Bestemmingsplannen vernietigd na PAS-uitspraak

Na de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State veel besluiten vernietigd, waaronder ook bestemmingsplannen. Het gaat daarbij om bestemmingsplannen voor onder andere woningbouw (één-op-één-inpassing), industrie, buitengebied (agrarisch), een voormalige vliegbasis, een trainingscentrum en een verbindingsweg. In dit blog ga ik hier verder op in.

Woningbouw (klein)

De gemeente Westland heeft voor de bouw van zes woningen in Monster het bestemmingsplan ‘Haagweg achter 39 te Monster’ vastgesteld. Als gevolg hiervan zal extra stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied ‘Solleveld & Kapittelduinen’ ontstaan. Het bouwen van de woningen in het plangebied leidt niet tot een overschrijding van de grenswaarde voor stikstofdepositie van 1,0 mol/ha/jaar.

De nieuwe woningen zijn onderdeel van een grotere woningbouwontwikkeling (43 woningen). Dit is een zogenoemd prioritair project waarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte was gereserveerd.

Voor beide standpunten heeft de gemeente bij het vaststellen van het bestemmingsplan gebruik gemaakt van de passende beoordeling van het PAS. Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2469) vernietigd.

Woningbouw (groot) en één-op-één-inpassing

De gemeente Roermond heeft voor de bouw van 470 woningen in Roermond het bestemmingsplan ‘Melickerveld’ vastgesteld. Deze nieuwe woningen leiden door een toename van het aantal verkeersbewegingen tot een toename van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden ‘Roerdal’ en ‘Swalmdal’. Deze toename blijft onder de grenswaarde voor stikstofdepositie van 1,0 mol/ha/jaar.

Volgens de gemeente kan het bestemmingsplan worden vastgesteld, omdat voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, significante effecten op grond van het PAS op voorhand kunnen worden uitgesloten en de gevolgen passend zijn beoordeeld in de passende beoordeling van het PAS. Omdat er voldoende ontwikkelingsruimte is, is al een natuurvergunning verleend. Deze natuurvergunning is onherroepelijk.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2756) vernietigd.

De onherroepelijke natuurvergunning heeft de gemeente niet mogen baten. Deze vergunning is namelijk gebaseerd op de passende beoordeling van het PAS. Daarom staat niet vast dat een nieuwe passende beoordeling geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van het bestemmingsplan. De gemeente mocht de natuurvergunning daarom niet één-op-één inpassen in het bestemmingsplan.

Industrieterrein

De gemeente Delfzijl heeft voor een actuele planologische regeling en enkele uitbreidingsmogelijkheden voor het industrieterrein Oosterhoorn het bestemmingsplan ‘Oosterhoorn’ vastgesteld. Het bestemmingsplan kan leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De hoogste toename ontstaat op het Natura 2000-gebied ‘Waddenzee’.

In het PAS is voldoende ontwikkelingsruimte voor de herontwikkeling gereserveerd om de toename in stikstofdepositie op te kunnen vangen. Die toename tast de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet aan. Dit blijkt uit de passende beoordeling van het PAS, aldus de aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende stukken.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2468) vernietigd.

Dit geldt ook voor het bestemmingsplan ‘Duurzaam Industriepark Cranendonck’  van de gemeente Cranendonck, dat voorziet in de wijziging en uitbreiding van het industrieterrein Budel-Dorplein. Met het bestemmingsplan wordt beoogd om een duurzaam industriepark (DIC) te realiseren. Het DIC is in het PAS als prioritair project aangewezen, zodat daarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Daarom kan volgens de plantoelichting gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2800) vernietigd.

Bedrijventerrein

De gemeente Tiel heeft voor een uitbreiding van het bedrijventerrein Medel het bestemmingsplan ‘Kanaalzone-Medel Afronding’ vastgesteld. Het plangebied is ongeveer 90 hectare groot. Het bestemmingsplan voorziet naast de bedrijfsbestemmingen ook in verkeersbestemmingen ten behoeve van de ontsluiting van de bedrijven.

Het bestemmingsplan zal, vanwege verkeersbewegingen van en naar het bedrijventerrein, leiden tot een toename van de stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het project voor de uitbreiding van het industrieterrein is in het PAS aangewezen als een prioritair project, zodat daarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Daarom kan volgens de plantoelichting gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Vanwege de discussie over de juridische houdbaarheid van het PAS heeft de gemeente een project-specifieke passende beoordeling laten opstellen. In deze passende beoordeling is geconcludeerd dat ook zonder gebruik te maken van de in het PAS gereserveerde ontwikkelingsruimte Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen.

Maar ook de project-specifieke passende beoordeling mag de gemeente niet baten. In deze passende beoordeling is namelijk rekening gehouden met maatregelen die deels nog niet zijn uitgevoerd. Voor zover maatregelen wel zijn uitgevoerd zijn de verwachte voordelen afhankelijk van een ontwikkeling of reactie in de natuur of het ecologisch systeem, zoals de aanleg van nieuwe of de verbetering van bestaande habitattypen. De verwachte voordelen van zulke maatregelen staan in de regel niet vast, zo oordeelde de Raad van State reeds in de PAS-uitspraak (zie deel 3 van mijn blogserie over de PAS-uitspraak).

Dit betekent dat in de project-specifieke passende beoordeling maatregelen zijn betrokken waarvan de voordelen niet vaststaan ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan. Op dat moment was dus niet de zekerheid verkregen dat de plannen de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten.

Gelet hierop heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2909) vernietigd.

Buitengebied agrarische gronden

De gemeente Westerveld heeft voor het buitengebied van de gemeente het bestemmingsplan ‘Buitengebied Agrarische gronden van de gemeente Westerveld’ vastgesteld. In het bestemmingsplan zijn de bouwmogelijkheden (bij recht en in afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden) voor agrarische bedrijven beperkt.

Daarnaast is een stikstofregeling in het bestemmingsplan opgenomen. Die regeling komt erop neer dat de bestaande ammoniakemissie van agrarische bedrijven niet mag toenemen, maar dat hiervan door middel van een afwijkingsbevoegdheid kan worden afgeweken. Dit is mogelijk door gebruikmaking van ontwikkelingsruimte in het PAS. In de passende beoordeling van het PAS is aangetoond dat de dalende achtergrondconcentratie van de stikstofdepositie kan worden doorgezet en dat voor economische ontwikkelingen ontwikkelingsruimte beschikbaar is, aldus de aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende stukken.

De gemeente heeft bij het vaststellen van het bestemmingsplan dus gebruik gemaakt van de passende beoordeling van het PAS. Nu deze passende beoordeling niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2467) vernietigd.

Voormalige vliegbasis

De gemeente Enschede heeft voor de herontwikkeling van een gedeelte van de voormalige vliegbasis Twenthe de bestemmingsplannen ‘Voormalige vliegbasis Twenthe – Midden’ en ‘Voormalige vliegbasis Twenthe – Zones’ vastgesteld. De herontwikkeling kan leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De hoogste toename ontstaat op het Natura 2000-gebied ‘Lonnekermeer’.

Op basis de aan het bestemmingsplannen ten grondslag liggende stukken heeft de gemeente geconcludeerd dat in het PAS voldoende ontwikkelingsruimte voor de herontwikkeling is gereserveerd om de toename in stikstofdepositie op te kunnen vangen. De gemeente heeft deze ontwikkelingsruimte toegedeeld aan het bestemmingsplan ‘Voormalige vliegbasis Twenthe – Midden’. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de gemeente dus gebruik gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van de bestemmingsplannen niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State beide bestemmingsplannen, gelet op de samenhang tussen de verschillende plannen, in de uitspraak van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2470) vernietigd.

Trainingscentrum

De gemeente Wageningen heeft voor het hergebruik van het stadion Wageningse Berg het bestemmingsplan ‘Future Center Wageningen’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt de realisatie van een kennis-, innovatie-, informatie- en trainingscentrum op het gebied van voeding, beweging en gezondheid mogelijk. Daarnaast voorziet het plan in evenementen en recreatieve functies in het stadion en in een vergaderruimte in een naastgelegen watertoren.

De ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, leiden tot een toename van stikstofdepositie. Volgens de gemeente zijn significante gevolgen op voorhand uitgesloten nu het bestemmingsplan alleen projecten of activiteiten mogelijk maakt die zijn toegestaan op grond van het PAS. Die projecten of activiteiten zijn passend beoordeeld in de passende beoordeling van het PAS. De gemeente heeft daar dan ook naar verwezen.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2755) vernietigd.

Verbindingsweg en besluit hogere waarden

De gemeente Boxtel heeft voor de aanleg van een nieuwe verbinding het bestemmingsplan ‘Verbindingsweg Ladonk-Kapelweg 2017’ vastgesteld. Ook heeft de gemeente in dat kader een besluit hogere waarden Wet geluidhinder vastgesteld.

Het bestemmingsplan leidt tot een toename van stikstofdepositie op enkele Natura 2000-gebieden, waaronder het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied ‘Kampina en Oisterwijkse Vennen’. De verbindingsweg is in het PAS als prioritair project aangewezen, zodat daarvoor in het PAS ontwikkelingsruimte is gereserveerd. Daarom kan volgens de plantoelichting gebruik worden gemaakt van de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State het bestemmingsplan, gelet op de samenhang tussen de verschillende plandelen, in zijn geheel vernietigd in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2765).

Omgevingsplan

De gemeente Boekel heeft het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Buitengebied 2016’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een actualisatie van het planologisch regime voor nagenoeg het gehele buitengebied van de gemeente. Het is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (zoals bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet).

Om tot een uitvoerbare planregeling te komen binnen de kaders van de Wet natuurbescherming, is in het bestemmingsplan gekozen voor een emissie-standstill. Deze emissie-standstill waarborgt dat het plan geen significante effecten veroorzaakt en geeft agrariërs toch enige uitbreidingsruimte.

Op grond van de planregels kan de gemeente echter een omgevingsvergunning verlenen om een toename van stikstofdepositie toe te staan die het gevolg is van wijziging van bestaande dierplaatsen, diersoorten en/of stalsystemen indien hiervoor gebruik wordt gemaakt van beschikbare depositieruimte op basis van het PAS. Dit betekent dat het plan ontwikkelruimte biedt voor veehouderijen, zo lang de toename van stikstofdepositie die een uitbreiding van een veehouderij tot gevolg heeft de beschikbare depositieruimte op basis van het PAS niet overschrijdt. De gemeente heeft hiervoor verwezen naar de passende beoordeling van het PAS.

Nu de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, had de gemeente daar bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet naar kunnen verwijzen. Om die reden heeft de Raad van State deze planregel vernietigd in de uitspraak van 14 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2772).

mw. mr. Franca Damen

De PAS-uitspraak, het relaviteitsvereiste en een nadere beoordeling

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) heeft voor veel andere lopende zaken gevolgen. Veel besluiten die op basis van het PAS zijn vastgesteld, worden vernietigd. Maar in sommige zaken biedt het relativiteitsvereiste of een nadere beoordeling uitkomst voor de initiatiefnemer. Dit was bijvoorbeeld het geval in de uitspraak van de Raad van State van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2835).

Wat was er aan de hand?

De gemeente Almere heeft het bestemmingsplan ‘Almere Poort West en Pampushout’ vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet onder andere in de bouw van woningen.

Tegen dit bestemmingsplan is beroep ingediend door verschillende partijen, waaronder de Vereniging van Eigenaars IJmeerdijk 2 (VvE). De VvE heeft onder andere aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS.

Juridisch kader

De Raad van State heeft op 29 mei 2019 een uitspraak gedaan over het PAS. Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet als toestemmingsbasis voor economische ontwikkelingen worden gebruikt. Voor een samenvatting van de uitspraak verwijs ik u naar mijn blog hierover.

Oordeel van de rechter

De Raad van State is in de uitspraak eerst ingegaan op het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht). Dit vereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen op de grond dat het besluit in strijd is met een regel die niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Voor zover het gaat om de Wet natuurbescherming (Wnb), is het vaste rechtspraak dat alleen als de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, voldoende verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. Als die verwevenheid er niet of onvoldoende is, dan staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een vernietiging van een besluit vanwege een beroepsgrond hierover.

De VvE heeft aangevoerd dat de gemeente het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen onder verwijzing naar het PAS. Er is sprake van een invloed op twee Natura 2000-gebieden, namelijk het gebied ‘Naardermeer’ en het gebied ‘Markermeer & IJmeer’.

Omdat het Natura 2000-gebied ‘Naardermeer’ op een afstand van minimaal 3,5 km van het perceel van de VvE ligt, heeft de VvE onvoldoende belang bij een bescherming van dit gebied. Daarom staat het relativiteitsvereiste er ten aanzien van dit gebied aan in de weg dat het bestemmingsplan om die reden wordt vernietigd.

Het Natura 2000-gebied ‘Markermeer & IJmeer’ ligt aangrenzend aan de woningen van de VvE. In zoverre heeft de VvE dus wel een voldoende belang. Maar toch heeft de Raad van State het bestemmingsplan ondanks de PAS-uitspraak niet vernietigd, terwijl het bestemmingsplan hier wel op is gebaseerd. De Raad van State heeft dan ook allereerst vastgesteld dat de beoordeling van de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied niet gebaseerd kon worden op het PAS.

In het ‘Markermeer & IJmeer’ zijn echter geen voor stikstof gevoelige habitattypen aanwezig. Hierover heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“Weliswaar is in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied “Markermeer & IJmeer” aangegeven dat het habitattype kranswierwateren (H3140) gevoelig is voor stikstof, maar in het zogenoemde “Natura 2000 profieldocument”, waarin beschrijvingen zijn opgenomen van habitattypen waarvoor doelen zijn vastgesteld, is voor het habitattype kranswierwateren (H3140) aangegeven dat dit habitattype in fysisch geografische regio afgesloten zeearmen, met name in de randmeren, niet gevoelig is voor stikstofdepositie. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen het Markermeer en het IJmeer worden aangemerkt als afgesloten zeearmen in de zin van het zogenoemde “profieldocument habitattype kranswierwateren (H3140)”, zodat het daar voorkomende habitattype kranswierwateren (H3140) niet als stikstofgevoelig kan worden aangemerkt. De Afdeling vindt hiervoor steun in het beheerplan “Natura 2000 Beheerplan IJsselmeergebied 2017-2023”, waarin staat dat in Markermeer & IJmeer geen sprake is van een knelpunt als gevolg van (externe) stikstofdepositie en geen herstelstrategieën nodig zijn.”

Gelet hierop heeft de gemeente het bestemmingsplan naar het oordeel van de Raad van State niet vastgesteld in strijd met de Wnb.

In deze zaak biedt een nadere beoordeling op gebiedsniveau dus een uitkomst voor de initiatiefnemer.

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 9): samenvatting uitspraak

Op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof. De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. In mijn blogserie ben ik ingegaan op de verschillende onderdelen van de uitspraak. In dit blog geef ik een samenvatting.

Voortraject

Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is op 1 juli 2015 in werking getreden en had als doelstelling om de natuur te verbeteren en vergunningverlening vlot te trekken. Hiervoor bevat het PAS brongerichte maatregelen en herstelmaatregelen. Deze maatregelen moesten ruimte creëren om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken (ontwikkelingsruimte).

Vanaf het begin staat de juridische houdbaarheid van het PAS ter discussie. Op 17 mei 2019 heeft de Raad van State in een aantal pilotzaken een tussenuitspraak gedaan over het PAS (zie de samenvatting van mijn blogserie over deze tussenuitspraak). In deze tussenuitspraak is een aantal gebreken aan het PAS vastgesteld en zijn prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Hierover heeft de Advocaat-Generaal op 25 juli 2018 een conclusie uitgebracht. Het Hof van Justitie heeft op 7 november 2018 een uitspraak gedaan. Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State weer een uitspraak gedaan.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 1 van mijn blogserie.

Passende beoordeling en maatregelen

Een programmatische aanpak met een passende beoordeling waarin een bepaalde totale hoeveelheid stikstofdepositie is beoordeeld, is in beginsel toegestaan. Zo’n passende beoordeling moet echter aan dezelfde eisen voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Dit betekent dat wetenschappelijk gezien zeker moet zijn dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

In een passende beoordeling mogen alleen maatregelen worden betrokken als de verwachte voordelen van die maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. En dan verschilt het nog per maatregel hoe die maatregel mag worden betrokken.

Voor instandhoudingsmaatregelen en preventieve maatregelen die nodig zijn op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn, en autonome ontwikkelingen, geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) alleen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS zijn de positieve gevolgen van dergelijke maatregelen echter op een andere manier betrokken, namelijk bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van stikstofdepositie waarin het PAS voorziet, kunnen worden voorkomen. Omdat dit niet is toegestaan, voldoet de passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Voor beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) geldt dat de positieve gevolgen hiervan (als die vaststonden) mogen worden betrokken bij het beoordelen van de vraag of met het treffen van die maatregelen de eventuele schadelijke gevolgen van een plan of project kunnen worden voorkomen of verminderd.

Of een maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechtering of het behoud van stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, hangt af van de huidige staat van instandhouding van de stikstofgevoelige natuurwaarden. De kritische depositiewaarde geldt daarbij niet als een absolute grenswaarde.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 2 van mijn blogserie.

Verwachte voordelen

Om te beoordelen of de verwachte voordelen van maatregelen vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, heeft de Raad van State een aantal uitgangspunten en factoren vastgesteld. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is hierbij niet toereikend.

De Raad van State heeft geoordeeld dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken, niet vaststonden ten tijde van die beoordeling. Daarom voldoet de passende beoordeling ook op dit punt niet aan de eisen die daaraan worden gesteld. De passende beoordeling biedt niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid dat er geen nadelige gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 3 van mijn blogserie.

PAS onderuit en onderdelen onverbindend

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld, mag het PAS niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. De Raad van State heeft om die reden een aantal onderdelen van het PAS onverbindend verklaard.

Het PAS is onverbindend voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betekent dat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt.

Het PAS is onverbindend voor zover dat een vrijstelling van de vergunningplicht bood voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde. Activiteiten die op basis van deze vrijstelling zijn gerealiseerd, zijn alsnog vergunningplichtig.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 5 van mijn blogserie. In deel 4 van mijn blogserie staat voor welke doeleinden het PAS mogelijk nog nuttig kan zijn.

Gevolgen voor de praktijk

De gevolgen van de uitspraak voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. Hieronder staan de belangrijkste gevolgen voor de praktijk.

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 6 van mijn blogserie.

Hoe nu verder?

Om nu alsnog een natuurvergunning te verkrijgen, zijn er verschillende mogelijkheden. Een van deze mogelijkheden is extern salderen, zoals dat ook werd gedaan voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad. In deel 7 van mijn blogserie licht ik toe hoe het ook alweer zit met extern salderen en welke voorwaarden hiervoor gelden. Ten opzichte van de situatie vóór het PAS geldt nu een extra voorwaarde, namelijk dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut.

Andere mogelijkheden om een natuurvergunning te verkrijgen, zijn intern salderen, een provinciale depositiebank, andere mitigerende maatregelen en de ADC-toets. Voor een toelichting hierop verwijs ik naar deel 7 van mijn blogserie.

Daarin benoem ik ook nog een aantal aandachtspunten bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning, namelijk het te gebruiken rekenmodel (AERIUS Calculator is niet meer verplicht), de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (die mogen misschien niet meer worden toegepast) en beweiden en bemesten (daarvoor is ook een natuurvergunning vereist).

Integrale aanpak

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Er komt een pakket aan extra bronmaatregelen.

Voor beweiden en bemesten en activiteiten waarvoor een PAS-melding is gedaan maar die nu alsnog vergunningplichtig zijn, wil de overheid een oplossing bedenken.

Voor de langere termijn streeft de overheid een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies na.

Voor een uitgebreidere toelichting verwijs ik naar deel 8 van mijn blogserie.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak (dit blog)

mw. mr. Franca Damen

 

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 8): eerste reactie overheid

De overheid heeft op 11 juni 2019 een reactie gegeven op de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het Programma Aanpak Stikstof. Zoals de overheid aangeeft, is het een stevige uitspraak die per direct forse consequenties heeft voor individuele ondernemers, maar ook voor ambities van gemeenten, provincies en Rijksoverheid op het terrein van onder andere waterveiligheid, infrastructuur, woningbouw en klimaat. Hoe nu verder?

Bron- en herstelmaatregelen

De overheid heeft besloten om door te gaan met de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen. Ook wil de overheid zoeken naar extra bronmaatregelen in verschillende sectoren. Samen met de sectoren zal worden gezocht naar nieuwe bronmaatregelen die voldoende kunnen worden verankerd. De maatregelen dragen bij aan het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de natuur.

Beweiden en bemesten

Voor beweiden en bemesten is een natuurvergunning vereist. Een algemene uitzondering op deze vergunningplicht kan niet worden gemaakt, zo volgt uit de uitspraak van de Raad van State.

De overheid wil werken aan een oplossing om op een pragmatische wijze invulling te geven aan de eisen van de Raad van State ten aanzien van beweiden en bemesten.

PAS-meldingen

Stikstofveroorzakende activiteiten die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- of grenswaarde, zijn alsnog vergunningplichtig. Volgens de Kamerbrief gaat het hierbij om zo’n 3.300 geregistreerde activiteiten. De overheid wil tot een oplossing komen voor deze activiteiten.

Toestemmingverlening

Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dit betekent niet dat vergunningverlening daarmee helemaal stil komt te liggen. De overheid noemt in de Kamerbrief verschillende mogelijkheden, zoals intern salderen, extern salderen, een andere ecologische onderbouwing of de zogeheten ADC-toets. Op deze mogelijkheden ben ik reeds ingegaan in deel 7 van mijn blogserie.

Integrale aanpak voor de lange termijn

Het blijft de ambitie van de overheid om het stikstofoverschot aan te pakken. Het streven is om middels een quick scan te verkennen of het mogelijk is om te komen tot een integrale aanpak voor het terugdringen van schadelijke emissies.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid (dit blog)
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 7): extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?

Het Programma Aanpak Stikstof geldt als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dat betekent dat het beoordelingskader van het Programma Aanpak Stikstof niet meer geldt. En dat betekent onder andere dat extern salderen weer is toegestaan. Hoe zit het ook alweer met extern salderen? En zijn er nog andere oplossingen om stikstofveroorzakende activiteiten toe te staan?

Extern salderen
Extern salderen is weer toegestaan

Dat extern salderen als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 weer is toegestaan, volgt uit de tekst van artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming. In dit artikellid staat namelijk dat het verbod van extern salderen alleen geldt in het geval een ‘programma’, zoals het Programma Aanpak Stikstof (PAS), is vastgesteld. Het PAS is weliswaar vastgesteld, maar geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.

Wat houdt extern salderen ook alweer in?

Extern salderen was voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad in veel gevallen de manier om een natuurvergunning te verkrijgen. Door het stikstofdepositiesaldo (de ammoniakrechten) van een stoppend bedrijf te kopen, kon de oprichting, wijziging en/of uitbreiding van een eigen bedrijf mogelijk worden gemaakt.

Over extern salderen bestaat veel rechtspraak. Mijn blogs hierover zijn hier te lezen.

Per saldo geen toename t.o.v. referentiesituatie

Bij extern salderen mag een activiteit (zoals de uitbreiding van een bedrijf) per saldo niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Daarvoor moet de stikstofdepositie in de nieuwe situatie worden vergeleken met de stikstofdepositie die is toegestaan op basis van de vergunde situatie in de referentiesituatie.

De referentiesituatie is de laagst vergunde situatie vanaf de datum waarop artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op een Natura 2000-gebied (de referentiedatum). Deze referentiedatum is vaak 10 juni 1994 en/of 24 maart 2000. Als er sinds de referentiedatum nog een nieuwe milieutoestemming is verleend, dan mag de stikstofdepositie per saldo niet toenemen ten opzichte van:

  • de vergunde situatie ten tijde van de relevante referentiedatum, wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming meer ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend, of
  • de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het besluit (natuurtoestemming), wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming minder ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend.

De referentiesituatie wordt dus bepaald door de laagst vergunde situatie vanaf de referentiedatum.

Voorwaarden extern salderen

Aan extern salderen is een aantal voorwaarden verbonden:

  1. De milieutoestemming (milieuvergunning, Hinderwetvergunning of melding) van het saldogevend bedrijf (het stoppend bedrijf) moet worden ingetrokken.
  2. Het saldogevend bedrijf moet een stikstofdepositie veroorzaken op hetzelfde Natura 2000-gebied als het saldo-ontvangend bedrijf (het bedrijf dat wordt opgericht, gewijzigd en/of uitgebreid).
  3. Er moet een directe samenhang bestaan tussen de intrekking van de milieutoestemming van het saldogevend bedrijf en de verlening van de natuurvergunning voor het saldo-ontvangend bedrijf.
  4. De directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming voor het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het saldo-ontvangend bedrijf. Dit kan worden aangetoond door het intrekkingsbesluit en een overeenkomst tussen beide bedrijven over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Daarnaast moet vaststaan dat de bedrijfsvoering van het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.
  5. Het is niet relevant of tot het moment van de intrekking van de milieutoestemming of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf.
  6. Het is wel relevant of het saldogevend bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een natuurvergunning is vereist.
Extra voorwaarde extern salderen

Ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de inwerkingtreding van het PAS geldt nu een extra voorwaarde voor extern salderen. Met toepassing van het PAS is namelijk ontwikkelingsruimte uitgedeeld op basis van stoppende agrarische bedrijven. Het stikstofdepositiesaldo van stoppende agrarische bedrijven mag niet dubbel worden benut. Als het stikstofdepositiesaldo van een stopper al is gebruikt in het kader van het PAS, mag het niet nog eens worden gebruikt voor extern salderen.

De extra voorwaarde voor extern salderen is daarom dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut. De Raad van State heeft in de uitspraak verduidelijkt dat naar zijn oordeel de dubbele inzet van stikstofdepositie is uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat:

  • op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie meer veroorzaakte of
  • op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte of
  • binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied staat.

Dubbele inzet van stikstodepositie is niet uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat feitelijk is beëindigd in de periode 1 juli 2015 – 1 juli 2018.

Rekenprogramma

Het is op dit moment onduidelijk met welk rekenprogramma de stikstofdepositie moet worden berekend bij extern salderen. Op grond van het PAS-beoordelingskader was AERIUS Calculator voorgeschreven voor vergunningaanvragen. Maar omdat het PAS-beoordelingskader voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het gebruik van AERIUS Calculator wettelijk niet meer verplicht.

Omdat AERIUS Calculator geen geschikt model is voor depositieberekeningen op korte afstand, lijkt het gebruik van Aagro-Stacks (stallen) en KEMA-stacks (industrie) weer voor de hand te liggen. De Raad van State heeft het gebruik van deze modellen eerder namelijk goedgekeurd.

Emissiefactoren Rav

Bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning mag voor het bepalen van de omvang van de emissie als gevolg van bepaalde emissiearme stalsystemen mogelijk niet worden uitgegaan van de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De reden hiervoor is dat uit onderzoek blijkt dat het emissiereducerend effect van sommige luchtwassers mogelijk lager is dan waarvan bij de emissiefactoren in de Rav is uitgegaan.

Beweiden en bemesten

Verder is het van belang dat bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning rekening wordt gehouden met beweiden en bemesten. Hiervoor is in beginsel namelijk ook een natuurvergunning vereist. In een latere blog ga ik hier verder op in.

Intern salderen

In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden verkregen door intern te salderen. Dan worden binnen het bedrijf emissiereducerende maatregelen genomen die ervoor zorgen dat er ondanks een wijziging of uitbreiding per saldo geen sprake is van een toename van stikstofdepositie.

Hoe moderner een bedrijf is, hoe lastiger het is om intern te salderen. Moderne bedrijven hebben namelijk vaak al emissiereducerende maatregelen toegepast.

Provinciale depositiebank

Een mogelijke oplossing om vergunningverlening in de praktijk weer beter mogelijk te maken, is het opnieuw invoeren van provinciale depositiebanken. In deze depositiebanken zit het stikstofdepositiesaldo van stoppende bedrijven en dat kan worden gebruikt voor het wijzigen en/of uitbreiden van andere bedrijven. Een depositiebank heeft daarmee een vergelijkbare werking als extern salderen.

Verschillende provincies hadden een dergelijke depositiebank ingesteld vóór de inwerkingtreding van het PAS, maar deze depositiebanken voldeden naar het oordeel van de Raad van State niet aan de daaraan te stellen eisen (bijvoorbeeld Noord-Brabant, Gelderland en Utrecht). De depositiebanken zouden in zoverre dan ook aangepast moeten worden.

Mitigerende maatregelen

In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden gemaakt door andere mitigerende maatregelen te treffen om de gevolgen van de toename van stikstofdepositie tegen te gaan. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan aanvullend beheer.

Bij dergelijke maatregelen is het van belang om rekening te houden met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, waarin ook uitgebreid is ingegaan op de vraag in welke gevallen en op welke manier in een passende beoordeling al dan niet rekening mag worden gehouden met bepaalde maatregelen. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie ben ik hierop ingegaan.

ADC-toets

Bij grote, belangrijke projecten kan de zogeheten ‘ADC-toets’ mogelijk een oplossing bieden voor vergunningverlening. Er moet dan worden aangetoond dat er geen alternatieven zijn (A), dat er sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en dat er eerst voldoende compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Aan de eis dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang zal niet snel worden voldaan. Een voorbeeld van een situatie waarin hieraan wél werd voldaan, is de Blankenburgverbinding.

Programma Aanpak Stikstof 2.0

Een Programma Aanpak Stikstof 2.0 op basis waarvan opnieuw stikstofveroorzakende activiteiten mogelijk zouden worden gemaakt, zie ik niet voor me. Daarvoor zijn de gebreken die de Raad van State ten aanzien van het PAS heeft vastgesteld naar mijn mening te basaal en te groot.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen? (dit blog)
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 13