Het Programma Aanpak Stikstof ter inzage

Op 10 januari 2015 is het Programma Aanpak Stikstof als ontwerp ter inzage gelegd. Het programma heeft tot doel een vermindering van de stikstofbelasting van voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden te realiseren door middel van een samenhangende, overkoepelende aanpak die dwingend doorwerkt in het beleid van verschillende overheden. Het beoogt daarbij economische ontwikkeling samen te laten gaan met het op termijn realiseren van de doelen voor Natura 2000-gebieden. Het programma bevat daartoe brongerichte en gebiedsspecifieke maatregelen. In onderhavig artikel ga ik in op een aantal belangrijke onderdelen van het Programma Aanpak Stikstof.

Maatregelen

Het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) bevat twee soorten maatregelen, namelijk brongerichte maatregelen en gebiedsspecifieke maatregelen. De brongerichte maatregelen dienen te zorgen voor een reductie van de emissie van stikstof. De gebiedsspecifieke maatregelen, ook wel de herstelmaatregelen genaamd, dienen ter versterking van de natuur. Met deze maatregelen worden de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten beschermd en krijgen deze de kans zich te ontwikkelen.

Brongerichte maatregelen voor veehouderij

De PAS stelt alleen brongerichte maatregelen voor de veehouderij verplicht. Andere sectoren zoals verkeer en industrie worden derhalve niet verplicht om maatregelen te treffen. Dit terwijl ook deze sectoren ontwikkelingsruimte op basis van de PAS toegedeeld kunnen krijgen. Sterker nog, als we het ontwerp van de lijst voor prioritaire projecten bekijken, zoals deze als bijlage 1 bij de ontwerp Regeling PAS is gevoegd, dan zien we dat juist met name verkeer en industrie worden aangemerkt als prioritaire projecten. Slechts twee provincies hebben een enkel landbouwproject als prioritair project aangemerkt (Limburg en Flevoland).

Kortom: de veehouderij wordt verplicht aanzienlijke maatregelen te treffen, met alle daarbij behorende investeringen, terwijl de ontwikkelingsruimte die daardoor ontstaat ook kan – en ongetwijfeld zal – worden toegedeeld aan andere sectoren. Om welke brongerichte maatregelen het gaat, volgt uit bijlage 4 bij de PAS.

Voor de brongerichte maatregelen kan een onderscheid worden gemaakt in vrijwillig overeengekomen maatregelen en nieuwe wettelijke maatregelen. De nieuwe wettelijke maatregelen zien op een aanscherping van de normen voor de maximum ammoniakemissie uit stallen in het ontwerp “Besluit emissiearme huisvestingssystemen landbouwhuisdieren” en een aanscherping van de normen voor de aanwending van dierlijke mest in het “Besluit gebruik meststoffen”. De vrijwillig overeengekomen maatregelen zien op voer- en managementmaatregelen. Over deze maatregelen zijn afspraken gemaakt met de veehouderij. Deze afspraken hebben zijn weerslag gevonden in de “Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof”. Deze maatregelen moeten tot een netto reductie van de ammoniakemissie van ten minste 10 kiloton leiden.

Onderdeel van de overeenkomst is niet alleen het treffen van maatregelen, maar ook het daarvoor terug krijgen van ontwikkelingsruimte voor de veehouderij. Overeengekomen is dat gemiddeld 56% van het effect van de generieke brongerichte landbouwmaatregelen beschikbaar komt als depositieruimte voor activiteiten in de landbouwsector.

Extra brongerichte maatregelen Noord-Brabant en Limburg

Daarnaast is het nog van belang om te wijzen op de nadere brongerichte maatregelen in de provincies Noord-Brabant en Limburg. Beide provincies hebben een Verordening voor stikstof en Natura 2000 in relatie tot veehouderijen vastgesteld. In deze provinciale verordeningen worden extra brongerichte maatregelen voorgeschreven. Deze leiden tot een extra reductie van de ammoniakemissie van de landbouw. De effecten van de Limburgse verordening maken onderdeel uit van de PAS (de provincie Noord-Brabant heeft hier niet voor gekozen). De provincie Limburg zal 50% van de reductie van de stikstofdepositie die met de verordening wordt behaald, inzetten ten behoeve van ontwikkelingsruimte voor de landbouw.

Gebiedsanalyses

Voor alle Natura 2000-gebieden die in de PAS zijn opgenomen, zijn gebiedsanalyses gemaakt. Deze gebiedsanalyses maken onderdeel uit van het programma. Voor alle gebieden is in de gebiedsanalyses de conclusie getrokken dat, gezien de depositiedaling en de herstelmaatregelen, de instandhoudingsdoelstellingen op termijn kunnen worden gerealiseerd en dat intussen geen verslechtering van de kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitattypen en leefgebieden van soorten optreedt. Door de vermindering van de stikstofdepositie is er ook ruimte voor economische ontwikkelingen. Deze ruimte is betrokken bij de ecologische beoordeling in de gebiedsanalyses.

Ontwikkelingsruimte en depositieruimte

De PAS kent een onderscheid tussen depositieruimte en ontwikkelingsruimte. Depositieruimte is de totale hoeveelheid stikstofdepositie die voor de groei van bestaande activiteiten en nieuwe economische ontwikkelingen beschikbaar is. De ontwikkelingsruimte is het gedeelte van de depositieruimte dat door het bevoegd gezag kan worden toegekend aan activiteiten die een zodanige stikstofdepositie veroorzaken op een voor stikstof gevoelig habitattype of leefgebied van soorten in een Natura 2000-gebied dat er voor die activiteit vooraf toestemming is vereist. Een ander onderdeel van de depositieruimte is beschikbaar voor autonome ontwikkelingen en voor activiteiten waarvoor geen toestemming hoeft te worden verleend (activiteiten die onder de grenswaarde blijven).

Uitgangspunten toedelen ontwikkelingsruimte

In de PAS zijn uitgangspunten opgenomen voor de bepaling van de depositieruimte en ontwikkelingsruimte en voor de toedeling en reservering van ontwikkelingsruimte. Deze uitgangspunten zijn bindend voor de partijen die de PAS vaststellen.

Wanneer toestemming wordt verleend voor een activiteit en daarbij ontwikkelingsruimte is toegedeeld, dan gaat de toestemmingverlening gepaard met registratie van de voor die activiteit gebruikte ontwikkelingsruimte in AERIUS Register. Deze ruimte wordt afgeschreven van de totale ontwikkelingsruimte.

De uitgangspunten die in de PAS zijn opgenomen, zien op:

  • depositieruimte algemeen;
  • depositieruimte autonome ontwikkelingen en activiteiten onder grenswaarden;
  • ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten (segment 1);
  • ontwikkelingsruimte andere activiteiten (niet-prioritaire projecten; segment 2);
  • economische ontwikkelingsmogelijkheden voor de landbouwsector (zie hierna);
  • uitgangspunten verdeling eerste en tweede helft van het tijdvak programma;
  • uitgangspunten reservering (segment 1);
  • uitgangspunten toedeling (segment 2) (zie hierna);
  • uitgangspunten voor de toedeling van ontwikkelingsruimte in de praktijk.

Economische ontwikkelingsmogelijkheden voor de landbouwsector

Conform de afspraken die zijn gemaakt in de “Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof” behoort tot de uitgangspunten van de PAS dat landelijk gemiddeld 56% van het effect van de generieke brongerichte landbouwmaatregelen beschikbaar komt als depositieruimte voor activiteiten in de landbouwsector. Voor de provincie Limburg wordt er daarnaast nog ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld ter grootte van 50% van het dalende effect op deposities als gevolg van de Verordening veehouderijen en Natura 2000 Limburg.

Uitgangspunten toedeling (segment 2)

Voor de toedeling van ontwikkelingsruimte in toestemmingsbesluiten kunnen GS van iedere provincie provinciale beleidsregels vaststellen.

Géén provinciale beleidsregels: als er geen provinciale beleidsregels worden vastgesteld, dan geldt voor de toedeling van ontwikkelingsruimte door GS voor niet-prioritaire projecten de volgorde van ontvangst van de aanvraag van een toestemmingsbesluit.

Wel provinciale beleidsregels: als er provinciale beleidsregels worden vastgesteld, dan gelden deze als aanvulling op de in het programma opgenomen regels over de toedeling van ontwikkelingsruimte. Er is ruimte voor nuancering en maatwerk per provincie.

Provincies hebben een aantal uitgangspunten gehanteerd als het gezamenlijke startpunt voor de provinciale beleidsregels:

  • het ontmoedigen van aanvragen van toestemming voor activiteiten waarvoor een onevenredige hoeveelheid ontwikkelingsruimte is benodigd, door middel van een plafond voor toe te delen ontwikkelingsruimte (bijv. een vaste maximum waarde of een maximum groeipercentage);
  • het gefaseerd toedelen van ontwikkelingsruimte om te voorkomen dat de beschikbare ontwikkelingsruimte snel opraakt, door middel van beperkingen aan de frequentie waarmee door steeds dezelfde aanvrager een beroep kan worden gedaan op ontwikkelingsruimte;
  • het voorkomen van onnodige toedeling van ontwikkelingsruimte, door aan het verlenen van toestemming als voorwaarde een termijn te stellen waarbinnen de desbetreffende activiteit daadwerkelijk wordt uitgevoerd (bijv. een jaar*);
  • het voorkomen van onwenselijke belasting door stikstofdepositie in de nabijheid van Natura 2000-gebieden, door middel van een uitsluiting van toedeling van ontwikkelingsruimte aan activiteiten met een bepaalde omvang van stikstofdepositie;
  • GS handelen overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.

* Een tijdsduur van 1 jaar is naar mijn mening onevenredig en onredelijk kort. Immers wordt tegen het gros van de verleende vergunningen beroep ingediend. Voordat er een uitspraak is gedaan door de Raad van State, verstrijkt er een geruime tijd. Bovendien zijn over het algemeen ook nog andere vergunningen benodigd. Ondernemers dienen naar mijn mening de mogelijkheid te hebben om te wachten met bouwen totdat alle vereiste vergunningen in rechte vast zijn komen te staan. Het is dan ook onredelijk om aan een vergunning, waarbij ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, een termijn te verbinden, laat staan een termijn van 1 jaar.

Een ander relevant uitgangspunt om te noemen is dat de verlening van toestemming voor een nieuwe activiteit onder toedeling van ontwikkelingsruimte betrekking heeft op de stikstofdepositie die de activiteit per kalenderjaar op een hectare zal veroorzaken. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen tijdelijke activiteiten (maximaal 5 jaar) en activiteiten voor onbepaalde tijd. Hierover zijn ook regels gesteld in de (ontwerp) Regeling PAS. Voor een toelichting daarop verwijs ik graag naar mijn artikel over de ontwerp Regeling PAS.

Passende beoordeling activiteit

Wanneer voor een bepaalde activiteit toestemming wordt verleend en daarbij ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, bestaat de passende beoordeling voor wat betreft het aspect stikstof uit de volgende onderdelen:

  • een berekening van de toename van stikstofdepositie met behulp van AERIUS (zie voor een nadere toelichting hierop mijn artikel over de ontwerp Regeling PAS);
  • per project een kwantificering van de benodigde ontwikkelingsruimte;
  • een verwijzing naar het programma en de passende beoordeling die voor het betrokken Natura 2000-gebied is gemaakt (gebiedsanalyse);
  • de conclusie dat op basis van het programma en de conclusies van de passende beoordeling die in het kader van het programma is gemaakt, dat het project met het toedelen van ontwikkelingsruimte niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied.

Kortom: voor wat betreft het aspect stikstof kan bij vergunningverlening onder het regime van de PAS worden verwezen naar de PAS, de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling en de gebiedsanalyse van het betrokken Natura 2000-gebied.

Vergunningverlening en beoordeling bestaande bedrijven

In de praktijk zijn er veel veehouderijen – en andere bedrijven – die al járen bestaan, ook al voordat een natuurgebied als beschermd Natura 2000-gebied werd aangemerkt. Veel van deze bedrijven zijn nadien uitgebreid of gewijzigd. In sommige gevallen is hiervoor een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb-vergunning), in andere gevallen niet. Dat niet in alle gevallen een Nb-vergunning is verleend, is mede veroorzaakt door falend optreden van de Nederlandse overheid.

Wanneer een bedrijf is gewijzigd of uitgebreid en dit bedrijf een stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied, heeft het bedrijf een Nb-vergunning nodig. Gelet op de verschillende situaties, zoals hiervoor genoemd, is in de praktijk de vraag ontstaan van welke uitgangssituatie moet worden uitgegaan bij het verlenen van Nb-vergunningen op grond van de PAS. In de PAS wordt er een onderscheid gemaakt tussen een aantal situaties. In mijn artikel over de ontwerp Regeling PAS ben ik hier ook reeds op ingegaan. In het navolgende ga ik hierop nader in aan de hand van hetgeen in de PAS zelf staat vermeld.

Beoordeling wijziging bedrijven die reeds een Nb-vergunning hebben

Als voor een bedrijf al een onherroepelijke Nb-vergunning is verleend, geldt de vergunde situatie als uitgangssituatie als een nieuwe Nb-vergunning nodig is wegens uitbreiding of wijziging van het bedrijf.

Beoordeling bedrijven die bestonden vóór de referentiedatum en nadien niet zijn gewijzigd

Als een bedrijf, dat al bestond vóór de referentiedatum en dat nadien niet is gewijzigd, in de toekomst wil wijzigen of uitbreiden, dan is er een Nb-vergunning nodig. Deze Nb-vergunning moet dan betrekking hebben op de bestaande bedrijfsvoering én op de uitbreiding of wijziging (kortom: de hele bedrijfsvoering).

Er hoeft echter enkel voor de toename van stikstofdepositie die het gevolg is van de uitbreiding of wijziging van het bedrijf ten opzichte van de feitelijke stikstofdepositie die het bedrijf veroorzaakte vóór de inwerkingtreding van de PAS ontwikkelingsruimte te worden toegedeeld. Voor de feitelijke depositie die werd veroorzaakt vóór de vaststelling van de PAS wordt geen ontwikkelingsruimte toegedeeld. Reden daarvoor is dat deze feitelijke depositie is opgenomen in de achtergronddepositie waarmee AERIUS heeft gerekend en die is meegenomen in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de PAS.

Beoordeling bedrijven die na de referentiedatum zijn opgericht of gewijzigd zonder Nb-vergunning (interimmers)

Door verschillende oorzaken is voor sommige bedrijven die na de referentiedatum zijn opgericht of gewijzigd geen Nb-vergunning verleend. De veehouderijen waarvoor dit geldt, worden ook wel “interimmers” genoemd. Uit de PAS volgt dat het aan het bevoegd gezag voor de vergunningverlening zelf is om beleid te bepalen ten aanzien van het legaliseren van de bedrijven van interimmers.

Wanneer interimmers hun bedrijf wensen te wijzigen of uit te breiden, geldt daarvoor in beginsel hetzelfde als voor bedrijven die bestonden vóór de referentiedatum en nadien niet zijn gewijzigd (zie hiervoor). Echter wordt aan het bevoegd gezag voor vergunningverlening de keuze gelaten om “als verfijning op deze basisbenadering” (aldus de PAS) maatwerk toe te passen ten aanzien van de wijze van omgang met wijzigingen van bedrijven die zonder Nb-vergunning hebben plaatsgevonden na 1 februari 2009, zijnde de datum waarop de Nb-vergunningplicht voor het eerst op alle Natura 2000-gebieden van toepassing werd.

Buurlanden

Wanneer voor een activiteit in Nederland een vergunning is benodigd op grond van de Natuurbeschermingswet, en deze activiteit mogelijk ook gevolgen kan hebben voor buitenlandse Natura 2000-gebieden, dan moeten deze gebieden ook beoordeeld worden. De beoordeling van de effecten op buitenlandse Natura 200-gebieden vindt plaats aan de hand van de toetsingskaders die het desbetreffende land hiervoor hanteert.

Zoals de PAS vermeldt, ligt het in de rede dat Duitsland en België de gevolgen van op hun grondgebied plaatsvindende activiteiten voor de stikstofdepositie op Nederlandse Natura 2000-gebieden dezelfde toetsingskaders hanteren als Nederland. Op dit moment toetsen Duitsland en België deze effecten echter niet.

Ik vind dit zorgwekkend, nu dit ertoe kan leiden dat buitenlandse activiteiten een negatieve invloed hebben op de ontwikkelingsruimte voor Nederlandse activiteiten. Ook vind ik het zorgwekkend dat hier niet zonder meer tegen wordt opgetreden door de Nederlandse overheid. Weliswaar is Nederland in gesprek met Duitsland en België, maar uit de PAS volgt dat pas wanneer meer dan 50% van de depositie wordt veroorzaakt door buurlanden en hierdoor tekorten ontstaan in de ontwikkelingsruimte, het uitgangspunt geldt dat de oplossing een verantwoordelijkheid is van alle bij het programma betrokken bevoegde gezagen. Oftewel: in veel gevallen zal de Nederlandse overheid geen verantwoordelijkheid nemen voor dit probleem. Een mijns inziens zorgwekkende situatie.

Slot

In het bovenstaande ben ik ingegaan op de PAS. Daarbij ben ik aangesloten bij de informatie die uit de PAS zelf voortvloeit, zonder deze juridisch te beoordelen. In de praktijk bestaat er wel discussie of de PAS juridisch stand zal houden.

mw. mr. Franca Dame

Ontwerp Regeling Programmatische Aanpak Stikstof

Op 9 januari 2015 maakte Staatssecretaris Dijksma de ontwerp Regeling Programmatische Aanpak Stikstof bekend. In deze regeling worden regels gesteld over onder meer de toedeling, reservering en registratie van ontwikkelingsruimte, de meldingsplicht voor projecten die onder de grenswaarde blijven en de referentiesituatie bij vergunningverlening. De regeling bevat daarmee relevante informatie voor de praktijk. In dit artikel licht ik deze nader toe.

AERIUS

Zoals eerder al bekend was gemaakt, moeten berekeningen voor het bepalen van de hoogte van de stikstofdepositie in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) worden uitgevoerd met AERIUS. Artikel 2 van de Regeling PAS schrijft voor dat de stikstofdepositie wordt berekend met gebruikmaking van AERIUS Calculator.

Wanneer ontwikkelingsruimte wordt gereserveerd, toegedeeld of ingetrokken of wanneer ontwikkelingsruimte komt te vervallen, dan moet dit direct na reservering (etc.) worden geregistreerd in AERIUS Register. AERIUS Register wordt beheerd onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken. Dit volgt uit artikel 7 van de Regeling PAS.

Prioritaire projecten

In de bijlage bij de (ontwerp) Regeling PAS zijn op grond van artikel 6 van deze regeling de prioritaire projecten aangewezen. Het betreffen projecten die zijn aangewezen door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, het Ministerie van Defensie en provincies.

Ontwikkelingsruimte

De omvang van de ontwikkelingsruimte voor een hectare van een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied op enig moment is de ontwikkelingsruimte die in het programma is vermeld, verminderd met de ontwikkelingsruimte die sindsdien voor die hectare is afgeschreven en vermeerderd met de ontwikkelingsruimte die sindsdien is bijgeschreven (na het intrekken of vervallen van ontwikkelingsruimte die eerder is toegedeeld in een toestemmingsbesluit). Dit is vastgelegd in artikel 4 van de Regeling PAS.

Toedeling ontwikkelingsruimte en referentiesituatie

Het bevoegd gezag stelt de omvang van de in een toestemmingsbesluit (bijv. vergunning artikel 19d, eerste lid, Nb) toe te delen ontwikkelingsruimte vast met gebruikmaking van AERIUS Calculator. Dit volgt uit artikel 5 van de Regeling PAS. De ontwikkelingsruimte die wordt toegedeeld is gelijk aan de toename van de stikstofdepositie op een hectare van een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die een project of andere handeling per kalenderjaar kan veroorzaken. Daarbij wordt uitgegaan van het jaar waarin de depositie als gevolg van dat project of die handeling het hoogst is.

Toestemmingsbesluit / vergunning voor onbepaalde tijd

In een toestemmingsbesluit dat geldig is voor onbepaalde tijd, wordt de ontwikkelingsruimte eenmaal voor onbepaalde tijd toegekend.

Toestemmingsbesluit / vergunning voor bepaalde tijd

Wanneer sprake is van een toestemmingsbesluit dat geldig is voor bepaalde tijd – tot maximaal 5 jaar – wordt de toe te delen ontwikkelingsruimte anders berekend. In dat geval wordt namelijk ontwikkelingsruimte toegedeeld gelijk aan de som van de stikstofdeposities die het project of de andere handeling in de verschillende jaren op de desbetreffende hectare kan veroorzaken, gedeeld door 6.

Referentiesituatie

Het is uiteraard van belang om te weten op welke wijze de toename van stikstofdepositie tengevolge van een project moet worden berekend. In artikel 5, vijfde lid (e.v.), van de Regeling PAS is de referentiesituatie vastgelegd. Wanneer sprake is van de wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit, wordt de toename van stikstofdepositie bepaald ten opzichte van:

  • het project of de andere handeling waarvoor een Nb-vergunning is verleend of een omgevingsvergunning met daarin een VVGB van GS ten aanzien van de Natuurbeschermingswet;
  • bij gebreke van een dergelijke vergunning, wordt de toename bepaald ten opzichte van de stikstofdepositie die ten hoogste feitelijk door die bestaande activiteit werd veroorzaakt voor 1 januari 2015.

De stikstofdepositie die ten hoogste feitelijk door die bestaande activiteit werd veroorzaakt voor 1 januari 2015, betreft de stikstofdepositie die in de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2014 per kalenderjaar ten hoogste werd veroorzaakt als gevolg van hetgeen daadwerkelijk werd verricht danwel plaatsvond binnen de kaders van een omgevingsvergunning milieu, een OBM of een vergunning of melding krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.

De vergunningaanvrager moet in dat geval aantonen welke binnen deze kaders de hoogste feitelijke stikstofdepositie als gevolg van zijn bestaande activiteit was in de jaren 2012 tot en met 2014. Voor veehouderijen kan deze feitelijke depositie worden aangetoond met behulp van gegevens uit een landbouwtelling, uit de Geografische Informatie Agrarische Bedrijven, gegevens over de aantallen op het bedrijf aanwezige dieren (op grond van artikel 32, tweede lid, sub d en e, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) of financiële gegevens waaruit blijkt hoeveel dieren zijn aangevoerd en afgevoerd.

Meldplicht

In de wetswijziging voor de PAS zijn een aantal nieuwe onderdelen opgenomen. Een van deze onderdelen betreft de zogenaamde grenswaarden, zoals bepaald in het voorgesteld artikel 19kh, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb). Op grond van dit artikellid is geen vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, Nb nodig voor een project of andere handeling indien het project of die handeling, kort gezegd:

  • een stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied die niet de grenswaarde overschrijdt;
  • behoort tot een bij amvb aangewezen categorie van projecten of handelingen en wordt gerealiseerd respectievelijk verricht op een bepaalde afstand tot een Natura 2000-gebied (enkel van belang voor de infrastructuur).

Eerder heeft de Staatssecretaris al een ontwerp voor het Besluit grenswaarden PAS kenbaar gemaakt. Hierover heb ik in een eerder artikel al geschreven.

Wanneer voor een project of andere handeling geen vergunning is vereist op grond van artikel 19d, eerste lid, Nb, omdat onder de grenswaarde wordt gebleven, geldt er op grond van artikel 8 van de Regeling PAS wel een meldplicht. Deze meldplicht geldt enkel wanneer het project of de andere handeling een stikstofdepositie veroorzaakt die hoger is dan 0,05 mol/ha/jaar en onder de grenswaarde van 1,0 mol/ha/jaar blijft.

De melding wordt gedaan bij GS van de provincie waarin het project of de andere handeling in hoofdzaak wordt gerealiseerd. De melding kan worden gedaan met gebruikmaking van AERIUS Calculator.

Het kan uiteraard voorkomen dat een project op meerdere Natura 2000-gebieden een stikstofdepositie veroorzaakt. Mogelijk blijft de stikstofdepositie bij het ene Natura 2000-gebied onder de grenswaarde, terwijl deze grenswaarde bij een ander Natura 2000-gebied wordt overschreden. In dat geval is altijd een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, Nb vereist. Eveneens is een melding vereist voor het Natura 2000-gebied, waar de stikstofdepositie onder de grenswaarde blijft.

Om de administratieve lasten niet te hoog te maken, bepaalt artikel 8, vijfde lid, van de Regeling PAS dat de vergunningaanvraag (“een aanvraag voor een toestemmingsbesluit”) tevens geldt als een melding ten aanzien van Natura 2000-gebieden waarop het project een stikstofdepositie veroorzaakt die onder de grenswaarde blijft.

Overgangsrecht

Het verplicht gebruik van AERIUS Calculator, zoals voorgeschreven in artikel 2 van de Regeling PAS, geldt níet voor besluiten die, kort gezegd, onder het overgangsrecht van artikel 19km, vierde lid, Nb en artikel 67a Nb vallen. Voor een toelichting op dit overgangsrecht verwijs ik u graag naar het artikel dat ik hier eerder over schreef.

mw. mr. Franca Damen

Ontwerp Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (PAS)

Op 9 oktober 2014 maakte Staatssecretaris Dijksma het ontwerp Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof bekend. In dit besluit worden de grenswaarden vastgelegd die in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof gelden voor een uitzondering op de vergunningplicht op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet.

In het wetsvoorstel voor de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) zijn een aantal nieuwe onderdelen opgenomen. Een van deze onderdelen betreft de zogenaamde grenswaarden, zoals bepaald in het voorgesteld artikel 19kh, zevende lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nb). Op grond van dit artikellid is geen vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, Nb nodigvoor een project of andere handeling indien het project of die handeling, kort gezegd:

  • een stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied die niet de grenswaarde overschrijdt;
  • behoort tot een bij amvb aangewezen categorie van projecten of handelingen en wordt gerealiseerd respectievelijk verricht op een bepaalde afstand tot een Natura 2000-gebied (enkel van belang voor de infrastructuur).

Voor de veehouderij is enkel de grenswaarde in de vorm van een maximale hoeveelheid stikstofdepositie van belang. Wanneer de stikstofdepositie van een project of andere handeling onder de grenswaarde blijft, is geen vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, Nb vereist. Voorwaarde daarbij is nog wel dat het project of de handeling geen andere verslechterende of significant verstorende effecten mag hebben.

De grenswaarde wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Op 9 oktober 2014 maakte Staatssecretaris Dijksma daartoe het ontwerp Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof bekend. In het navolgende noem ik daaruit enkele belangrijke onderdelen.

Regels uit het Besluit grenswaarden PAS

Het Besluit kent slechts een paar regels. Artikel 1 bepaalt dat onder depositieruimte voor grenswaarden wordt verstaan:

“hoeveelheid stikstofdepositie die in het kader van het programma voor een hectare van een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied beschikbaar is voor projecten of andere handelingen als bedoeld in artikel 19kh, zevende lid, van de wet

Artikel 2, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat de grenswaarde wordt vastgesteld op 1 mol per hectare per jaar.

Artikel 2, derde lid, van het Besluit bepaalt dat de grenswaarde niet 1 mol maar 0,05 mol per hectare per jaar bedraagt zolang uit AERIUS blijkt dat ten aanzien van een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat in het desbetreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is.

Wanneer artikel 2, derde lid, van het Besluit aan de orde is, moet dit op grond van artikel 2, vierde lid, van het Besluit in de Staatscourant bekend worden gemaakt.

Toelichting op het Besluit grenswaarden PAS

Een deel van de depositieruimte die in het kader van de programmatische aanpak stikstof ontstaat, is beschikbaar voor projecten en andere handelingen die slechts een geringe depositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Dit deel van de algemene depositieruimte wordt de “depositieruimte voor grenswaarden” genoemd. Een ander deel van de algemene depositieruimte is de “ontwikkelingsruimte” die door het bevoegd gezag op grond van het voorgesteld artikel 19km, eerste lid, Nb aan projecten of andere handelingen kan worden toegekend. Verder is een deel van de algemene depositieruimte beschikbaar voor autonome ontwikkelingen en voor andere activiteiten waarvoor geen toestemming hoeft te worden verleend.

Bij een grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar is voor projecten en andere handelingen met een hogere stikstofdepositie toestemming op grond van artikel 19km, eerste lid, Nb vereist en kan de beschikbare depositieruimte, in de vorm van ontwikkelingsruimte, geleidelijk aan projecten en andere handelingen worden toegedeeld bij de verlening van toestemming.

Wanneer een project of een andere handelingen op één hectare van een voor stikstof gevoelige habitattype in een Natura 2000-gebied stikstofdepositie veroorzaakt die de grenswaarde van 1 mol overschrijdt, is de vrijstelling niet van toepassing. Dan geldt voor dat project ten aanzien van het desbetreffende Natura 2000-gebied de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid, Nb en is toestemming, met toedeling van ontwikkelingsruimte, vereist op grond van artikel 19km, eerste lid, Nb. In dat geval is niet relevant of het project op de totale oppervlakte van het voor stikstof gevoelige habitattype of op de verschillende voor stikstof gevoelige habitattypen een gemiddelde stikstofdepositie veroorzaakt die lager is dan 1 mol per hectare per jaar.

Indien een project of een andere handeling stikstofdepositie veroorzaakt op meerdere Natura 2000-gebieden, dan kan het zijn dat de initiatiefnemer voor zijn voorgenomen project of andere handeling een vergunning moet aanvragen voor Natura 2000-gebieden waar een stikstofdepositie wordt veroorzaakt die hoger is dan de grenswaarde, terwijl voor andere gebieden de vrijstelling geldt omdat de stikstofdepositie daar de waarde van 1 mol per hectare niet overschrijdt.

Wanneer een wijziging van een bestaande inrichting een stikstofdepositie veroorzaakt die op zichzelf onder de grenswaarde blijft, maar de stikstofdepositie van die uitbreiding in cumulatie met de stikstofdepositie van verschillende daaraan voorafgaande kleine uitbreidingen ten aanzien van dezelfde inrichting in dezelfde programmaperiode bij elkaar opgeteld wel leiden tot overschrijding van de grenswaarde, geldt de vrijstelling van de vergunningplicht niet. Op deze wijze wordt voorkomen dat een initiatiefnemer de vergunningplicht ontloopt door het opknippen van een groot project in kleine deelprojecten.

Voor de berekening van de stikstofdepositie zal het rekenprogramma AERIUS worden voorgeschreven. AERIUS geeft onder andere de volgende informatie:

  • geeft aan of de kritische depositiewaarde van een aanwezig habitattype is overschreden en dus of sprake is van een overbelasting aan stikstof;
  • geeft aan of als onder de grenswaarde wordt gebleven ten aanzien van het stikstofaspect een vrijstelling van de vergunningplicht geldt en of er in voorkomend geval een melding moet worden gedaan.

Voor de niet-prioritaire projecten en handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die onder de grenswaarde blijft, is de beschikbare hoeveelheid depositieruimte voor grenswaarden bepaald op 30% van het verschil tussen enerzijds de omvang van de totale depositieruimte en anderzijds de som van de ontwikkelingsruimte voor prioritaire projecten en de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen.

Voor projecten en andere handelingen die onder de grenswaarde blijven, zal een meldingsplicht gelden. Deze meldingsplicht zal worden voorgeschreven voor bepaalde categorieën van projecten die een geringe stikstofdepositie veroorzaken lager dan of gelijk aan de grenswaarde van 1 mol. De meldingsplicht geldt enkel voor bepaalde in de Regeling programmatische aanpak stikstof aangewezen categorieën van projecten waarmee, gegeven de aard van de bron en de bijdragen van de verschillende bronnen aan de stikstofemissies in Nederland, een actueel en realistisch beeld kan worden verkregen van de totale depositie door activiteiten die vallen onder de vrijstelling van de vergunningplicht. Verder geldt de meldingsplicht alleen voor projecten die niet uit andere hoofde bij het bevoegd gezag bekend zijn. De meldingsplicht geldt op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof niet voor projecten die stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken die lager is dan 0,05 mol per hectare per jaar. Of de meldingsplicht ten aanzien van een project van toepassing is, kan door de initiatiefnemer worden achterhaald met behulp van de rekenmodule van AERIUS. Als 95% van de depositieruimte voor grenswaarden ten aanzien van een Natura 2000-gebied is benut, is dit zichtbaar in AERIUS en heeft de initiatiefnemer toestemming nodig voor de voorgenomen niet-prioritaire activiteit.

Vervolg

Voor de PAS moeten nog meerdere algemene maatregelen van bestuur en/of ministeriële regelingen worden vastgesteld. Ten tijde van het schrijven van onderhavig artikel moeten bovendien ook nog de programmatische aanpak stikstof zelf en de daarbij behorende gebiedsanalyses ter inzage worden gelegd. Het is raadzaam om, indien en voorzover mogelijk, zo spoedig mogelijk nog een aanvraag om een natuurbeschermingswetvergunning in te dienen, alvorens de PAS in werking treedt.

mw. mr. Franca Damen

Verbod op extern salderen in de PAS en de uitzonderingen daarop

Het wetsvoorstel voor de Programmatische Aanpak Stikstof kent een verbod op extern salderen. Ten aanzien van dit verbod voorziet het wetsvoorstel wel in overgangsrecht. Daarnaast bestaat er slechts in zeer bijzondere situaties een uitzondering op het verbod van extern salderen.

Het verbod op extern salderen is opgenomen in het voorgesteld artikel 19km, derde lid, Nb. Wanneer een vergunning ex artikel 19d, eerste lid, Nb wordt aangevraagd vóór inwerkingtreding van de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) c.q. het verbod van externe saldering, geldt hiervoor níet het verbod van externe saldering. Dit volgt uit het overgangsrecht zoals dat is opgenomen in artikel 19km, vierde lid, Nb c.q. artikel 67a Nb van het wetsvoorstel. In een eerder artikel ben ik hier al nader op ingegaan.

In onderhavig artikel sta ik stil bij de uitzonderingen op het verbod van extern salderen. Ondanks dat ik al veel over de PAS heb geschreven, ben ik op deze uitzonderingen op het verbod van extern salderen niet eerder ingegaan. Reden daarvoor is dat deze uitzonderingen slechts gelden voor zeer bijzondere situaties. Mijns inziens dient voorkomen te worden dat veehouders hoop gaan vestigen op deze uitzonderingsmogelijkheden op het verbod van extern salderen. Deze mogelijkheden zien namelijk, zoals gezegd, op zeer bijzondere situaties en deze zullen zich niet snel voordoen. Dit nog los van de vraag of een provincie ook aanleiding en grondslag ziet voor een dergelijke bijzondere omstandigheid. Staatssecretaris Dijksma heeft ook meermalen nadrukkelijk aangegeven dat het uitgangspunt is dat vergunningen ex artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet enkel verleend kunnen worden op grond van de PAS en dat extern salderen verboden is.

Aanvankelijk voorzag het wetsvoorstel voor de PAS enkel in een verbod op extern salderen en het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 19km, derde lid, Nb respectievelijk artikel 19km, vierde lid, Nb. Enkele Tweede Kamerleden hebben echter een amendement ingediend voor het behouden van de mogelijkheid van extern salderen. De gedachte daarbij was met name dat deze mogelijkheid nog zou moeten bestaan als terugvaloptie, voor het geval geen vergunning kan worden verkregen en/of de PAS onderuit zou gaan.

Op het amendement is veel kritiek gekomen, reden waarom het amendement in feite steeds verder is ingeperkt. In deze kritiek werd met name gesteld dat het behouden van de mogelijkheid van extern salderen de PAS zou doorkruisen. Daar ben ik het volstrekt niet mee eens. Althans: de PAS hanteert onjuiste uitgangspunten; wanneer de juiste uitgangspunten zouden worden gehanteerd, zou de mogelijkheid van extern salderen eenvoudig kunnen blijven bestaan en kan van een doorkruising van de PAS mijns inziens uitdrukkelijk geen sprake zijn. Het zou goed zijn wanneer dit onder ogen werd gezien en het wetsvoorstel en de PAS daarop aangepast zouden worden. Dat geldt te meer voor het geval de PAS bij de Afdeling (gedeeltelijk) onderuit zou gaan. Voorkomen dient te worden dat de PAS (gedeeltelijk) onderuit gaat en alsdan geen mogelijkheid meer bestaat om vergunningen te verlenen voor veehouderijen.

Doordat het amendement naar aanleiding van de kritiek is ingeperkt, is het vervolgens wel aangenomen door de Tweede Kamer en thans opgenomen in artikel 19kr Nb van het wetsvoorstel. Het artikel heeft enkel betrekking op projecten en andere handelingen:

  • die stikstofdepositie veroorzaken op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied dat niet is opgenomen in het programma, of
  • ten aanzien waarvan het bestuursorgaan dat met betrekking tot dat project of die andere handeling bevoegd is tot het nemen van een besluit, genoemd in artikel 19km, eerste lid, in overeenstemming met het bestuursorgaan dat voor de Natura 2000-gebieden waar het project of de andere handeling stikstofdepositie veroorzaakt, het beheerplan, bedoeld in artikel 19a of 19b, vaststelt en de ingevolge artikel 2, vierde lid, medebetrokken bestuursorganen, het besluit heeft genomen dat artikel 19km, derde lid, niet van toepassing is.

In de Nota naar aanleiding van het verslag d.d. 7 augustus 2014 heeft Staatssecretaris Dijksma hier een nadere toelichting op gegeven:

“Het voorgestelde artikel 19km, derde lid, sluit de mogelijkheid van externe saldering uit voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken op een in het programma aanpak stikstof opgenomen Natura 2000-gebied. Voorgesteld artikel 19kr is bedoeld als terugvaloptie en maakt uitsluitend in uitzonderingsgevallen externe saldering mogelijk. De programmatische aanpak stikstof is het eerst aangewezen instrument. Hierna beschrijf ik naar aanleiding van vragen van de leden van de GroenLinks-fractie de voorwaarden waaronder het bevoegd gezag kan besluiten dat het verbod van externe saldering niet van toepassing is op een concreet project. Eén van die voorwaarden is dat het bevoegd gezag een dergelijk besluit alleen kan nemen als na toepassing van externe saldering voldoende ontwikkelingsruimte overblijft (voorgesteld artikel 19kr, achtste lid). De bestuursorganen die het beheerplan vaststellen voor Natura 2000-gebieden waar projecten of andere handelingen stikstofdepositie veroorzaken op voor stikstofgevoelige habitats zijn verplicht de gevolgen van de stikstofdepositie te monitoren en daarover te rapporteren (voorgesteld artikel 19kr, zevende lid). Hiermee is geborgd dat de voor het programmatische aanpak stikstof verantwoordelijke bestuursorganen overzicht hebben van de omvang van de stikstofdepositie in de betrokken gebieden. Verder worden de generieke emissie- en depositiereducerende maatregelen die in het programma zijn opgenomen onverkort uitgevoerd (voorgesteld artikel 19kr, negende lid).”

Aangezien slechts in bijzondere omstandigheden een uitzondering kan bestaan op het verbod van extern salderen, is mijn advies om vooralsnog geen acht te slaan op artikel 19kr Nb, maar te salderen nu het nog kan.

mw. mr. Franca Damen

Wachten op de PAS of salderen nu het nog kan?

De Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) is een onderwerp dat in de praktijk veel aan de orde komt. Op dit moment is nog onduidelijk wanneer de PAS in werking zal treden. Echter leidt de aankomende inwerkingtreding van de PAS op dit moment in de praktijk wel al tot veel vragen. Een van deze vragen betreft de vraag of het goed is om met een aanvraag om een natuurbeschermingswetvergunning te wachten op de PAS, of om te salderen nu het nog kan.

De afgelopen weken werd deze vraag weer meerdere malen aan mij voorgelegd. Aanleiding daarvoor was mede een artikel dat was verschenen in een agrarisch blad. In dat artikel werd aangegeven dat het goed zou zijn om na te denken over intrekking van reeds ingediende aanvragen om een natuurbeschermingswetvergunning (hierna: Nb-vergunning), nu het overgrote deel van de boeren straks via de PAS een Nb-vergunning kan regelen. Veehouders die geen mogelijkheid hebben om ammoniakrechten aan te kopen ten behoeve van externe saldering en zodoende geen zicht hebben op het verkrijgen van een Nb-vergunning, zullen voor het verkrijgen van een Nb-vergunning inderdaad over het algemeen de “hoop” gevestigd hebben op de PAS.

Bij het wetsvoorstel voor de PAS zijn echter de nodige kanttekeningen te plaatsen. Daarvoor verwijs ik graag naar eerdere artikelen die ik hierover schreef. Om die reden volsta ik met een toelichting op een van de belangrijkste onderdelen uit het wetsvoorstel, te weten het vervallen van de mogelijkheid van externe saldering. Sterker nog, het wetsvoorstel voorziet in een verbod op externe saldering. Dit brengt met zich dat het aankopen van ammoniakrechten geen doel meer treft wanneer het wetsvoorstel in werking treedt. Deze rechten kunnen dan niet meer ingezet worden voor externe saldering. Volledigheidshalve merk ik op dat het wetsvoorstel wel voorziet in overgangsrecht voor vergunningaanvragen die zijn ingediend vóór inwerkingtreding van de PAS. Aan dit overgangsrecht zijn verschillende voorwaarden verbonden die in acht genomen moeten worden.

Doordat het wetsvoorstel externe saldering verbiedt, kan een Nb-vergunning alleen nog worden verkregen als de provincie besluit om aan een veehouderij ontwikkelingsruimte toe te kennen. De provincie is vrij in het al dan niet toekennen van deze ontwikkelingsruimte en kan daaraan ook voorwaarden verbinden. Terwijl veehouders op grond van de huidige Natuurbeschermingswet dus zelf het verkrijgen van een Nb-vergunning nog zelf in de hand hebben, mits voldoende ammoniakrechten verkrijgbaar zijn, worden veehouders ingeval van inwerkingtreding van de PAS volledig afhankelijk van de medewerking van het bevoegd gezag. Het is mijns inziens gelet op alle kanttekeningen discutabel of de PAS voor het overgrote deel van de boeren een Nb-vergunning kan regelen, reden waarom het naar mijn mening raadzaam is om te salderen nu het nog kan.

mw. mr. Franca Damen

1 9 10 11 12 13