Natuurvergunningen en RAV emissiefactoren

De natuurvergunningverlening was de afgelopen jaren al niet eenvoudig. Sinds 20 januari 2021 zijn daar extra onduidelijkheden en vragen bij gekomen door de uitspraken van de Raad van State van 20 januari 2021 over het ontbreken van een natuurvergunningplicht voor intern salderen en het onvoldoende gemotiveerd zijn van de 5 km afkapgrens voor verkeer. Maar met de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland van 11 maart 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:810) is daar nog een schep bovenop gedaan.

RAV emissiefactoren

De voorzieningenrechter van rechtbank Noord-Nederland heeft in de uitspraak van 11 maart 2021 geoordeeld dat bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning niet altijd zonder meer mag worden uitgegaan van de ammoniakemissiefactoren zoals die in de Regeling ammoniak en veehouderij (RAV) staan.

De uitspraak gaat over een natuurvergunning voor een melkveehouderij; meer specifiek een ligboxenstal met roostervloer. Voor de roostervloer is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 6,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen. Voor een traditionele stal is in de RAV een ammoniakemissiefactor van 13,0 kg per dierplaats per jaar opgenomen.

In het beroepschrift dat is ingediend tegen de natuurvergunning, is het standpunt ingenomen dat het onzeker is of de roostervloer daadwerkelijk maar 6,0 kg NH3 per dierplaats per jaar emitteert. Daarvoor is verwezen naar de volgende rapporten:

  • ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest. Stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer’ van het CBS van oktober 2019 en
  • ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van het CDM van juni 2020.

Volgens de rechter blijkt uit deze rapporten dat er twijfel bestaat over het daadwerkelijke rendement en daarmee de emissiereductie van emissiearme stalsystemen. Oftewel: er bestaat twijfel over de RAV emissiefactoren, ook al is dat volgens de rechter pas een eerste indicatie. Deze twijfel mag er echter niet zijn bij het verlenen van een natuurvergunning. Dat blijkt duidelijk uit de rechtspraak.

Omdat er twijfel bestaat over de RAV emissiefactor van roostervloeren, had de provincie bij het verlenen van de natuurvergunning niet zonder meer van de RAV emissiefactor mogen uitgaan. Daardoor is niet zeker dat de vergunde activiteit geen toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt en niet leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebied. De provincie had de natuurvergunning daarom niet mogen verlenen.

Opmerkelijk hierbij is naar mijn mening dat de rechter de RAV emissiefactoren slechts ziet als een “indicatie (…) voor (…) de daadwerkelijke emissie van NH3 per omschreven stalsysteem”. De RAV emissiefactoren worden namelijk pas vastgesteld nadat er, kort gezegd, voldoende metingen zijn uitgevoerd bij het stalsysteem. Die metingen moeten bovendien volgens een voorgeschreven protocol worden uitgevoerd.

Een vergelijkbare discussie speelt overigens bij gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij. De Raad van State heeft deze discussie al kort benoemd in de uitspraak van 29 mei 2019 over het Programma Aanpak Stikstof, maar deze discussie doorverwezen naar de provincies. In een uitspraak van 16 februari 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:758) heeft rechtbank Gelderland deze discussie ook kort aangestipt, maar daarover nog geen inhoudelijk oordeel gegeven. In een aantal uitspraken van rechtbank Oost-Brabant is deze discussie ook al kort aan de orde geweest.

Beweiden en bemesten

Alsof het nog niet gecompliceerd genoeg is als provincies niet meer zonder meer van de RAV emissiefactoren mogen uitgaan, heeft de rechter ook de beoordeling van beweiden en bemesten verder bemoeilijkt.

Uit de rechtspraak blijkt al dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Raad van State geoordeeld dat beweiden in dezelfde natuurvergunning moet worden opgenomen als de vergunning voor de dierenverblijven. Het bemesten mag in een aparte natuurvergunning worden opgenomen.

De rechter heeft nu echter geoordeeld dat als bemesten niet in dezelfde natuurvergunning als de vergunning voor de dierenverblijven wordt opgenomen, hiermee in de vergunning voor de dierenverblijven rekening moet worden gehouden. Als namelijk geen bemesting wordt aangevraagd, impliceert dit dat de mest binnen de inrichting moet worden opgeslagen en vervolgens moet worden afgevoerd naar bijvoorbeeld een mestverwerker. De emissie van de opslag en extra vervoersbewegingen moet dan volgens de rechter worden meegenomen in de natuurvergunning voor de dierenverblijven.

Ook ten aanzien van beweiden is de rechter kritisch. Voor de referentiesituatie van beweiden mag namelijk niet worden uitgegaan van de mogelijkheden hiervoor in het bestemmingsplan dat gold ten tijde van de Europese referentiedatum. Daarnaast mag de provincie volgens de rechter niet volstaan met een verwijzing naar het advies van commissie Remkes over beweiden en bemesten. De rechter heeft daarbij onder andere de volgende punten genoemd.

  • Er ontbreekt een onderbouwing van het effect van de afwezigheid van het vee in de stal op de emissie van de stal.
  • Er ontbreekt een onderbouwing van de emissies die het vee in de wei veroorzaakt.
  • De commissie Remkes gaat bij de conclusie dat beweiden een gunstig effect heeft op de totale ammoniakemissie van een bedrijf, uit van de totale mesthuishouding. Daarbij betrekt de commissie dat het land door het beweiden minder bemest hoeft te worden met de mest uit de stal. Maar omdat in de natuurvergunning in deze zaak niet het bemesten is meegenomen, kan hiermee geen rekening worden gehouden.
  • Juist bij de toepassing van stalsystemen met een grote reductie van de ammoniakemissie is het de vraag of de emissie van het vee in de wei niet de emissiefactor van de stal overtreft.

De rechter heeft nog wel opgemerkt dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij beweiden de emissies van de stal verminderen en dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat hiervoor een reductiefactor kan worden toegepast, maar de rechter vindt alles nog onvoldoende onderbouwd.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

AERIUS-berekening bepalend bij intern salderen

Een AERIUS-berekening is bepalend bij intern salderen in het kader van de natuurwetgeving. Dit heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangegeven in een Kamerbrief van 22 februari 2021.

In een uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) heeft de Raad van State geoordeeld dat voor intern salderen geen natuurvergunning nodig is. Dit kan in sommige gevallen gunstig zijn, maar leidt ook tot rechtsonzekerheid. Want als een bedrijf ten opzichte van de vergunde situatie een wijziging doorvoert die op het moment van toetsing niet leidt tot een toename van stikstofdepositie, dan wordt dit niet meer in een natuurvergunning geborgd. Dit kan bijvoorbeeld bij derden tot onduidelijkheid leiden.

Maar vooral ook voor het bedrijf zelf kan dit tot rechtsonzekerheid leiden. Dit houdt verband met het rekenprogramma AERIUS Calculator. Het rekenprogramma wordt regelmatig aangepast. Door een herziening van het rekenprogramma kan een AERIUS-berekening tot een andere uitkomst leiden. Stel dat een bedrijf middels een AERIUS-berekening vaststelt dat een wijziging van het bedrijf niet tot een toename van stikstofdepositie leidt en hiervoor dus geen natuurvergunning nodig is, dan is de vraag of deze conclusie nog steeds geldt na een herziening van AERIUS. Als een herziening van AERIUS ertoe leidt dat de uitkomst van de berekening ineens anders is en er wél een toename is van stikstofdepositie, dan is de vraag of dit gevolgen heeft voor het bedrijf.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft in de Kamerbrief van 22 februari 2021 aangegeven dat dit niet het geval is. Volgens de minister is de AERIUS-berekening ten tijde van het toetsingsmoment bepalend. Het toetsingsmoment in AERIUS voor een bedrijfswijziging is het moment van realisatie van de bedrijfswijziging. Effecten van een latere wijziging in AERIUS hebben hier volgens de minister geen effect op.

Voor bedrijven is het van belang om de AERIUS-berekening te bewaren. Die gegevens kunnen bedrijven volgens de minister later bij (eventuele) toets- en handhaving van de uitvoering van de activiteit als uitgangspunt voor controle gebruiken.

Of een rechter hierover uiteindelijk hetzelfde zal oordelen, moet worden afgewacht.

Om de rechtsonzekerheid in enige mate te verkleinen, kan het soms verstandig zijn om voor intern salderen toch een natuurvergunning aan te vragen. Provincies kunnen hierop dan een ‘positief weigeringsbesluit’ nemen. Als derden het niet met het besluit eens zijn, kunnen zij hiertegen bezwaar en beroep indienen. Het positief weigeringsbesluit komt dan (na een eventuele juridische procedure) in rechte vast te staan. Een positief weigeringsbesluit legt de aangevraagde situatie vast op basis van de geldende AERIUS versie. Bijvoorbeeld toekomstige wijzigingen in AERIUS hebben dan geen gevolgen voor de betrokken activiteit, aldus de minister.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

 

Locatiegegevens PAS-meldingen openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) moet de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar maken. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:153).

Achtergrond

Veel bedrijven hebben na de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een bedrijfsontwikkeling gerealiseerd op basis van een PAS-melding. Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is echter duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen juridische status hebben. Achteraf bezien is er voor alle activiteiten die zijn gerealiseerd op basis van een PAS-melding, een natuurvergunning nodig. Omdat bedrijven daar over het algemeen niet over zullen beschikken omdat zij konden volstaan met een PAS-melding, zijn die bedrijven juridisch gezien in overtreding.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft echter in meerdere Kamerbrieven aangegeven PAS-meldingen te zullen legaliseren. Bedrijven hebben namelijk te goeder trouw gehandeld.

Verzoek MOB

De MOB laat het daar echter niet bij zitten. De MOB wil weten welke bedrijven allemaal een PAS-melding hebben ingediend en heeft daartoe een Wob-verzoek bij het ministerie ingediend (een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur). De minister heeft de PAS-meldingen toegestuurd, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Voor de MOB was dit niet genoeg. De MOB wil namelijk ook de locatiegegevens van de PAS-meldingen hebben. De MOB heeft daarom bezwaar en vervolgens beroep ingediend tegen het besluit van de minister.

Uitspraak rechtbank

Rechtbank Noord-Nederland heeft op 3 juli 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:2388) een uitspraak gedaan over het beroepschrift van de MOB. De rechtbank heeft de MOB in het gelijk gesteld en geoordeeld dat de minister de locatiegegevens alsnog openbaar moest maken. Dat zou de minister tussen 24 juli 2020 en 31 juli 2020 moeten doen.

De minister was het met deze uitspraak niet eens en heeft daartegen daarom hoger beroep ingediend. Ook heeft de minister gevraagd om de uitspraak van de rechtbank te schorsen. De minister wilde namelijk voorkomen dat zij de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Zij wil eerst een oordeel van de Raad van State over de vraag of zij de gegevens daadwerkelijk openbaar moet maken.

In afwachting van het oordeel van de Raad van State over het hoger beroep van de minister, heeft de voorzieningenrechter van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank in een uitspraak van 31 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1858) geschorst. Dat betekende dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen op dat moment (nog) niet openbaar hoefde te maken.

Uitspraak Raad van State

Op 27 januari 2021 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over het hoger beroep van de minister. De Raad van State heeft de minister in het ongelijk gesteld. Dat betekent dat de minister de locatiegegevens van PAS-melders alsnog openbaar moet maken.

De discussie

Of de locatiegegevens wel of niet openbaar moeten worden gemaakt, hangt af van de vraag hoe de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) moet worden uitgelegd. Het uitgangspunt van de Wob is dat alle informatie in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid openbaar zijn. Dat is alleen anders als in de Wob een weigeringsgrond staat op grond waarvan de overheid mag weigeren om informatie openbaar te maken.

Over milieu-informatie zijn in de Wob bijzondere regels opgenomen. Milieu-informatie moet namelijk in vrijwel alle gevallen openbaar worden gemaakt. Dat geldt vooral als de milieu-informatie over emissiegegevens gaat. Sommige weigeringsgronden gelden expliciet niet als het gaat om milieu-informatie. Voor sommige andere weigeringsgronden geldt dat als het gaat om milieu-informatie, de weigeringsgrond alleen geldt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang dat is genoemd in de weigeringsgrond.

Een van de weigeringsgronden in de Wob is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob). Als het belang van het openbaar maken van informatie niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dan mag die informatie niet openbaar worden gemaakt. Maar als het gaat om milieu-informatie die betrekking heeft op emissiegegevens, dan mag moet de informatie (ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) toch openbaar worden gemaakt (artikel 10, vierde lid, van de Wob).

Er is echter nog een uitzondering voor milieu-informatie. Milieu-informatie hoeft (toch) niet openbaar te worden gemaakt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen bijvoorbeeld de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 10, zevende lid, van de Wob).

In de procedure over het al dan niet openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen gaat het juridisch gezien vooral om de vraag of de locatiegegevens wel of niet als milieu-informatie en emissiegegevens moeten worden aangemerkt. Zo ja, dan mogen deze gegevens – ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer – niet worden geweigerd. Dat is alleen anders als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. In dat geval zouden de locatiegegevens alsnog niet openbaar gemaakt hoeven te worden.

Volgens de Raad van State zijn de locatiegegevens van PAS-meldingen milieu-informatie en emissiegegevens. Daarvoor verwijst de Raad van State naar eerdere rechtspraak over de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’. Die begrippen moeten ruim worden uitgelegd en daaronder vallen in ieder geval de volgende gegevens:

  • gegevens die daadwerkelijk over de uitstoot gaan;
  • gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu;
  • gegevens die het publiek in staat stellen om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is.

Volgens de Raad van State volgt uit de rechtspraak dat ook de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is.

“Het oordeel van de rechtbank dat een emissie een bron heeft, dat die bron een locatie heeft en dat om die reden de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn, is dus juist.”

Omdat de locatiegegevens emissiegegevens zijn, moeten deze gegevens openbaar worden gemaakt. Dat geldt ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Er zou één uitzondering kunnen zijn om de locatiegegevens van PAS-meldingen toch niet openbaar te hoeven maken. Dat zou het geval zijn als het belang van het openbaar maken van de locatiegegevens niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor geldt een hoge bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel.

Volgens de Raad van State heeft de minister deze drempel niet gehaald. Dat dierenrechtenextremisme is genoemd in de publicatie ‘Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland’ is niet genoeg bewijs. Dat is namelijk geen concreet aanknopingspunt dat daadwerkelijk schade zal optreden. Dat geldt ook voor het eventuele risico dat het openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen de kans vergroot dat juist deze bedrijven mogelijk met enige vorm van intimidatie en/of bedreiging te maken krijgen. Dit is onvoldoende om te oordelen dat de locatiegegevens van alle PAS-meldingen niet openbaar hoeven te worden gemaakt.

Dit betekent dat de minister de locatiegegevens van alle PAS-meldingen alsnog openbaar moet maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Afkapgrens 5 km voor stikstof bij verkeer onvoldoende onderbouwd

De afkapgrens van 5 km die bij het beoordelen van de stikstofdepositie van verkeersbewegingen wordt gebruikt, is onvoldoende onderbouwd. Dat heeft de Raad van State geoordeeld in een uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:105).

Achtergrond

De stikstofdepositie van activiteiten moet worden berekend met AERIUS Calculator. In AERIUS Calculator zijn verschillende andere rekenmodellen geïmplementeerd. Voor verkeersbewegingen is dat SRM2 en voor andere activiteiten/bronnen is dat OPS.

Tussen SRM2 en OPS bestaat een belangrijk verschil. SRM2 berekent de stikstofdepositie alleen maar voor verkeer dat binnen 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden rijdt. OPS berekent de stikstofdepositie daarentegen op veel grotere afstand.

Het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (Adviescollege Hordijk) had hier in het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ stevige kritiek op. De minister heeft die kritiek in onder andere een Kamerbrief van 13 oktober 2020 terzijde geschoven.

Uitspraak Raad van State

In de uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Raad van State geoordeeld dat de afkapgrens van 5 km voor stikstofdepositie van verkeersbewegingen onvoldoende is onderbouwd. Hierdoor is namelijk onduidelijk wat de invloed van verkeer buiten de afkapgrens is op de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Ook is onduidelijk hoe groot die invloed is. Daardoor kan niet “volledig, precies en definitief” worden geconcludeerd dat de verkeersbewegingen geen nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben.

Bovendien is naar het oordeel van de Raad van State geen goede verklaring gegeven voor het verschil in rekengrenzen tussen SRM2 en OPS. Waarom zijn in SMR2 bronnen maar tot 5 km betekenisvol te herleiden tot een individueel project, terwijl dat in OPS tot een veel grotere afstand geldt? De Raad van State vraagt zich dat in de uitspraak expliciet af. In aanvulling daarop heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“(…) is in het bijzonder onduidelijk waarom het kennelijk wel mogelijk is om met AERIUS Calculator voor andere bronnen dan wegverkeer de stikstofdepositie ‘betekenisvol te herleiden’ op grotere afstanden dan 5 km.”

Nu zal afgewacht moeten worden hoe de minister de afkapgrens van 5 km nader gaat motiveren en/of gaat aanpassen. Dit kan voor (vrijwel) alle bedrijven gevolgen hebben, aangezien (vrijwel) alle bedrijven met verkeersbewegingen te maken hebben.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Geen natuurvergunning nodig voor intern salderen

Voor intern salderen is geen natuurvergunning nodig. Dat blijkt uit de uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71).

Met de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof per 1 januari 2020 is de natuurvergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming gewijzigd. Sindsdien is alleen nog een natuurvergunning nodig voor activiteiten die significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Vóór 1 januari 2020 was ook een natuurvergunning nodig voor activiteiten die niet-significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied konden hebben.

Het is vaste rechtspraak van de Raad van State dat als een wijziging of uitbreiding van een activiteit niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie leidt – oftewel: als sprake is van intern salderen – dat dan significante gevolgen kunnen worden uitgesloten.

Omdat sinds 1 januari 2020 alleen nog een natuurvergunning nodig is voor activiteiten die significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben en deze gevolgen bij intern salderen dus kunnen worden uitgesloten, is er in geval van intern salderen geen natuurvergunning meer nodig.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 11