Bouwvrijstelling stikstof buiten toepassing

De bouwvrijstelling van de natuurvergunningplicht voor wat betreft stikstof moet buiten toepassing worden gelaten. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159).

Achtergrond

Voor activiteiten die een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaken, is in principe altijd een natuurvergunning nodig. Deze vergunningplicht staat in artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb).

Omdat in veel Natura 2000-gebieden de ‘kritische depositiewaarden’ (KDW) voor stikstof worden overschreden, is het in de praktijk vaak lastig om bij een toename van stikstofdepositie een natuurvergunning te verkrijgen. Er moet vrijwel altijd voor worden gezorgd dat de stikstofdepositie per saldo toch niet toeneemt. Dat kan (in theorie) door intern of extern te salderen.

Om ervoor te zorgen dat bouwactiviteiten toch door konden gaan, is een vrijstelling van de natuurvergunningplicht voor bouwactiviteiten ingevoerd. Deze ‘bouwvrijstelling’ geldt sinds 1 juli 2021 en is opgenomen in artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming (Bnb). Op grond daarvan is dus geen natuurvergunning nodig voor de (specifiek aangewezen) bouwactiviteiten voor zover het gaat om stikstofdepositie.

De bouwvrijstelling betekende dat er gebouwd kon worden zonder natuurvergunning. Maar als (de activiteiten in) het gebouw bij ingebruikname (ook) een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden veroorzaakte, dan was wél een natuurvergunning nodig.

De vraag is echter of zo’n bouwvrijstelling is toegestaan als de KDW voor stikstof worden overschreden. Die vraag heeft de Raad van State beantwoord in de uitspraak van 2 november 2022.

Uitspraak van de Raad van State

De Raad van State legt in de uitspraak eerst een aantal begrippen uit. Dat zorgt voor een helder overzicht (zie overweging 12).

Vervolgens beantwoordt de Raad van State een paar voorvragen. Want wat houdt de bouwvrijstelling juridisch gezien nou precies in? Is het echt een vrijstelling van de natuurvergunningplicht of ‘slechts’ een regeling die ervoor zorgt dat de gevolgen van stikstofdepositie van bouwactiviteiten niet steeds op individueel niveau hoeven te worden onderzocht?

De Raad van State stelt vast dat de bouwvrijstelling ervoor zorgt dat bij het beantwoorden van de vraag of voor een project een natuurvergunning (1) nodig is of (2) verleend kan worden, geen rekening gehouden hoeft te worden met de stikstofdepositie van bouwactiviteiten. De gevolgen hiervan heeft de overheid namelijk al generiek beoordeeld.

De bouwvrijstelling kan er op deze manier voor zorgen dat er voor een bepaalde activiteit geen natuurvergunning nodig is, bijvoorbeeld als er alleen stikstofdepositie in de bouwfase is maar niet in de gebruiksfase. De bouwvrijstelling is dan dus echt een vrijstelling van de natuurvergunningplicht (zie overweging 27.6-27.7). Maar als een activiteit in de bouwfase en in de gebruiksfase stikstofdepositie veroorzaakt, dan is wel een natuurvergunning nodig. Dan is er dus geen sprake van een vrijstelling van de natuurvergunningplicht. Maar bij het beoordelen van de natuurvergunning hoeft door de bouwvrijstelling dan geen onderzoek te worden gedaan naar de gevolgen van stikstofdepositie van de bouwactiviteiten. Daarvoor heeft de overheid immers een generieke beoordeling uitgevoerd en daar kan dan naar worden verwezen.

Als er voor een activiteit een natuurvergunning nodig is, dan moeten daarin dus de bouwfase én gebruiksfase worden meegenomen. Dat is belangrijk, want beide fases hangen met elkaar samen en vormen samen één ‘project’ in de zin van de Wet natuurbescherming. Dat betekent dat de bouwfase en gebruiksfase samen moeten worden beoordeeld. Deze fases mogen niet worden ‘opgeknipt’. Volgens de Raad van State is daar gelet op de hiervoor genoemde toelichting geen sprake van bij de bouwvrijstelling (zie overweging 36.2).

De bouwvrijstelling kan, zoals hiervoor aangegeven, een vrijstelling van de natuurvergunningplicht inhouden. Maar het toestaan van activiteiten (‘projecten’) op basis van een generieke beoordeling is gelet op de rechtspraak niet eenvoudig. Dat komt (mede) door het voorzorgsbeginsel dat aan de natuurvergunningplicht ten grondslag ligt en de strikte uitleg daarvan (zie overweging 37.3 en verder). De Raad van State stelt daarbij het volgende vast.

“De beoordeling in een (generieke) voortoets of in een (generieke) passende beoordeling mag niet op een hoger schaalniveau plaatsvinden als daarmee wordt voorbijgegaan aan de gevolgen voor individuele Natura 2000-gebieden.”

De Raad van State concludeert dat in het geval van de bouwvrijstelling een beoordeling op een hoger schaalniveau is uitgevoerd en dat onzeker is of significante effecten voor een of meer Natura 2000-gebieden kunnen optreden. De Raad van State betwijfelt of er in dit geval wellicht toch een beoordeling op een hoger schaalniveau mocht worden uitgevoerd. Daar gaat de Raad van State echter niet verder op in, omdat er sprake is van andere gebreken.

De generieke beoordeling (voortoets) die aan de bouwvrijstelling ten grondslag ligt, toont namelijk niet aan dat het pakket aan maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd voldoende robuust en effectief is. De Raad van State gaat daar vervolgens uitgebreid op in (zie overweging 38 en verder). De Raad van State stelt onder andere het volgende vast.

De omvang van de stikstofdepositie van bouwactiviteiten is niet (voldoende) inzichtelijk. Dat de stikstofdepositie relatief laag en tijdelijk is, laat onverlet dat de stikstofdepositie toch van betekenis kan zijn. Van de bouwvrijstelling kan bovendien onbeperkt gebruik worden gemaakt.

De onderbouwing van de bouwvrijstelling is vooral gebaseerd op het structurele maatregelenpakket. Dat maatregelenpakket kent drie pijlers: natuurmaatregelen (versterking van de natuur), bronmaatregelen (verlaging van stikstofemissies) en een natuurinclusieve ruimtelijke inrichting. De Raad van State stelt vast dat deze maatregelen ten tijde van (het onderzoek voor) de bouwvrijstelling nog niet waren uitgewerkt en/of nog niet waren uitgevoerd. De verwachte voordelen van de maatregelen stonden dus niet vast. Daarom was niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat er negatieve gevolgen optreden door het gebruik van de bouwvrijstelling. Dat betekent dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in de rechtspraak om de maatregelen mee te mogen nemen in, kort gezegd, de onderbouwing van de bouwvrijstelling.

De Raad van State gaat vervolgens in op de vraag of het mogelijk is om deze voorwaarden uit de rechtspraak te nuanceren en alvast vooruit te lopen op de verwachte voordelen van de maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd. De Raad van State ziet op dit moment geen mogelijkheden voor zo’n nuancering. Daarbij is onder andere van belang dat zeer onzeker is of alle maatregelen zullen worden uitgevoerd en de verwachte voordelen zullen hebben. Die onzekerheden zijn volgens de Raad van State niet op te lossen met wettelijke regels en een systeem van monitoring en bijsturing.

Er zijn weliswaar ‘stikstofreductiedoelen’ (formeel ‘omgevingswaarden’ genoemd) en aanverwante regels in de Wet natuurbescherming opgenomen, maar deze waarborgen niet (zonder meer) dat de stikstofdepositie ook daadwerkelijk vermindert. Daarvoor moeten immers feitelijke maatregelen worden getroffen. De Raad van State stelt daarom vast dat de wettelijke regels niet alsnog de zekerheid geven dat de maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd zo’n robuust en zeker resultaat hebben dat de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door het gebruik van de bouwvrijstelling op een hoger schaalniveau niet tot significante effecten leidt (zie overweging 44.5).

Dit alles (zie voor een volledig overzicht de uitspraak zelf) brengt de Raad van State tot de conclusie dat de bouwvrijstelling is gebaseerd op een niet toereikende generieke voortoets. Daarom moet de bouwvrijstelling (artikel 2.9a van de Wnb en artikel 2.5 van het Bnb) vanwege strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn buiten toepassing worden gelaten.

Gevolgen van de uitspraak

Ook deze uitspraak heeft helaas weer grote gevolgen voor de praktijk. Want als bouwactiviteiten tot (een toename van) stikstofdepositie leiden, dan is daarvoor altijd een natuurvergunning nodig en kan niet meer worden verwezen naar (de onderbouwing van) de bouwvrijstelling.

Als er toch al een natuurvergunning nodig was vanwege (een toename van) stikstofdepositie in de gebruiksfase, dan zijn de gevolgen mogelijk minder groot. Als de stikstofdepositie in de gebruiksfase namelijk hoger is dan de stikstofdepositie in de bouwfase, dan zorgt de stikstofdepositie in de bouwfase niet voor een belemmering. De hoogste stikstofdepositie is namelijk bepalend bij het beoordelen van een natuurvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunning, positieve weigering of alleen eigen AERIUS-berekening?

Het is altijd belangrijk om vast te stellen of voor het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden van een bepaald bedrijf een natuurvergunning nodig is. Sinds 1 januari 2020 is alleen nog een natuurvergunning nodig als er sprake is van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Volgens de Raad van State is daar bij intern salderen geen sprake van. Dat betekent dat voor intern salderen geen natuurvergunning meer nodig is. Bedrijven kunnen dan kiezen voor een zogeheten ‘positieve weigering’ of volstaan met een eigen berekening. Maar wat is daarin wijsheid? Een uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022 (ECLI:NL:RBGEL:2022:5829) kan daar mogelijk bij helpen.

Deze uitspraak gaat over een beroepschrift dat veehouders hebben ingediend tegen de ‘positieve weigering’ van de door hen aangevraagde natuurvergunning. De veehouders hadden voor de wijziging van hun bedrijf een natuurvergunning aangevraagd. Daarbij was er sprake van intern salderen. Omdat er volgens de Raad van State sinds de wetswijziging per 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig is voor intern salderen, weigerde de provincie de aangevraagde natuurvergunning te verlenen. Dit wordt in de praktijk ook wel een positieve weigering genoemd.

Een positieve weigering leidt echter tot een groot aantal vragen. Die worden nog eens versterkt doordat veel provincies in een positieve weigering een ‘disclaimer’ opnemen. Welke rechten kan een veehouder aan een positieve weigering ontlenen? En hoe zit dat als de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij wijzigen? En hoe zit dat als er een nieuwe versie van AERIUS Calculator komt? En hoe zit het als er een handhavingsverzoek komt?

Die rechtsonzekerheid was voor de veehouders reden om beroep in te dienen tegen de positieve weigering van de door hen aangevraagde natuurvergunning.

Rechtbank Gelderland heeft hierover op 18 oktober 2022 een uitspraak gedaan. De rechtbank noemt daarin verschillende belangrijke punten. De rechtbank stelt onder andere het volgende vast:

“Naar het oordeel van de rechtbank geeft een positieve weigering evenveel rechten als een vergunning.”

Hierbij acht de rechtbank van belang dat tegen een positieve weigering kan worden geprocedeerd bij de rechter, zoals dat ook tegen een vergunning kan. Dus als derden van mening zijn dat een bedrijf niet zonder natuurvergunning mag wijzigen (oprichten en/of uitbreiden), dan kunnen die derden de positieve weigering ter discussie stellen bij de rechter. Dat over een positieve weigering kan worden geprocedeerd bij de rechter, betekent ook dat een positieve weigering in rechte vast kan komen te staan en dat daarvan in een latere procedure moet worden uitgegaan.

Gelet daarop zijn de rechtsgevolgen van een positieve weigering volgens de rechtbank gelijk aan de rechtsgevolgen van een natuurvergunning waaraan dezelfde argumenten ten grondslag zouden zijn gelegd. Een natuurvergunning levert in zo’n situatie volgens de rechtbank niet meer rechten op dan een positieve weigering.

De rechtbank gaat ook nog kort in op de situatie dat een bedrijf alleen een eigen AERIUS-berekening uitvoert voor de beoogde oprichting, wijziging en/of uitbreiding. Het bedrijf vraagt dan geen natuurvergunning aan en kiest dus niet voor een positieve weigering. Volgens de rechtbank kan er in zo’n situatie later wel een discussie ontstaan.

Deze discussie ziet met name op de onduidelijkheid die ontstaat als ondernemers zelf een berekening uitvoeren en tot de conclusie komen dat intern salderen op basis van het geldende Aerius model mogelijk is. Als zij dan op basis daarvan een project uitvoeren kan later discussie ontstaan over de gehanteerde rekenmethode of gewijzigd beleid. Van die onzekerheid is echter geen sprake als de betreffende ondernemer een aanvraag indient en een besluit genomen wordt dat voor het project geen vergunning vereist is.”

Samenvattend komt de uitspraak van de rechtbank er dus op neer dat een positieve weigering van een aangevraagde natuurvergunning evenveel rechten geeft als een verleende natuurvergunning. Maar als een bedrijf niet kiest voor het aanvragen van een natuurvergunning en een positieve weigering daarvan en volstaat met een eigen AERIUS-berekening, dan kan er later wel een discussie ontstaan.

Op basis van deze uitspraak kan het dus een overweging zijn om bij intern salderen te kiezen voor het aanvragen van een natuurvergunning en een positieve weigering daarvan (hetgeen uiteraard altijd afhankelijk blijft van de feiten en omstandigheden in een concrete situatie). Het zou interessant zijn om te weten hoe de Raad van State hierover zou oordelen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Meetbare stikstofdepositie binnen 1 km van de bron

Terwijl de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 9 juli 2021 een vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof heeft aangekondigd, is in haar Kamerbrief van 6 september 2021 iets interessants te lezen. In deze Kamerbrief heeft de minister namelijk het volgende vermeld:

“De afstand tot waar de stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie is van dicht bij de bron tot maximaal ongeveer een kilometer.”

Dit sluit aan bij verschillende onderzoeken, waaronder ‘Nitrogen deposition and ammonia concentrations in the Dwingelderveld as affected by surrounding dairy farms. Evaluation of the OPS-model’ van Wageningen University (juni 2012). Deze onderzoeken werden tot op heden echter terzijde geschoven. De vraag is nu of de overheid dat nog langer kan doen. Immers heeft de minister nu zelf aangegeven dat een meetbare stikstofdepositie binnen maximaal ongeveer een kilometer van de bron neerslaat.

Overigens heeft de minister bij haar opmerking wel twee nuanceringen vermeld.

  1. Deze globale schatting ziet op het meten van concentraties in de lucht en niet van deposities op de grond. Voor het bepalen van deposities zijn altijd modelberekeningen nodig.
  2. De afstand is in een concreet geval sterk afhankelijk van de bronsterkte en -karakteristieken (zoals uitstoothoogte en warmte-inhoud van de bron), van de stofeigenschappen van NOx of NH3 en meteorologische en omgevingsfactoren (zoals terreinruwheid).

Ondanks deze nuanceringen is de opmerking van de minister wel duidelijk: stikstofuitstoot leidt tot een meetbare stikstofdepositie tot maximaal ongeveer een kilometer van de bron.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Wet stikstofreductie en natuurverbetering in werking

Op 1 juli 2021 treedt de Wet stikstofreductie en natuurverbetering in werking. De belangrijkste onderdelen van deze wet zijn de stikstofreductiedoelen, het programma stikstofreductie en natuurverbetering, het legaliseren van PAS-meldingen en de vrijstelling voor de bouwsector.

Bekendmakingen

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering is op 24 maart 2021 bekend gemaakt in het Staatsblad (2021, 140). Op 18 juni 2021 is in het Staatsblad (2021, 288) bekend gemaakt dat de wet op 1 juli 2021 in werking treedt.

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering wijzigt de Wet natuurbescherming. Daarin wordt een aantal artikelen toegevoegd. De basis voor de wetswijziging is de structurele aanpak stikstof.

Stikstofreductiedoelen

Een van de belangrijkste onderdelen van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering ziet op de stikstofreductiedoelen. In de wet is vastgelegd dat de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden zo ver moet worden gereduceerd dat de stikstofdepositie:

  • in 2025 in ten minste 40% van “het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden” (stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden) de kritische depositiewaarde (KDW) niet overschrijdt;
  • in 2030 in ten minste 50% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden de KDW niet overschrijdt;
  • in 2035 in ten minste 74% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden de KDW niet overschrijdt.

Dat betekent dat de stikstofdepositie de komende jaren vergaand moet worden gereduceerd. Daarvoor zullen bronmaatregelen worden genomen. Die zullen worden opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering.

De stikstofreductiedoelen – juridisch ‘omgevingswaarden’ genoemd – zijn resultaatsverplichtingen. Dat betekent dat de doelen moeten worden bereikt. Daarvoor kunnen maatregelen worden opgelegd. Als de maatregelen niet voldoende blijken te zijn, kunnen extra maatregelen worden opgelegd.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de stikstofreductiedoelen, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

Met het oog hierop moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering ook tussentijdse doelstellingen bevatten. Die tussentijdse doelstellingen zijn – anders dan de stikstofreductiedoelen – inspanningsverplichtingen.

Over de inhoud van het programma stikstofreductie en natuurverbetering worden in het Besluit natuurbescherming verdere regels gesteld.

Dat geldt ook voor de monitoring en bijsturing. Er moet namelijk worden gemonitord of wordt voldaan aan de stikstofreductiedoelen. Ook moeten (1) de voortgang en de gevolgen van de maatregelen, die zijn opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering, en (2) de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden worden gemonitord.

Als uit de monitoring blijkt dat met het programma stikstofreductie en natuurverbetering niet aan de stikstofreductiedoelen kan worden voldaan, moet de minister het programma wijzigen. Daarnaast moet het programma sowieso minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

Legaliseren PAS-meldingen

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering regelt het legaliseren van PAS-meldingen. In de wet staat de wettelijke opdracht voor de minister en de provincies om PAS-meldingen en ‘PAS-berekeningen’ (activiteiten die op grond van het PAS zijn uitgevoerd en die een stikstofdepositie van maximaal 0,05 mol hadden) te legaliseren. Voorwaarde is wel dat werd voldaan aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming zoals dat gold op 28 mei 2019.

Hiermee wil de overheid invulling geven aan het rechtszekerheidsbeginsel voor bedrijven die op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) te goeder trouw hebben gehandeld.

Voor het legaliseren van PAS-meldingen en PAS-berekeningen wordt een legalisatieprogramma vastgesteld. In dit programma moeten extra bronmaatregelen worden opgenomen om de stikstofdepositie van de PAS-meldingen en PAS-berekeningen te mitigeren/compenseren. Deze bronmaatregelen komen bovenop de bronmaatregelen die nodig zijn om de stikstofreductiedoelen te behalen.

Zodra de bronmaatregelen uit het legalisatieprogramma voor een afname van stikstofdepositie zorgen, kunnen PAS-meldingen en PAS-berekeningen gelegaliseerd gaan worden.

Vrijstelling voor de bouwsector

In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering is in een vrijstelling van de natuurvergunningplicht opgenomen voor activiteiten in de bouwsector. Die vrijstelling geldt alleen voor de aanleg-/bouwfase in de bouwsector en dus niet voor de gebruiksfase. Dit betekent dat de vrijstelling alleen geldt voor tijdelijke stikstofdepositie en niet voor permanente stikstofdepositie. Dit is verder uitgewerkt in het Besluit natuurbescherming.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren (2)

Op 11 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland een belangrijke uitspraak gedaan over natuurvergunningen en de ammoniakemissiefactoren in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV). Op 9 april 2021 heeft ook rechtbank Oost-Brabant hierover een uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2021:1601).

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland oordeelde in de uitspraak van 11 maart 2021 dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de RAV staan. De voorzieningenrechter oordeelde, kort gezegd, dat er twijfel is over de emissiefactor die voor een roostervloer in de melkveehouderij in de RAV is vastgesteld. Dit zou een twijfel ten aanzien van de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid genoemd kunnen worden.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant

Wat is er aan de hand?

De uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2021 gaat over een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij met een biologische combiluchtwasser. De omgevingsvergunning is onder andere verleend voor de activiteit ‘natuur’ en omvat dus feitelijk mede een ‘natuurvergunning’.

Derden hebben tegen deze vergunning beroep ingediend. Zij hebben onder andere de effectiviteit van de combiluchtwasser ter discussie gesteld. Uit indicatieve metingen zou namelijk blijken dat combiluchtwassers minder ammoniakemissie verwijderen dan waarvan in de RAV is uitgegaan. Daarvoor is gewezen op de volgende rapporten:

  • het rapport ‘Evaluatie geurverwijdering door luchtwassystemen bij stallen deel 2’ uit 2018 van Wageningen University;
  • het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM;
  • het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019;
  • het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (commissie Hordijk);
  • het advies van de CDM (Commissie deskundigen Meststoffenwet) van 18 juni 2020.

Oordeel van de rechter

De rechtbank stelt in de uitspraak eerst vast dat de emissiefactoren in de RAV niet als wettelijk toetsingskader bij natuurvergunningen zijn voorgeschreven. Daarom kan bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de juistheid van de RAV worden uitgegaan.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat de genoemde rapporten geen aanleiding zijn om te oordelen dat de emissiefactoren in de RAV voor luchtwassers in zijn algemeenheid onjuist zijn. Aan de vaststelling van de emissiefactoren liggen namelijk onderzoeken ten grondslag. Op basis daarvan is het volgens de rechtbank voldoende aannemelijk dat het betreffende stalsysteem in staat is om de voor dat systeem vastgestelde emissiefactor te halen onder de omstandigheden waarbij de proefmetingen zijn uitgevoerd. Bovendien hebben de genoemde rapporten tot het moment van de uitspraak niet tot een aanpassing van de emissiefactoren voor combiluchtwassers geleid.

De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om vraagtekens te stellen bij alle emissiefactoren in de RAV.

Wel heeft de rechtbank door de genoemde rapporten gerede twijfels over de vraag of een biologische combiluchtwasser in iedere stal op dezelfde manier zal presteren.

“De daadwerkelijke prestaties van de biologische combiluchtwasser hangen af van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik van het stalsysteem in het afzonderlijke bedrijf. Zo zal het ontwerp van de biologische combiluchtwasser (dat afhankelijk is van de omvang van de stal en de diersoorten en dieraantallen die in die stal worden gehouden) ongetwijfeld verschillen van het ontwerp in de proefstal waar de proefmetingen zijn uitgevoerd die hebben geleid tot de emissiefactor in de Rav. Ook het gebruik en onderhoud kunnen verschillen van veehouderij tot veehouderij.”

Daarom mocht in de omgevingsvergunning natuur (de ‘natuurvergunning’) niet worden volstaan met een verwijzing naar de emissiefactoren in de RAV voor biologische combiluchtwassers. De provincie had “een eigen inschatting moeten maken over de verwachte werking van de aan de orde zijnde combiluchtwassers in dit geval.” Dat betekent dat de provincie iets had “moeten vinden van het ontwerp van de toe te passen combiluchtwasser in de stallen waar de dieren worden gehouden en de mogelijke invloed van het gebruik en onderhoud.” Deze omstandigheden spelen een rol bij het beoordelen van de vraag of er sprake is van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Omdat deze omstandigheden in de omgevingsvergunning natuur onvoldoende zijn betrokken, moet de omgevingsvergunning opnieuw worden beoordeeld.

Oplossingsrichtingen

De rechtbank noemt in de uitspraak ook verschillende oplossingsrichtingen. Dat is voor de praktijk waardevol. De rechtbank noemt de volgende oplossingsrichtingen.

  1. De omgevingsvergunning natuur kan worden geweigerd, omdat onvoldoende vaststaat dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
  2. In de omgevingsvergunning natuur kan worden geborgd dat de ammoniakemissie beperkt blijft tot een X aantal kg NH3/jaar. Dit kan door een grenswaarde in een voorschrift op te nemen. In de voorschriften moet ook monitoring van de ammoniakemissie verplicht worden gesteld. De rechtbank acht deze monitoring namelijk noodzakelijk vanwege de bedenkingen over de prestaties van luchtwassers. De provincie moet beoordelen of hierna voldoende vaststaat dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt, dan is geen sprake van significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In dat geval is geen omgevingsvergunning natuur (‘natuurvergunning’) nodig.
  3. De provincie kan een passende beoordeling geven van het toe te passen stalsysteem. Hiervoor moet de provincie een eigen standpunt innemen over het stalsysteem. Daarbij moet de provincie aangeven of het stalsysteem (de biologische combiluchtwasser) in de varkenshouderij waarvoor de vergunning is verleend, een rendement van 85% ammoniakemissiereductie kan behalen. Ook moet de provincie beoordelen of hierna zeker is dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Als de stikstofdepositie niet toeneemt, kan de omgevingsvergunning natuur worden verleend. Hierin kunnen een voorschrift met een grenswaarde voor de toegelaten ammoniakemissie en een voorschrift met een monitoringsverplichting worden opgenomen. De monitoringsverplichting is noodzakelijk om er zeker van te zijn dat de luchtwasser in de toekomst het rendement van 85% zal blijven halen.

De rechtbank benadrukt dat het bevoegd gezag ook eigen oplossingen kan bedenken.

Vergelijking uitspraken

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland en rechtbank Oost-Brabant hebben allebei geoordeeld dat bij het beoordelen van een natuurvergunning niet zonder meer van de emissiefactoren in de RAV mag worden uitgegaan. Maar terwijl de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland twijfel over de wettelijk vastgelegde emissiefactor in zijn algemeenheid lijkt te hebben, heeft rechtbank Oost-Brabant dat niet in zijn algemeenheid. Rechtbank Oost-Brabant heeft echter wel twijfel over, kort gezegd, de werking van een combiluchtwasser op bedrijfsniveau, omdat de werking afhangt van het ontwerp, het onderhoud en het gebruik in een afzonderlijk bedrijf.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 12