Extern salderen, hoe zit het nu?

Sinds 29 mei 2019 is het wettelijk gezien weer mogelijk om extern te salderen om een natuurvergunning te verkrijgen. Lange tijd hebben provincies daar echter geen medewerking aan verleend en ook nu nog wordt extern salderen in veel gevallen geblokkeerd. Hoe zit het nu met extern salderen?

PAS-uitspraak

Toen het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gold, was het wettelijk verboden om extern te salderen. Na het onderuit gaan van het PAS in de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 was extern salderen wettelijk gezien weer mogelijk.

Provincies verleenden echter nog geen medewerking aan het verlenen van natuurvergunningen met toepassing extern salderen, dit in afwachting van (landelijk) beleid hierover.

Provinciale beleidsregels

Op 8 oktober 2019 hebben de provincies vervolgens beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan was extern salderen onder voorwaarden weer mogelijk, behalve met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten. Nadat verschillende provincies kort na 8 oktober 2019 de beleidsregels hebben ingetrokken of opgeschort, hebben alle provincies op 10 december 2019 nieuwe beleidsregels voor intern en extern salderen vastgesteld. Op grond hiervan is extern salderen echter nog steeds niet mogelijk met een bedrijf dat op 4 oktober 2019 beschikte over dier- of fosfaatrechten.

De gedachte hierachter was dat het de bedoeling was om bij de verkoop van ammoniakrechten ten behoeve van extern salderen de bijbehorende dier- of fosfaatrechten in te trekken. Ondanks dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in een Kamerbrief van 7 februari 2020 heeft aangegeven hiervan af te zien bij verkoop door private partijen, is extern salderen tot op heden niet mogelijk met bedrijven die op 4 oktober 2019 beschikten over dier- of fosfaatrechten.

Wanneer en onder welke voorwaarden weer extern salderen?

De minister wil voor de zomer aangeven wanneer en onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen weer mogelijk wordt. Daarvoor heeft de minister – onder andere in reactie op verschillende Kamervragen – wel al enkele hoofdlijnen kenbaar gemaakt.

  1. Een ongerichte en ongecontroleerde opkoop van veehouderijen moet worden voorkomen (zie daarvoor ook de Kamerbrief van 7 februari 2020).
  2. Een initiatiefnemer moet zich vooraf melden bij de provincie over een voorgenomen aankoop van ammoniakrechten van een veehouderij. Zo kunnen provincies een aankoop afwegen in het licht van de gebiedsgerichte aanpak.
  3. De gebiedsplannen gaan op termijn mogelijk het afwegingskader vormen op basis waarvan de provincies in het kader van de gebiedsgerichte aanpak een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kunnen toewijzen of afwijzen.
  4. Sloop of herbestemming wordt mogelijk een voorwaarde voor extern salderen, om op die manier leegstand te voorkomen.
  5. Extern salderen met veehouderijen wordt gedurende één jaar mogelijk. Daarna wordt op basis van een “grondige evaluatie” van het gebruik en de effecten besloten of de regeling wordt verlengd.

Daarnaast valt nog een aantal punten in relatie tot extern salderen op.

  1. De regeling moet ontwikkelingsruimte voor urgente maatschappelijke opgaven borgen.
  2. De minister bekijkt de mogelijkheden om vrijvallende ruimte bij extern salderen in te zetten voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor bijvoorbeeld een depositiebank voor alle sectoren.

Extern salderen met veehouderijen zal naar verwachting dus niet meer geheel vrij zijn, zoals het geval was vóór inwerkingtreding van het PAS. Een veehouder lijkt zijn ammoniakrechten namelijk niet meer vrij te kunnen verkopen aan een andere partij. De andere partij (de beoogde koper) moet zich immers eerst melden bij de provincie, zodat de provincie kan beoordelen of de door de beoogde koper gewenste ontwikkeling wel past binnen de kaders van de provincie. Op die manier lijken provincies een grote stempel te kunnen drukken op extern salderen.

Ik begrijp goed de wens van de minister en de provincies om het ongericht en ongecontroleerd opkopen van veehouderijen te voorkomen. Maar voorkomen moet worden dat provincies feitelijk een ‘veto’ kunnen uitspreken over beoogde ontwikkelingen en op die manier bijvoorbeeld extern salderen tussen veehouderijen onderling kunnen tegengaan. Ik ben dan ook erg benieuwd onder welke voorwaarden extern salderen met veehouderijen exact mogelijk zal worden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Veevoermaatregel voor de stikstofaanpak

In het kader van de stikstofaanpak wordt een veevoermaatregel getroffen. Hiervoor heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 6 mei 2020 een concept bekend gemaakt. Het gaat om een tijdelijke regeling voor krachtvoer voor melkvee.

Spoedwet aanpak stikstof

De minister heeft sinds 1 januari 2020 de bevoegdheid om nadere regels te stellen aan de samenstelling van veevoer. Deze bevoegdheid is een onderdeel van de Spoedwet aanpak stikstof (in werking getreden op 1 januari 2020) en bedoeld om ook via het voerspoor de stikstofdepositie te laten dalen.

De stikstofruimte die hiermee wordt gecreëerd, gaat naar het stikstofregister. Het stikstofregister is bedoeld om de woningbouw en infrastructuur op gang te helpen. Dit volgt uit de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur die op 24 maart 2020 in werking is getreden.

Voorgestelde veevoermaatregel

De minister wil voor de periode van 1 september 2020 tot 1 januari 2021 een tijdelijke veevoermaatregel voor de melkveehouderij invoeren. Hiervoor worden maxima gesteld aan het ruw eiwitgehalte van krachtvoer in Nederland. Voor de jaren na 2020 wordt ingezet op veevoer-afspraken met de sector.

Voor de tijdelijke veevoermaatregel wordt de Regeling diervoeders 2012 aangepast. Hiervoor heeft de minister op 6 mei 2020 een concept bekend gemaakt.

Als referentiejaar voor de stikstofreductie heeft de minister het jaar 2018 gebruikt. In dat jaar was sprake van een laag ruw eiwitgehalte in het krachtvoer. Ten opzichte van dat toch al laag gehalte wordt het gehalte nog verder aangescherpt.

Ruw eiwitgehalten

Voor de verschillende grondsoorten en omvang van de melkproductie gelden de volgende ruw eiwitgehalten, welke zijn uitgedrukt in aantal gram per kilogram diervoeder.

Standaard Melkproductie 14.000-20.000 kg/ha Melkproductie >20.000 kg/ha
Zand- of lössgrond 191 192 193
Kleigrond 171 172 173
Veengrond 164 164 165

 

Een melkveehouder mag voor zijn melkvee alleen diervoeders voorhanden of in voorraad hebben en het melkvee alleen diervoeders laten gebruiken die voldoen aan de hiervoor genoemde ruw eiwitgehalten.

Als de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond uit meerdere grondsoorten bestaat, dan geldt het volgende.

  • als de landbouwgrond voor minimaal 50% bestaat uit een bepaalde grondsoort, geldt het ruw eiwitgehalte voor die grondsoort;
  • als de landbouwgrond niet voor minimaal 50% uit een bepaalde grondsoort bestaat, geldt het ruw eiwitgehalte naar rato van de oppervlakte van de verschillende grondsoorten.
Uitzonderingen

De ruw eiwitgehalten gelden alleen voor voormengsels, mengvoeders en voedermiddelen die een melkveehouder van een derde heeft ontvangen, en gelden niet voor:

  • tarwegistconcentraat, bierborstel, bietenloof, stro, gras (zongedroogd; hooi), gras (kunstmatig gedroogd), gras/peulvruchten/kruiden, luzerne, luzerne (zongedroogd), luzerne (kunstmatig gedroogd) en snijmais;
  • veldbonen;
  • voederbieten;
  • kunstmelkpoeder voor de kalveropfok.
Gezondheidsproblemen

Als een melkveehouder kan aantonen dat de ruw eiwitgehalten tot gezondheidsproblemen bij het melkvee leiden, dan gelden deze gehalten niet. Van gezondheidsproblemen is sprake als het rantsoen van het melkvee onder 155 gram ruw eiwit per kilogram diervoeder komt. In dat geval geldt een norm waarbij het totale rantsoen op 155 gram uitkomt.

Voor het berekenen van de ruw eiwitgehalten wordt gebruikt gemaakt van gemiddelden over de jaren 2018 en 2019 en de gewichtsverhouding die gemiddeld genomen over die jaren werd gerealiseerd tussen ruwvoer en krachtvoer. Hiervoor kunnen melkveehouders gebruik maken van de gegevens uit de Kringloopwijzer over de jaren 2018 en 2019.

Om gebruik te kunnen maken van deze uitzondering op de ruw eiwitgehalten, moet een melkveehouder binnen één week na inwerkingtreding van de regeling een melding doen bij de minister/NVWA. Omdat de regeling waarschijnlijk 1 september 2020 in werking treedt, moeten melkveehouders er rekening mee houden dat zij uiterlijk 7 september 2020 een melding moeten indienen. Daarbij moeten ook de relevante bewijsstukken worden overgelegd. Als een melkveehouder niet op tijd een melding doet, gelden de voorgeschreven ruw eiwitgehalten.

Documentatie

Melkveehouders moeten ervoor zorgen dat als zij diervoeders laten leveren, zij van de leverancier een document ontvangen waarin is vermeld:

  • de hoeveelheid ruw eiwit per kilogram diervoeder;
  • de diercategorie waarvoor de diervoeders zijn bestemd.

Melkveehouders moeten het document ten minste zes maanden bewaren.

Handhaving

Als de ruw eiwitgehalten in werking treden, maar een melkveehouder hier niet aan voldoet, is dat een overtreding. Hier kan op twee manieren handhavend tegen worden opgetreden, namelijk door de minister (‘bestuursrecht’) en door het openbaar ministerie (‘strafrecht’). De minister kan een zogeheten bestuurlijke boete opleggen van € 2.500. Het openbaar ministerie kan een hechtenis van maximaal 6 maanden, een taakstraf of een geldboete van maximaal € 21.750 eisen.

Einddatum

De minister heeft aangegeven dat de regeling is bedoeld als een tijdelijke regeling, geldend tot 1 januari 2021. Dit is ook opgenomen in de door de minister voorgestelde regeling.

Slot

De ruw eiwitgehalten gelden pas als de Regeling diervoeders 2012 daarvoor is aangepast en die aanpassing in werking is getreden. De minister gaat ervan uit dat de aanpassing op 1 september 2020 in werking treedt.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Structurele aanpak stikstof

Op 24 april 2020 heeft het kabinet de structurele aanpak stikstof bekend gemaakt. In de betreffende Kamerbrief licht de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toe welke maatregelen het kabinet neemt om de uitstoot en neerslag van stikstof te verminderen, de natuur te herstellen en de vergunningverlening verder op gang te brengen.

 

Nieuwe punten

De maatregelen – die hierna zullen worden toegelicht – bevatten naar mijn mening weinig nieuws. Wat wel opvalt, zijn de volgende punten.

  1. Er wordt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 in wet-/regelgeving vastgelegd. Hiervoor moet de stikstofdepositie in 2030 gemiddeld met 255 mol/ha/jaar dalen.
  2. Er wordt een ontwikkelreserve van 20 mol/ha/jaar ingesteld voor het legaal houden van PAS-meldingen en voor projecten met nationale belangen.
  3. De bronmaatregelen zijn vooral gericht op de veehouderij. Deze zien onder andere op nadere eisen aan veevoer, het uitbreiden van weidegang, het emissiearm uitrijden van mest, mestverwerking en de twee hierna te noemen punten.
  4. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders nabij Natura 2000-gebieden die willen stoppen.
  5. Er komen aangescherpte ammoniakemissienormen voor de veehouderij. Deze zullen (uiteindelijk) niet alleen op nieuwe stallen en renovaties zien, maar ook op bestaande stallen.
  6. Het verleasen van stikstofruimte voor activiteiten met tijdelijke stikstofdepositie wordt binnenkort mogelijk.
  7. Provincies krijgen een ‘goedkeurende’ rol bij extern salderen. Zij moeten toetsen of de activiteit waarvoor iemand extern wil salderen, past binnen de gebiedsgerichte aanpak.
  8. In de gebiedsgerichte aanpak worden niet alleen natuurherstelmaatregelen opgenomen, maar ook de nationale bronmaatregelen en maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

 

Natuurherstelmaatregelen

Maatregelen ten behoeve van natuurbehoud- en herstel

Op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was de overheid al verplicht om natuurherstelmaatregelen uit te voeren. Het kabinet treft nu extra van deze maatregelen om te voldoen aan de verplichtingen uit de Europese Habitatrichtlijn (artikel 6, eerste en tweede lid). Het gaat onder andere om maatregelen om de negatieve gevolgen van overmatige stikstofdepositie op de natuurkwaliteit te verminderen en de natuur en biodiversiteit te verbeteren. Voorbeelden hiervan zijn het versnellen en intensiveren van natuurherstelmaatregelen, het verbeteren van hydrologie in en rondom natuurgebieden, het versneld verwerven en inrichten van gronden en aanplant van nieuw bos ter compensatie van bomenkap.

 

Natuurinclusieve ruimtelijke inrichting

Het is de bedoeling om te zorgen voor een betere ruimtelijke integratie van natuur met andere functies als landbouw, energieopwekking, woningbouw en infrastructuur. Zo moet meer natuurinclusief areaal worden ontwikkeld. De natuur die zo ontstaat, zal niet als Natura 2000-gebied worden aangewezen of leiden tot uitbreiding van bestaande Natura 2000-gebieden.

 

Gebiedsgerichte aanpak

Provincies moeten een gebiedsgerichte aanpak voor de stikstofproblematiek vaststellen. De nationale structurele aanpak stikstof werkt door in deze gebiedsgerichte aanpak en wordt voor een deel gebiedsgericht ingevuld. De gebiedsgerichte aanpak bestaat uit:

  1. natuurherstelmaatregelen;
  2. nationale bronmaatregelen (die gebiedsgericht worden geïmplementeerd);
  3. maatregelen die decentrale overheden (zoals provincies en gemeenten) nemen om de stikstofdepositie te laten dalen.

In alle provincies is inmiddels een plan van aanpak vastgesteld voor de gebiedsgerichte aanpak. Het Rijk wil bestuurlijke afspraken met de provincies maken over de gebiedsgerichte aanpak en deze afspraken voor de zomer formaliseren.

 

Bronmaatregelen

Streefwaarde stikstofreductie voor 2030

Het kabinet stelt een streefwaarde voor stikstofreductie in 2030 vast. Dan moet de stikstofdepositie op ten minste de helft van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde (KDW) worden gebracht. Daarvoor moet de stikstofdepositie gemiddeld met 255 mol/ha/jaar in 2030 dalen. Deze daling bestaat uit de volgende ‘onderdelen’:

  1. Ongeveer 120 mol wordt bereikt door eerder vastgesteld beleid gericht op stikstofreductie in de landbouw, mobiliteit, industrie en energie.
  2. Ongeveer 25 mol wordt bereikt door de maatregelen uit het Klimaatakkoord.
  3. Voor de ongeveer 110 resterende mol neemt het kabinet bronmaatregelen.

De streefwaarde zal in de wet-/regelgeving worden vastgelegd.

 

Ontwikkelreserve

Het kabinet stelt een ontwikkelreserve in van minimaal 20 mol/ha/jaar. Deze is deels bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen en deels voor nationale belangen (zoals projecten in de infrastructuur, waterveiligheid, woningbouw, defensie en energietransitie).

 

Pakket bronmaatregelen en monitoring & bijsturing

Er wordt een pakket aan bronmaatregelen getroffen. De verplichting hiertoe wordt in wet-/regelgeving vastgelegd. Ook de systematiek voor monitoring en bijsturing van onder andere de streefwaarde en het maatregelenpakket wordt in wet-/regelgeving vastgelegd.

 

Bronmaatregelen in de landbouw
  1. Er wordt geprobeerd om alle inschrijvingen op de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij te honoreren, voor zover deze aan de gestelde eisen voldoen. Hiervoor wordt extra budget beschikbaar gesteld.
  2. Er komt een beëindigingsregeling (in de vorm van een subsidieregeling) voor veehouders die willen stoppen, gericht op het verminderen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Om deel te kunnen nemen aan de regeling moet de veehouderij een bepaalde, nog onbekende, ondergrens aan stikstofdepositie veroorzaken. Veehouderijen met de hoogste stikstofdepositie komen als eerste in aanmerking. De regeling wordt op z’n vroegst begin 2021 opengesteld.
  3. Er komt een ministeriële regeling waarin nadere eisen aan veevoer worden gesteld. De minister heeft deze bevoegdheid op grond van de Spoedwet aanpak stikstof. Er worden maxima gesteld aan het ruw eiwitgehalte in mengvoer (en mogelijk ander krachtvoer) dat een melkveehouder gebruikt. De regeling kan naar verwachting vanaf 1 september 2020 in werking treden. Voor de jaren na 2020 wordt ingezet op een met de sector overeen te komen afsprakenkader, gericht op voermanagementmaatregelen.
  4. De ambitie van het kabinet is om het aantal uren weidegang uit te breiden met 125 uren in 2021 en 250 uren vanaf 2022. Het is nog niet duidelijk of dit wordt vastgelegd en zo ja, hoe.
  5. Het kabinet heeft voornemens voor het emissiearm uitrijden van mest. Daarvoor wil het kabinet bedrijven stimuleren om regenwater op te vangen van staldaken en erf om daarmee mest te kunnen verdunnen. Ook wil het kabinet bezien hoe verdunning in de praktijk daadwerkelijk door kan gaan. Hiervoor moet de meststoffenregelgeving worden aangepast.
  6. Er komt een Subsidieregeling brongerichte verduurzaming voor innovatie in nieuwe staltechnieken (stalmaatregelen). Ook (b)lijken er aangescherpte ammoniakemissienormen te komen voor de veehouderij. Deze zullen gelden voor nieuwe stallen en renovaties. Maar ook bestaande stallen zullen (op termijn) moeten worden aangepast. Boeren worden via subsidie ondersteund bij het doorvoeren van de benodigde aanpassingen.
  7. Boeren die willen extensiveren, omschakelen naar een andere bedrijfsvoering (bijvoorbeeld kringlooplandbouw) of verplaatsen naar een locatie verder weg van een Natura 2000-gebied, worden ondersteund. Het kabinet stelt hiervoor een omschakelfonds in, om de omschakeling financieel mogelijk te maken.
  8. Er wordt centrale mestverwerking voorgesteld, waar emissies worden afgevangen en mest wordt verwerkt tot hoogwaardige meststoffen. Deze meststoffen kunnen als kunstmestvervanger dienen en dan emissiearm worden toegediend of worden geëxporteerd buiten de Nederlandse landbouw. Er wordt een budget beschikbaar gesteld voor een investeringssubsidieregeling.

 

Bronmaatregelen in de industrie en energie

In de industrie wordt de BBT-aanpak verder voortgezet. De maatregelen die de industrie- en energiesector moeten nemen in het kader van het Klimaatakkoord en het Urgenda-arrest zullen ook zorgen voor een reductie van de stikstofuitstoot.

 

Bronmaatregelen in de mobiliteit en bouw

In het wegverkeer zal de uitstoot dalen door een verdere aanscherping van Europese emissienormen voor nieuwe voertuigen. Ook door het (geleidelijk) vervangen van oudere meer vervuilende voertuigen door nieuwere schonere voertuigen zal de uitstoot dalen.

In de bouwsector worden de komende drie jaar gebiedsgerichte pilots met nul-emissie mobiele werktuigen uitgevoerd.

 

Maatregelen voor vergunningverlening

Bestaande mogelijkheden en extern salderen

Vergunningverlening is juridisch gezien al mogelijk op basis van:

De minister is van plan om met de provincies af te spreken dat bij extern salderen een initiatiefnemer zich vooraf meldt bij de provincie over een voorgenomen aankoop. Zo kan de provincie toetsen of de aankoop past binnen de gebiedsgerichte aanpak. Ook bespreekt de minister met de provincies of en zo ja, hoe de gebiedsplannen misschien een afwegingskader kunnen gaan vormen op basis waarvan een aanvraag voor een natuurvergunning met extern salderen kan worden toegewezen of afgewezen.

Bij extern salderen gaat over het algemeen stikstofruimte verloren. De minister onderzoekt of deze stikstofruimte misschien toch kan worden ingezet voor het legaal houden van meldingen en/of een depositiebank voor alle sectoren. 

 

Verleasen

Het verleasen van stikstofruimte wordt binnenkort mogelijk voor activiteiten met een tijdelijke stikstofdepositie.

 

Regionale drempelwaarde

Een regionale drempelwaarde is mogelijk bij Natura 2000-gebieden die onder de KDW zitten of hieronder komen door het maatregelenpakket.

 

Legaal houden van PAS-meldingen

Van de ontwikkelreserve van 20 mol is 11 mol bedoeld voor het legaal houden van PAS-meldingen. De 11 mol is een indicatie van de stikstofdepositie die alle ingediende PAS-meldingen veroorzaken op Natura 2000-gebieden. Vanwege de natuurkenmerken is de ontwikkelreserve in sommige Natura 2000-gebieden mogelijk niet voldoende. Dan zal er maatwerk moeten worden toegepast binnen de gebiedsgerichte aanpak om, zoveel mogelijk, PAS-meldingen legaal te houden.

Voor activiteiten met een stikstofdepositie onder de 0,05 mol hoefde op grond van het PAS geen PAS-melding te worden gedaan. Hiervoor hoefde alleen een stikstofdepositieberekening te worden gemaakt en bewaard. De overheid moet deze activiteiten nog in kaart brengen. Nadat dat is gebeurd, wordt beoordeeld wat een passende oplossing is voor deze activiteiten. De ontwikkelreserve van 11 mol is dus niet voor deze activiteiten bedoeld.

 

Beweiden en bemesten

Het is nog steeds de inzet van de minister en de provincies om beweiden en bemesten niet vergunningplichtig te maken. Er wordt voorlopig niet actief gehandhaafd. In de Kamerbrief is hierover niet meer duidelijkheid gegeven.

 

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Stikstof, Natura 2000 en de KDW: hoe zit het ook alweer?

Nu stikstof in veel situaties weer een probleem oplevert, is het goed om nog eens op een rijtje te zetten op welke Natura 2000-gebieden stikstof moet worden getoetst en hoe het ook alweer zit met de kritische depositiewaarde.

Op welke Natura 2000-gebieden toetsen?

Op grond van de Wet natuurbescherming moeten alle Natura 2000-gebieden worden beschermd. Maar niet ieder Natura 2000-gebied is van belang voor de beoordeling van de stikstofdepositie.

De stikstofdepositie wordt alleen getoetst op Natura 2000-gebieden waarin voor stikstof gevoelige habitattypen of leefgebieden van soorten voorkomen (vgl. Raad van State 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:731). Die toetsing is op grond van de provinciale beleidsregels over intern en extern salderen bij dergelijke habitattypen of leefgebieden bovendien alleen nodig als sprake is van een overbelasting of een nadere overbelasting van de stikstofdepositie vanaf 70 mol per hectare, per jaar onder de kritische depositiewaarde. Dat volgt uit de definitie van ‘relevante hexagonen’ in de beleidsregels.

Kritische depositiewaarde

De kritische depositiewaarde (KDW) geeft aan bij welke mate van stikstofdepositie wordt aangenomen dat niet langer op voorhand kan worden uitgesloten dat er een risico is dat de kwaliteit van het habitattype wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van de stikstofdepositie.

In veel Nederlandse Natura 2000-gebieden wordt de KDW overschreden. Een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden moet daarom (gelet op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden) worden voorkomen. Als gevolg van de overschrijding van de KDW worden nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken, vooraf kritisch beoordeeld.

Daarbij wordt ook gekeken naar de KDW. Als de KDW op een Natura 2000-gebied wordt overschreden, betekent dat niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt. Die overschrijding betekent wel dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is. Omdat significante gevolgen van een nieuwe activiteit (die stikstofdepositie veroorzaakt) dan niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, is voor die nieuwe activiteit een natuurvergunning vereist.

Ten behoeve van die natuurvergunning moet een passende beoordeling worden gemaakt. Die passende beoordeling moet de zekerheid bieden dat de nieuwe activiteit de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet kan aantasten. Het enkele feit dat de nieuwe activiteit zorgt voor een toename van stikstofdepositie op een aantal habitattypen terwijl de KDW al wordt overschreden, betekent gelet op het voorgaande niet zonder meer dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied worden aangetast (vgl. Raad van State 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:741). Met andere woorden: als de KDW al wordt overschreden, betekent dit niet dat geen enkele toename van stikstofdepositie vergund kan worden. Het gaat erom of die toename de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied al dan niet aantast.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Handhaven op beweiden en bemesten?

Op 11 februari 2020 heeft rechtbank Overijssel een aantal uitspraken (o.a. ECLI:NL:RBOVE:2020:513) gedaan over handhavend optreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. De provincie moet nieuwe handhavingsbesluiten nemen. Hoe zit het precies en hoe moet het nu verder?

Achtergrond

De discussie over het al dan niet nodig hebben van een natuurvergunning voor beweiden en bemesten speelt al jarenlang. Op 4 februari 2015 deed de Raad van State een eerste uitspraak waaruit blijkt dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. Omdat de overheid dat onwenselijk vond, werd een uitzondering op de natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten ingevoerd. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat het niet is toegestaan om beweiden en bemesten categoraal uit te zonderen van de vergunningplicht. Die uitzondering is daarom onverbindend en moet geacht worden nooit te hebben bestaan. Dat betekent dat we weer terug zijn bij de uitspraak van de Raad van State van 4 februari 2015: voor beweiden en bemesten kan een natuurvergunning nodig zijn.

Uitspraken rechtbank

De uitspraken van rechtbank Overijssel gaan – net als de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 – over de vraag of handhavend moet worden opgetreden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning. Provincie Overijssel heeft verschillende handhavingsverzoeken daartoe afgewezen onder verwijzing naar de uitzondering op de natuurvergunningplicht voor deze activiteiten. Omdat die uitzondering onverbindend is, had de provincie hier niet naar mogen verwijzen. De besluiten van de provincie kunnen daarom niet in stand blijven. De rechtbank heeft die besluiten vernietigd en beslist dat de provincie binnen zes weken nieuwe besluiten op de handhavingsverzoeken moet nemen. Voor deze nieuw te nemen besluiten is onder andere het volgende van belang.

Natuurvergunningplicht

Een natuurvergunning is op grond van de wet nodig als een activiteit (zoals beweiden of bemesten) significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben. Als een natuurvergunning nodig is voor beweiden, dan moet dat in dezelfde natuurvergunning worden opgenomen als in de natuurvergunning voor het bedrijf. Als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dan mag dat in een aparte natuurvergunning worden opgenomen. Dat hoeft dus niet in dezelfde natuurvergunning als die voor het bedrijf.

Beginselplicht handhaving

Als een bedrijf een natuurvergunning nodig heeft voor beweiden en/of bemesten, maar deze niet heeft, dan is dat een overtreding. Dan geldt als uitgangspunt dat de provincie daartegen handhavend moet optreden. Dat is vaste rechtspraak. Het is ook vaste rechtspraak dat er in twee gevallen van handhaving kan worden afgezien, namelijk als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of van bijzondere omstandigheden waardoor handhaving onevenredig is.

Concreet zicht op legalisatie wordt bij vergunningen aangenomen als ten minste de vereiste vergunning is aangevraagd en het bevoegd gezag voornemens is om die vergunning te verlenen.

Bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden als onevenredig moet worden aangemerkt, worden in de praktijk niet snel aangenomen.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 zijn er verschillende ontwikkelingen geweest. Die kunnen van belang zijn voor de nieuw te nemen besluiten door de provincie.

Advies over beweiden en bemesten

Met name van belang lijkt het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ dat het Adviescollege stikstofproblematiek (Adviescollege) op 19 december 2019 heeft uitgebracht. Het Adviescollege concludeert dat in het overgrote deel van de gevallen voor bemesten geen natuurvergunning nodig is. Een natuurvergunning is niet nodig als bemesten niet leidt tot een toename van emissies ten opzichte van de Europese referentiedatum (vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004). Want dan kunnen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden uitgesloten. Maar als bemesten wel tot een toename van emissies leidt, zal wel een natuurvergunning nodig zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als het grondgebruik structureel is veranderd (bijvoorbeeld van akkerland naar grasland) of als gronden eerst niet of nauwelijks en nu volop bemest worden. Voor beweiden is volgens het Adviescollege geen natuurvergunning nodig, omdat beweiden bijdraagt aan een afname van de ammoniakemissie.

Kamerbrieven

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in een Kamerbrief van 19 december 2019 laten weten dat de inzet van het kabinet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. Dit standpunt heeft de minister nog een keer herhaald in een Kamerbrief van 7 februari 2020. Ook in eerdere Kamerbrieven had de minister van LNV al laten weten te streven naar legalisering van beweiden en bemesten. Ook in de beantwoording van verschillende Kamervragen over beweiden en bemesten op 18 februari 2020 heeft de minister herhaald dat het de inzet is om beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig te maken. In de beantwoording sluit de minister aan bij het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’.

Vervallen vergunningplicht voor ‘andere handelingen’

Van belang is ook dat op 1 januari 2020 de Wet natuurbescherming is gewijzigd (Spoedwet aanpak stikstof). Sindsdien is namelijk niet langer een natuurvergunning nodig voor activiteiten die wel een verslechterend maar geen significant gevolg voor een Natura 2000-gebied hebben. Die activiteiten werden ook wel andere handelingen genoemd. Daarvoor is dus niet langer een natuurvergunning nodig. Dat kan ook van belang zijn voor beweiden en bemesten. Wanneer beweiden en/of bemesten namelijk wel een verslechterend maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden, is niet langer een natuurvergunning nodig.

Verzet tegen eerdere uitspraak

Reeds op 18 december 2019 heeft rechtbank Noord-Nederland in zaak ECLI:NL:RBNNE:2019:5283 een vergelijkbare uitspraak gedaan als rechtbank Overijssel op 11 februari 2020. Provincie Drenthe is het niet mee eens met die uitspraak, omdat de provincie geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten wil. Daarom heeft de provincie – in overleg met de andere provincies en het ministerie van LNV – tegen die uitspraak verzet (‘bezwaar’) ingediend. Daarmee onderstrepen de provincies en het ministerie van LNV dat zij geen natuurvergunningplicht voor beweiden en bemesten willen.

Hoe nu verder?

Hoe kunnen en/of moeten provincies nou omgaan met verzoeken om handhavend op te treden tegen beweiden en bemesten zonder natuurvergunning? De provincies zullen hierop een beslissing moeten nemen. Dat geldt zowel wanneer het gaat om een nieuw of nog lopend handhavingsverzoek als wanneer het gaat om een handhavingsverzoek waarop al een beslissing is genomen, maar welke beslissing door de rechter is vernietigd.

De minister en de provincies zijn er duidelijk over dat zij beweiden en bemesten niet natuurvergunningplichtig willen maken. Zij wijzen daarvoor ook op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ van het Adviescollege. Daaruit volgt dat er voor beweiden geen natuurvergunning nodig is en dat voor bemesten in de meeste gevallen eveneens geen natuurvergunning nodig is. De reden daarvoor is dat deze activiteiten geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden veroorzaken. In dat geval is voor deze activiteiten vanaf 1 januari 2020 geen natuurvergunning (meer) nodig.

Als de provincies het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ volgen, dan zal in de meeste gevallen de conclusie dus zijn dat er voor beweiden en bemesten geen natuurvergunning nodig is. Beweiden en bemesten zonder natuurvergunning levert dan dus geen overtreding op. Dat betekent dat de provincies de handhavingsverzoeken opnieuw zouden moeten afwijzen.

Maar stel dat er sprake is van een uitzonderingssituatie waarin gelet op het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ wél een natuurvergunning nodig is voor bemesten. Of stel dat de provincies zouden afwijken van het advies ‘Bemesten en beweiden in 2020’ en zouden concluderen dat er voor beweiden en/of bemesten wel een natuurvergunning nodig is. Wat dan?

In die gevallen zouden de provincies de betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Voor veehouders bestond er namelijk geen aanleiding om een natuurvergunning aan te vragen voor beweiden en/of bemesten. De bevoegde bestuursorganen hebben zich namelijk jarenlang op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet natuurvergunningplichtig waren. Toen duidelijk werd dat de activiteiten wel vergunningplichtig waren, werd voorzien in een uitzondering op de vergunningplicht. Veehouders kan daarom geen verwijt worden gemaakt dat zij geen natuurvergunning voor beweiden en bemesten hebben.

Daarom zouden de provincies – in het geval zij van mening zijn dat er een natuurvergunning nodig is voor beweiden en/of bemesten – betrokken veehouders eerst in de gelegenheid moeten stellen om alsnog een natuurvergunning aan te vragen. Een termijn van drie maanden daarvoor is redelijk. Die termijn begint te lopen op het moment dat de provincie hierover een brief naar de betreffende veehouder heeft gestuurd. In die brief moet de provincie dan aangeven welke gegevens de veehouder moet overleggen.

Zo lang de provincies zelf niet inzichtelijk hebben welke gegevens bedrijven bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor beweiden en bemesten zouden moeten overleggen, is het dus maar de vraag in hoeverre de provincies achter een natuurvergunning voor beweiden en bemesten kunnen aangaan.

Als u echter (om welke reden dan ook) een natuurvergunning aanvraagt, verdient het naar mijn mening aanbeveling om daarin ook beweiden en/of bemesten mee te nemen. Dan moet de provincie daar namelijk een beslissing op nemen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 7