Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 7): extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?

Het Programma Aanpak Stikstof geldt als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dat betekent dat het beoordelingskader van het Programma Aanpak Stikstof niet meer geldt. En dat betekent onder andere dat extern salderen weer is toegestaan. Hoe zit het ook alweer met extern salderen? En zijn er nog andere oplossingen om stikstofveroorzakende activiteiten toe te staan?

Extern salderen
Extern salderen is weer toegestaan

Dat extern salderen als gevolg van de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 weer is toegestaan, volgt uit de tekst van artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming. In dit artikellid staat namelijk dat het verbod van extern salderen alleen geldt in het geval een ‘programma’, zoals het Programma Aanpak Stikstof (PAS), is vastgesteld. Het PAS is weliswaar vastgesteld, maar geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.

Wat houdt extern salderen ook alweer in?

Extern salderen was voordat het PAS op 1 juli 2015 in werking trad in veel gevallen de manier om een natuurvergunning te verkrijgen. Door het stikstofdepositiesaldo (de ammoniakrechten) van een stoppend bedrijf te kopen, kon de oprichting, wijziging en/of uitbreiding van een eigen bedrijf mogelijk worden gemaakt.

Over extern salderen bestaat veel rechtspraak. Mijn blogs hierover zijn hier te lezen.

Per saldo geen toename t.o.v. referentiesituatie

Bij extern salderen mag een activiteit (zoals de uitbreiding van een bedrijf) per saldo niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied. Daarvoor moet de stikstofdepositie in de nieuwe situatie worden vergeleken met de stikstofdepositie die is toegestaan op basis van de vergunde situatie in de referentiesituatie.

De referentiesituatie is de laagst vergunde situatie vanaf de datum waarop artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd op een Natura 2000-gebied (de referentiedatum). Deze referentiedatum is vaak 10 juni 1994 en/of 24 maart 2000. Als er sinds de referentiedatum nog een nieuwe milieutoestemming is verleend, dan mag de stikstofdepositie per saldo niet toenemen ten opzichte van:

  • de vergunde situatie ten tijde van de relevante referentiedatum, wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming meer ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend, of
  • de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het besluit (natuurtoestemming), wanneer de tussentijds verleende milieutoestemming minder ammoniakemissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend.

De referentiesituatie wordt dus bepaald door de laagst vergunde situatie vanaf de referentiedatum.

Voorwaarden extern salderen

Aan extern salderen is een aantal voorwaarden verbonden:

  1. De milieutoestemming (milieuvergunning, Hinderwetvergunning of melding) van het saldogevend bedrijf (het stoppend bedrijf) moet worden ingetrokken.
  2. Het saldogevend bedrijf moet een stikstofdepositie veroorzaken op hetzelfde Natura 2000-gebied als het saldo-ontvangend bedrijf (het bedrijf dat wordt opgericht, gewijzigd en/of uitgebreid).
  3. Er moet een directe samenhang bestaan tussen de intrekking van de milieutoestemming van het saldogevend bedrijf en de verlening van de natuurvergunning voor het saldo-ontvangend bedrijf.
  4. De directe samenhang wordt aangenomen als de milieutoestemming voor het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het saldo-ontvangend bedrijf. Dit kan worden aangetoond door het intrekkingsbesluit en een overeenkomst tussen beide bedrijven over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Daarnaast moet vaststaan dat de bedrijfsvoering van het saldogevend bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.
  5. Het is niet relevant of tot het moment van de intrekking van de milieutoestemming of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf.
  6. Het is wel relevant of het saldogevend bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een natuurvergunning is vereist.
Extra voorwaarde extern salderen

Ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de inwerkingtreding van het PAS geldt nu een extra voorwaarde voor extern salderen. Met toepassing van het PAS is namelijk ontwikkelingsruimte uitgedeeld op basis van stoppende agrarische bedrijven. Het stikstofdepositiesaldo van stoppende agrarische bedrijven mag niet dubbel worden benut. Als het stikstofdepositiesaldo van een stopper al is gebruikt in het kader van het PAS, mag het niet nog eens worden gebruikt voor extern salderen.

De extra voorwaarde voor extern salderen is daarom dat het stikstofdepositiesaldo van een stoppend agrarisch bedrijf niet dubbel mag worden benut. De Raad van State heeft in de uitspraak verduidelijkt dat naar zijn oordeel de dubbele inzet van stikstofdepositie is uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat:

  • op 1 juli 2015 geen stikstofdepositie meer veroorzaakte of
  • op 1 juli 2018 nog stikstofdepositie veroorzaakte of
  • binnen één kilometer afstand van een Natura 2000-gebied staat.

Dubbele inzet van stikstodepositie is niet uitgesloten als extern gesaldeerd wordt met een bedrijf dat feitelijk is beëindigd in de periode 1 juli 2015 – 1 juli 2018.

Rekenprogramma

Het is op dit moment onduidelijk met welk rekenprogramma de stikstofdepositie moet worden berekend bij extern salderen. Op grond van het PAS-beoordelingskader was AERIUS Calculator voorgeschreven voor vergunningaanvragen. Maar omdat het PAS-beoordelingskader voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het gebruik van AERIUS Calculator wettelijk niet meer verplicht.

Omdat AERIUS Calculator geen geschikt model is voor depositieberekeningen op korte afstand, lijkt het gebruik van Aagro-Stacks (stallen) en KEMA-stacks (industrie) weer voor de hand te liggen. De Raad van State heeft het gebruik van deze modellen eerder namelijk goedgekeurd.

Emissiefactoren Rav

Bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning mag voor het bepalen van de omvang van de emissie als gevolg van bepaalde emissiearme stalsystemen mogelijk niet worden uitgegaan van de emissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De reden hiervoor is dat uit onderzoek blijkt dat het emissiereducerend effect van sommige luchtwassers mogelijk lager is dan waarvan bij de emissiefactoren in de Rav is uitgegaan.

Beweiden en bemesten

Verder is het van belang dat bij het aanvragen of aanpassen van een natuurvergunning rekening wordt gehouden met beweiden en bemesten. Hiervoor is in beginsel namelijk ook een natuurvergunning vereist. In een latere blog ga ik hier verder op in.

Intern salderen

In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden verkregen door intern te salderen. Dan worden binnen het bedrijf emissiereducerende maatregelen genomen die ervoor zorgen dat er ondanks een wijziging of uitbreiding per saldo geen sprake is van een toename van stikstofdepositie.

Hoe moderner een bedrijf is, hoe lastiger het is om intern te salderen. Moderne bedrijven hebben namelijk vaak al emissiereducerende maatregelen toegepast.

Provinciale depositiebank

Een mogelijke oplossing om vergunningverlening in de praktijk weer beter mogelijk te maken, is het opnieuw invoeren van provinciale depositiebanken. In deze depositiebanken zit het stikstofdepositiesaldo van stoppende bedrijven en dat kan worden gebruikt voor het wijzigen en/of uitbreiden van andere bedrijven. Een depositiebank heeft daarmee een vergelijkbare werking als extern salderen.

Verschillende provincies hadden een dergelijke depositiebank ingesteld vóór de inwerkingtreding van het PAS, maar deze depositiebanken voldeden naar het oordeel van de Raad van State niet aan de daaraan te stellen eisen (bijvoorbeeld Noord-Brabant, Gelderland en Utrecht). De depositiebanken zouden in zoverre dan ook aangepast moeten worden.

Mitigerende maatregelen

In sommige gevallen kan een natuurvergunning mogelijk worden gemaakt door andere mitigerende maatregelen te treffen om de gevolgen van de toename van stikstofdepositie tegen te gaan. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan aanvullend beheer.

Bij dergelijke maatregelen is het van belang om rekening te houden met de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, waarin ook uitgebreid is ingegaan op de vraag in welke gevallen en op welke manier in een passende beoordeling al dan niet rekening mag worden gehouden met bepaalde maatregelen. In deel 2 en deel 3 van mijn blogserie ben ik hierop ingegaan.

ADC-toets

Bij grote, belangrijke projecten kan de zogeheten ‘ADC-toets’ mogelijk een oplossing bieden voor vergunningverlening. Er moet dan worden aangetoond dat er geen alternatieven zijn (A), dat er sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang (D) en dat er eerst voldoende compenserende maatregelen worden getroffen (C).

Aan de eis dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang zal niet snel worden voldaan. Een voorbeeld van een situatie waarin hieraan wél werd voldaan, is de Blankenburgverbinding.

Programma Aanpak Stikstof 2.0

Een Programma Aanpak Stikstof 2.0 op basis waarvan opnieuw stikstofveroorzakende activiteiten mogelijk zouden worden gemaakt, zie ik niet voor me. Daarvoor zijn de gebreken die de Raad van State ten aanzien van het PAS heeft vastgesteld naar mijn mening te basaal en te groot.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen? (dit blog)
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 6): gevolgen voor de praktijk

Het Programma Aanpak Stikstof mag niet als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt, zo oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). De gevolgen hiervan voor de praktijk zijn groot. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar bijvoorbeeld ook voor de industrie, infrastructuur, haven, woningbouw en recreatie. In dit blog ga ik in op de gevolgen die de uitspraak voor de praktijk heeft.

Het PAS geldt niet

Zoals ik in deel 5 van mijn blogserie heb toegelicht, is het Programma Aanpak Stikstof (PAS) onverbindend verklaard voor zover daarin Natura 2000-gebieden zijn opgenomen. Dit betekent dat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is.

Het PAS-beoordelingskader mag niet meer worden toegepast

Omdat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is, is ook het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op een aanvraag om een natuurvergunning of een ander toestemmingsbesluit voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt.

Wat bepaalt het PAS-beoordelingskader zoal?

  1. De stikstofdepositie van een activiteit op Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen, moet met AERIUS Calculator worden bepaald.
  2. De manier waarop moet worden berekend of een activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarom ontwikkelingsruimte nodig heeft, is wettelijk vastgelegd voor Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen (zie daarvoor mijn blogs ‘Ontwerp Regeling Programmatische Aanpak Stikstof’ en ‘Inwerkingtreding Programmatische Aanpak Stikstof’).
  3. In de beslissing op de aanvraag om een natuurvergunning of ander toestemmingsbesluit kan worden verwezen naar de passende beoordeling van het PAS.
  4. Op grond van het PAS-beoordelingskader kan een toestemming worden verleend als:
    1. een activiteit niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of ten opzichte van een eerder verleende natuurvergunning, of
    2. een activiteit wel leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarvoor voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is en deze aan de activiteit wordt toegedeeld.
  5. Voor een activiteit met een stikstofdepositie die onder de drempel- en grenswaarde blijft, is geen natuurvergunning nodig.
  6. Het is verboden om extern te salderen. Hiervan kan het bevoegd gezag alleen in uitzonderlijke situaties afwijken.

Omdat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zie deel 2 en deel 3 van mijn blogserie), had deze passende beoordeling niet mogen worden gebruikt om activiteiten toe te staan.

Gevolgen voor alle toestemmingen

Omdat de passende beoordeling van het PAS is bedoeld als onderbouwing voor het verlenen van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte, heeft de uitspraak gevolgen voor alle toestemmingen die op basis van het PAS-beoordelingskader konden worden verleend, dus:

  • zowel in het geval er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie als in het geval er wel sprake is van een toename van stikstofdepositie;
  • zowel voor prioritaire projecten (segment 1) als overige projecten (segment 2).

De toestemmingen zijn verleend zonder dat daaraan een juiste, toereikende passende beoordeling ten grondslag ligt. Toestemmingen die nog niet onherroepelijk zijn (waarover nog een juridische procedure loopt), liggen daarom in beginsel gereed voor vernietiging. En toestemmingen waarvoor een aanvraag is ingediend maar die nog niet (definitief) zijn verleend, zullen niet meer verleend kunnen worden op basis van het PAS-beoordelingskader.

Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om natuurvergunningen (artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 oud of artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming) of omgevingsvergunningen waarin het onderdeel Natura 2000 beoordeeld is of – achteraf bezien – beoordeeld had moeten worden.

Niet vergunningplichtige activiteiten zijn alsnog vergunningplichtig

De uitspraak heeft ook gevolgen voor activiteiten waarvoor op grond van het PAS-beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was, omdat de stikstofdepositie onder de drempel- en grenswaarde bleef. Soms was voor deze activiteiten wel een PAS-melding nodig. Deze PAS-melding heeft echter geen betekenis (meer).

De activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder natuurvergunning zijn gerealiseerd of verricht, zijn daarom alsnog vergunningplichtig.

Bestemmingsplannen waarbij het PAS een rol speelt

Als een bestemmingsplan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan kan dat plan significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor zo’n bestemmingsplan moet een passende beoordeling worden gemaakt.

In verschillende bestemmingsplannen is hiervoor verwezen naar de passende beoordeling van het PAS. Dat had gelet op de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 niet gemogen. De passende beoordeling voldoet immers niet aan de eisen die daaraan worden gesteld.

Als zo’n bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is en over het voorgaande bezwaren naar voren zijn gebracht in een juridische procedure, dan zal het bestemmingsplan moeten worden aangepast.

Een zogeheten één-op-één-inpassing van een natuurvergunning in een bestemmingsplan is gelet op de uitspraak niet toegestaan als deze natuurvergunning is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader. Dat geldt ook als de natuurvergunning al onherroepelijk is. Deze vergunning kan niet worden gebruikt als basis voor een (één-op-één-inpassing in een) bestemmingsplan.

Passende beoordeling

De Raad van State heeft in de uitspraak ook de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, bijgesteld. De uitspraak kan daarom ook gevolgen hebben voor zaken waarin het PAS niet is toegepast.

Voor meer informatie over de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, verwijs ik naar deel 2 en deel 3 van mijn blogserie over de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019.

Samenvatting van de gevolgen

Hieronder staat een korte samenvatting van de gevolgen van de uitspraak voor de praktijk.

  1. Het PAS mag niet meer worden gebruikt als toestemmingsbasis voor activiteiten. Dat geldt ook voor de passende beoordeling van het PAS.
  2. Het PAS geldt voor geen enkel Natura 2000-gebied meer.
  3. Omdat het PAS voor geen enkel Natura 2000-gebied meer geldt, is het PAS-beoordelingskader niet meer van toepassing op aanvragen om een toestemmingsbesluit.
  4. Het is niet meer verplicht om AERIUS Calculator te gebruiken voor het bepalen van de stikstofdepositie. De Raad van State sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie. Het is echter geen geschikt model voor depositieberekeningen op korte afstand.
  5. De referentiesituatie ten opzichte waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een toename van stikstofdepositie, is niet meer de referentiesituatie zoals bedoeld in artikel 2.4, vijfde lid, van de Regeling natuurbescherming (maar waarschijnlijk de datum waarop een gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied).
  6. Het verbod van extern salderen geldt niet meer. Dit betekent dat extern salderen weer is toegestaan.
  7. De vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor activiteiten onder de drempel- en grenswaarde geldt niet meer.
  8. Voor alle activiteiten die de afgelopen jaren met toepassing van deze vrijstelling zijn gerealiseerd of verricht, is alsnog een natuurvergunning nodig. Dat geldt ook als voor een activiteit een PAS-melding is gedaan (die is dus niets waard).
  9. Natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het PAS-beoordelingskader en nog niet onherroepelijk zijn, liggen in beginsel gereed voor vernietiging.
  10. Omgevingsvergunningen voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en/of grenswaarde die nog niet onherroepelijk zijn, zullen alsnog moeten worden aangevuld met een natuurtoestemming (vanwege de aanhaakplicht waarschijnlijk in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen).
  11. Bestemmingsplannen waarin gebruik is gemaakt van de passende beoordeling van het PAS en die nog niet onherroepelijk zijn, moeten alsnog worden voorzien van een passende beoordeling op planniveau.
  12. Een natuurvergunning die is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader mag niet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, ook niet als die vergunning onherroepelijk is.
  13. De eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen, zijn in de rechtspraak aangescherpt.
Hoe nu verder?

Hoe moet het nu verder met natuurvergunningen en andere besluiten waarin de stikstofdepositie van een activiteit op een Natura 2000-gebied moet worden beoordeeld? Wordt extern salderen weer ‘hot’? Hierop ga ik in deel 7 van mijn blogserie in.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk (dit blog)
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 5): onderdelen onverbindend

Het Programma Aanpak Stikstof voldoet niet aan de daaraan te stellen eisen, zo oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Dit heeft tot gevolg dat een aantal onderdelen uit het relevant toetsingskader onverbindend is. Om welke onderdelen het daarbij gaat, licht ik in dit blog toe.

Beslissing opname Natura 2000-gebieden in PAS

In bijlage 2 van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zijn de Natura 2000-gebieden opgesomd die in het PAS zijn opgenomen. Deze bijlage – en dus de opname van Natura 2000-gebieden in het PAS – is onverbindend.

Een Natura 2000-gebied kan op grond van de wet alleen in een programma zoals het PAS worden opgenomen als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat gelet op de te treffen maatregelen, en rekening houdend met de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie en de ontwikkelingsruimte, de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied niet in gevaar worden gebracht. De passende beoordeling van het PAS biedt deze zekerheid niet. Daarom heeft de overheid in strijd met de wet gehandeld door in het PAS Natura 2000-gebieden op te nemen.

Het PAS is dus onverbindend voor zover daarin de Natura 2000-gebieden zijn opgenomen. Dit betekent dat het PAS op geen enkel Natura 2000-gebied nog van toepassing is. Op de gevolgen hiervan ga ik in deel 6 van mijn blogserie in.

Drempel- en grenswaarde

Op grond van de wet is geen natuurvergunning nodig voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de drempel- en grenswaarde. De drempelwaarde bedraagt 0,05 mol/ha/jaar en de grenswaarde in beginsel 1,0 mol/ha/jaar. Op het moment dat 95% of meer van de depositieruimte die is gereserveerd voor activiteiten onder de grenswaarde is benut, wordt de grenswaarde automatisch verlaagd naar 0,05 mol/ha/jaar. Voor hoofd(vaar)wegen is de grenswaarde uitgedrukt in een afstand (3 respectievelijk 5 km).

De grenswaarde geldt voor ieder Natura 2000-gebied, ongeacht of dat in het PAS is opgenomen. De grenswaarde is ook van toepassing op Natura 2000-gebieden die niet in Nederland liggen.

Omdat op grond van de passende beoordeling van het PAS niet is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast, zijn de wettelijke bepalingen waarin de grenswaarde (uitgedrukt in mol/ha/jaar respectievelijk afstand) is opgenomen onverbindend.

Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat er geen grens- en drempelwaarde heeft gegolden. Er kon daarom geen toepassing worden gegeven aan de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die de grens- of drempelwaarde niet overschrijdt.

De activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht, zijn daarom alsnog vergunningplichtig.

Als in een besluit geen beoordeling heeft plaatsgevonden van stikstofdeposities die de grens- en drempelwaarde niet overschrijden, dan kleeft aan dit besluit een gebrek. In het geval het besluit nog niet onherroepelijk is, zal dit gebrek moeten worden gerepareerd.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend (dit blog)
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 4): waarvoor kan het nuttig zijn?

Het Programma Aanpak Stikstof mag niet als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt, zo oordeelde de Raad van State in de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603). Maar het programma kan mogelijk nog wel voor andere doeleinden nuttig zijn.

Een van de doelstellingen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was om hiermee vergunningverlening op grond van de Wet natuurbescherming (Natura 2000) te bevorderen. Daarvoor was vereist dat de positieve gevolgen van de maatregelen die in het kader van het PAS zijn of zullen worden getroffen, kunnen worden ingezet om de negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, te mitigeren. Aan dat vereiste wordt niet voldaan. Dat betekent dat het PAS niet als toestemmingsbasis voor activiteiten kan worden gebruikt.

Maar het programma kan mogelijk nog wel voor andere doeleinden worden gebruikt. Het belang van maatregelen voor het behoud, herstel of het voorkomen van achteruitgang van natuurwaarden blijft immers staan. Zo’n maatregelen zijn immers verplicht op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Raad van State ziet voor het programma eerder een rol weggelegd bij de uitvoering van deze verplichtingen.

Daarnaast noemt de Raad van State nog een aantal mogelijkheden voor het gebruiken van het PAS. Zo kan een programma behulpzaam zijn bij de afweging om in een concrete situatie ten aanzien van een handeling een verplichting op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming op te leggen. Dat kan een verplichting zijn om:

  • informatie over de handeling te verstrekken;
  • de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
  • de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of
  • de handeling niet uit te voeren of te staken.

Ook kan een programma een rol spelen bij de beoordeling van een aanvraag om een natuurvergunning voor een andere handeling (niet zijnde een project), zoals bedoeld in artikel 2.7, derde lid, sub b, in samenhang met artikel 2.8, negende lid, van de Wet natuurbescherming. In dat kader moet het bevoegd gezag namelijk rekening houden met de gevolgen die de handeling kan hebben voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn (dit blog)
  5. onderdelen onverbindend en gevolgen
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 3): verwachte voordelen van maatregelen

In de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het Programma Aanpak Stikstof is de Raad van State onder andere ingegaan op de maatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken. Deze maatregelen hadden hierin alleen mogen worden betrokken als de verwachte voordelen hiervan vast stonden ten tijde van die beoordeling. Maar voldoen de maatregelen in de passende beoordeling van het PAS hier wel aan?

De verwachte voordelen van de maatregelen

Dat maatregelen alleen in een passende beoordeling mogen worden betrokken als de verwachte voordelen hiervan vast stonden ten tijde van die beoordeling, volgt uit de uitspraak van het Hof van Justitie van 7 november 2018. Het moet wetenschappelijk zeker zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben. Hieraan ligt het voorzorgsbeginsel ten grondslag.

De Raad van State heeft in de uitspraak een aantal uitgangspunten of factoren vastgesteld om te beoordelen:

  • of de verwachte voordelen van maatregelen en autonome ontwikkelingen vaststaan ten tijde van de passende beoordeling en
  • of de verwachte voordelen van maatregelen en autonome ontwikkelingen mogen worden betrokken in een passende beoordeling.

Een overzicht van deze uitgangspunten en factoren is hier opgenomen.

De Raad van State heeft in de uitspraak in algemene zin vastgesteld dat een onderzoek dat is gebaseerd op de verwachte omvang en intensiteit van activiteiten en waarvan gelet op de schaal waarop het onderzoek is uitgevoerd (in dit geval: landelijk), de uitkomst is dat gemiddeld genomen geen stijging van emissies zal plaatsvinden, niet voldoet aan het vereiste dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van plannen of projecten voor een Natura 2000-gebied wegnemen.

Kortom: een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is niet toereikend. Voor de beoordeling van de gevolgen van een activiteit zijn de omvang en intensiteit van de activiteit, de plaats waar deze wordt verricht en de omstandigheden in het gebied van belang.

Vervolgens heeft de Raad van State beoordeeld of de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen die in de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zijn betrokken, vast stonden ten tijde van die beoordeling.

Herstelmaatregelen

Voor de herstelmaatregelen geldt dat de verwachte voordelen hiervan niet vast stonden ten tijde van de passende beoordeling. Veel herstelmaatregelen waren niet of niet volledig ten uitvoer gelegd ten tijde van die beoordeling. Voor zover de herstelmaatregelen op dat moment wel ten uitvoer waren gelegd, was niet zeker dat deze effectief zouden zijn. Bovendien zullen verschillende maatregelen pas na enige jaren effect hebben.

De verwachte voordelen van de herstelmaatregelen kunnen daarom niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van depositieruimte op basis van het PAS niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

PAS-bronmaatregelen

Ook de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast.

Voor zover het gaat om de aangescherpte ammoniakemissiefactoren in het Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling ammoniak en veehouderij is van belang dat deze aanscherpingen pas ná de inwerkingtreding van het PAS, namelijk op 1 augustus 2015, in werking zijn getreden. Los daarvan is ten aanzien van deze PAS-bronmaatregel nog het volgende van belang:

  • De aangescherpte norm geldt pas als een individueel bedrijf een dierenverblijf gaat oprichten, vervangen of uitbreiden. De plaats waar en het moment waarop de emissiedaling door deze maatregel plaatsvindt, is dus afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers en is daarmee onzeker.
  • De berekening van de emissiedaling die aan deze maatregel is toe te rekenen, is afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren, zoals de vervangingsgraad van de stallen en de omvang van de veestapel (groei / stabiel / krimp).

Voor zover het gaat om de aanscherping van de normen voor het uitrijden van mest is van belang dat de verplichting om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in – sleufjes in – de bodem te brengen ten tijde van de passende beoordeling weliswaar in werking was getreden, maar het sleepvoetverbod niet. Bovendien stonden de verwachte voordelen van deze maatregelen ook niet vast. Hiervoor is onder andere het volgende van belang.

  • Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is niet toereikend.
  • Er is niet de vereiste zekerheid dat een lokale toename van stikstofdeposities is uitgesloten.
  • De handhaving van de regelgeving – zowel wat betreft de hoeveelheden die worden uitgereden als de juiste wijze van toepassing van de emissiearme techniek – is een relevante factor voor de (on)zekerheid dat de verwachte effecten van mestmaatregelen daadwerkelijk zullen plaatsvinden.
  • Uit de Tussenevaluatie Programma Aanpak Stikstof (31 augustus 2018) blijkt dat de verwachte daling van de emissie door de mestmaatregelen niet heeft plaatsgevonden.
  • De controleerbaarheid van de technieken ten aanzien van het sleepvoetverbod is niet volledig geborgd.

Voor zover het gaat om de voer- en managementmaatregelen is van belang dat het gaat om vrijwillig door veehouders te treffen maatregelen. Daardoor is de plaats waar en het moment waarop de effecten van deze maatregelen zich zullen voordoen, afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers. De berekening van de emissiedaling door deze maatregelen is daardoor afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren.

Dat de verwachte effecten van de PAS-bronmaatregelen zullen worden gemonitord en dat extra inspanningen gepleegd zullen worden op het moment waarop de reductie achterblijft, betekent niet dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden en in de passende beoordeling konden worden betrokken.

Omdat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling, kunnen deze niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van depositieruimte op basis van het PAS niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Aan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen is toegeschreven, kan geen ontwikkelingsruimte worden ontleend.

Programma op krediet: toedeling ontwikkelingsruimte op voorhand

Uit de uitspraak van het Hof van Justitie volgt dat de PAS-bronmaatregelen resultaat moeten hebben gehad voordat de activiteiten die op basis van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan negatieve gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Met andere woorden: eerst zou de emissiedaling door de maatregelen zich daadwerkelijk moeten voordoen en dan pas zouden nieuwe activiteiten op basis van het PAS-beoordelingskader mogen worden toegestaan.

Hieraan wordt niet voldaan. Op grond van het PAS kon vanaf de aanvang ervan namelijk ontwikkelingsruimte worden toegekend aan activiteiten, terwijl de PAS-bronmaatregelen op dat moment nog geen resultaat hebben gehad. Dus ook al zouden de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen wel met de vereiste zekerheid in kaart zijn gebracht of gekwantificeerd, dan nog zouden daarmee de verwachte voordelen van deze maatregelen niet vaststaan.

Autonome ontwikkelingen

De verwachte voordelen van autonome ontwikkelingen (autonome daling) zijn van belang voor de aannames over het behoud, herstel of verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden. Bovendien wordt een deel van de autonome daling beschikbaar gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte.

Ook voor de autonome ontwikkelingen geldt echter dat de verwachte voordelen hiervan niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. De emissiedaling door de autonome ontwikkelingen kan niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart worden gebracht en gekwantificeerd.

Hiervoor is onder andere van belang dat in de autonome daling niet alleen de verwachte effecten van bestaand beleid, maar ook van voorgenomen beleid zijn betrokken. Met de verwachte voordelen van voorgenomen beleid kan geen rekening worden gehouden. Ten tijde van de passende beoordeling is dan immers niet uitgewerkt hoe de voordelen daarvan tot stand zullen worden gebracht.

Daarnaast zijn er contra-indicaties dat er sprake is van een blijvende trend van emissiedaling. Uit onderzoek volgt dat onzeker is of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald. Daardoor kan evenmin met zekerheid worden vastgesteld dat een dalende trend zich zal voortzetten.

Ook voor zover het de verwachte voordelen van de autonome daling van NOx-emissies betreft, geldt dat deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaar kunnen worden gebracht of gekwantificeerd. De plaats waar en het tempo waarin de emissiedaling door maatregelen in vaststaand beleid zal plaatsvinden, is afhankelijk van de keuzes van individuele consumenten en bedrijven. De verwachte autonome daling van de NOx-emissies is dus afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren.

Daar komt bij dat de autonome daling geen feit is voordat ontwikkelingsruimte is toegedeeld op basis van het PAS-beoordelingskader. Hiervoor geldt dus hetzelfde als hiervoor onder het kopje ‘Programma op krediet: toedeling ontwikkelingsruimte op voorhand’ staat vermeld.

Omdat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden, mochten deze niet in de passende beoordeling worden betrokken. Aan de verwachte emissiedaling die aan de autonome ontwikkelingen is toegeschreven, kan dan ook geen ontwikkelingsruimte worden ontleend.

Stoppende agrarische bedrijven

In het PAS is rekening gehouden met de emissiedaling als gevolg van stoppende agrarische bedrijven. Een deel van die vrijkomende emissieruimte (stoppersruimte) wordt in het PAS als depositie- / ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld voor de agrarische sector. Stoppersruimte die níet als depositie- / ontwikkelingsruimte beschikbaar is gesteld, is in ieder geval de emissiedaling als gevolg van stoppende agrarische bedrijven die binnen een afstand van 1 kilometer van een Natura 2000-gebied zijn gelegen.

Het is niet uitgesloten dat door gebruik te maken van de stoppersruimte, de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Het is namelijk lastig om vooraf op locatieniveau voorspellingen te doen waar de meeste stoppersruimte zal worden benut. De emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven kan niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaar worden gebracht. De verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven stonden ten tijde van de passende beoordeling dan ook niet vast.

Dit betekent dat aan de verwachte emissiedaling die aan de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven, geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend. De stoppersruimte is dan ook de eerste drie jaar van het PAS ten onrechte binnen de depositie- / ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld.

Conclusie t.a.v. passende beoordeling

De conclusie is dat uit de passende beoordeling van het PAS niet de zekerheid is verkregen dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden met benutting van de depositieruimte gelet op de getroffen en te treffen herstelmaatregelen, PAS-bronmaatregelen en autonome ontwikkelingen, de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.

Andere delen blogserie

Over de andere onderdelen van de uitspraak van de Raad van State kunt u meer lezen in de andere delen van mijn blogserie:

  1. inleiding
  2. passende beoordeling
  3. de verwachte voordelen van maatregelen (dit blog)
  4. waarvoor kan het PAS nuttig zijn
  5. onderdelen onverbindend
  6. gevolgen voor de praktijk
  7. extern salderen weer ‘hot’ of andere oplossingen?
  8. eerste reactie overheid
  9. samenvatting uitspraak

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 13