stikstof, maar in het zogenoemde “Natura 2000 profieldocument”, waarin beschrijvingen zijn opgenomen van habitattypen waarvoor doelen zijn vastgesteld, is voor het habitattype kranswierwateren (H3140) aangegeven dat dit habitattype in fysisch geografische regio afgesloten zeearmen, met name in de randmeren, niet gevoelig is voor stikstofdepositie. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het Markermeer en het IJmeer worden aangemerkt als afgesloten zeearmen in de zin van het zogenoemde “profieldocument habitattype kranswierwateren (H3140)”, zodat het daar voorkomende habitattype kranswierwateren (H3140) niet als stikstofgevoelig kan worden aangemerkt. De Afdeling vindt hiervoor steun in het beheerplan “Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023”, waarin staat dat in Markermeer & IJmeer geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en geen herstelstrategieën nodig zijn.”

Gelet hierop heeft de gemeente het bestemmingsplan naar het oordeel van de Raad van State niet vastgesteld in strijd met de Wnb.

In deze zaak biedt een nadere beoordeling op gebiedsniveau dus een uitkomst voor de initiatiefnemer.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 14