Extern salderen nog langer op slot

Extern salderen met veehouderijen blijft nog langer op slot. Anders dan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in haar Kamerbrief van 24 april 2020 heeft aangekondigd, komt er voor deze zomer geen duidelijkheid over extern salderen.

Voorkomen van ongerichte opkoop

De minister en de provincies willen voorkomen dat veehouderijen ongericht en ongecontroleerd worden opgekocht om extern mee te salderen. Dit heeft de minister aangegeven in een Kamerbrief van 7 februari 2020.

Over de vraag hoe de minister en de provincies dit kunnen voorkomen, wordt nog steeds nagedacht. In een Kamerbrief van 24 april 2020 had de minister aangegeven dat zij samen met de provincies voor de zomer duidelijk zou maken op welke manier en op welk moment extern salderen met veehouderijen weer mogelijk zou zijn. Uit verschillende Kamerstukken bleken al enkele mogelijke voorwaarden voor extern salderen.

Extern salderen nog langer onmogelijk

Tijdens een overleg tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen op 9 juli 2020 is echter duidelijk geworden dat extern salderen met veehouderijen nog langer onmogelijk blijft. Het Rijk en de provincies werken de komende tijd nog verder aan de “benodigde waarborgen voor het zorgvuldig (gefaseerd) openstellen van extern salderen met veehouderijen”.

Na de zomer zullen de provincies besluiten wanneer zij extern salderen met veehouderijen weer mogelijk gaan maken.

Extern salderen wettelijk gezien mogelijk

Het is opmerkelijk te noemen dat extern salderen met veehouderijen op dit moment nog steeds niet wordt toegestaan door provincies. Op grond van de Wet natuurbescherming is dit sinds 29 mei 2019 – de dag waarop het Programma Aanpak Stikstof ‘onderuit is gegaan’ – namelijk juridisch gezien wel weer mogelijk. Het zijn echter de provincies (met uitzondering van de provincie Limburg) die extern salderen onmogelijk hebben gemaakt in hun provinciale beleidsregels.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Twee stevige stikstofadviezen: Remkes en Hordijk

In juni 2020 hebben het Adviescollege Remkes en het Adviescollege Hordijk allebei een stevig stikstofadvies uitgebracht. Terwijl het Adviescollege Remkes concludeert dat de voorgestelde structurele aanpak stikstof niet toereikend is, concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is.

 

Het Adviescollege Remkes

Algemeen

Op 25 september 2019 heeft het Adviescollege stikstofproblematiek Remkes het advies ‘Niet alles kan’ uitgebracht. Daarin concludeerde het Adviescollege Remkes onder andere dat de stikstofdepositie substantieel omlaag moet.

Deze conclusie herhaalt het Adviescollege Remkes in het advies ‘Niet alles kan overal’ van 8 juni 2020. In dit advies formuleert het Adviescollege Remkes de hoofddoelstelling als volgt:

“een geloofwaardige, integrale en gewaarborgde programmatische aanpak die leidt tot het realiseren van de natuurdoelstellingen waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd en die tevens onderdeel zijn van Europese afspraken.”

Het Adviescollege Remkes adviseert daarom het Programma Nationale Natuurdoelstellingen. Dit programma brengt twee hoofdopgaven met zich mee: een natuuraanpak en een stikstofaanpak.

 

Natuuraanpak

De eerste hoofdopgave is de natuuraanpak. Deze aanpak is erop gericht een landelijk gunstige staat van instandhouding te bereiken en de kwaliteit van de aangewezen Natura 2000-gebieden te versterken. Dit kan door herstel- en beheermaatregelen uit te voeren en hydrologische condities aan te passen (naast bronmaatregelen vanuit de stikstofaanpak).

Onder de natuuraanpak kan verder worden bezien of er aanvullend ecologisch waardevolle gebieden kunnen worden ontwikkeld die niet tot de Europese verplichtingen worden gerekend, maar die wel passen bij de unieke Nederlandse natuur en die de robuustheid en vitaliteit van de biodiversiteit in Nederland kunnen versterken.

 

Stikstofaanpak

De tweede hoofdopgave is de stikstofaanpak. Deze aanpak is gericht op het verminderen van de stikstofemissies en de daarmee samenhangende stikstofdepositie. De stikstofdepositie moet in (stikstofgevoelige) Natura 2000-gebieden in iedere geval tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht. Niet alleen de NH3-emissies (in vooral de landbouw), maar ook de NOx-emissies (in de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven) moeten omlaag.

Voor de NH3-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NH3-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. Het Rijk zal deze doelstelling vertalen naar een opgave per provincie. De provincies moeten de doelstelling via gebiedspecifiek maatwerk vertalen naar doelstellingen voor Natura 2000-gebieden. Zo moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot onder de kritische depositiewaarde worden gebracht.

Het Adviescollege Remkes adviseert de volgende vijf ‘samenhangende oplossingsrichtingen’ (de 5 M’s):

  1. mineralen in balans
  2. moderniseren mestbeleid
  3. maatwerk in ruimtelijke inrichting
  4. minimaliseren lokale natuurbelasting
  5. meten is beter weten.

Een instrumentarium hiervoor is de ‘afrekenbare stoffenbalans’: sturen op het verschil tussen wat er via de inputs (bemesting, diervoeding) aan stikstof ingaat en wat er via de outputs (nuttige producten met marktwaarde) uitkomt.

Ook voor de NOx-emissies adviseert het Adviescollege Remkes een nationale doelstelling: de binnenlandse NOx-emissies moeten in 2030 minimaal 50% dalen ten opzichte van 2019. De aanpak van NOx-emissies geldt voor de luchtvaart, mobiliteit, industrie, bouw en energiebedrijven.

 

Gebiedspecifiek maatwerk

Provincies moeten vanuit de nationale aanpak gebiedspecifiek maatwerk toepassen. Dit maatwerk start met een ecologische beoordeling en het vaststellen van de reductie-opgave voor stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Vervolgens moeten de provincies (natuur)herstelprogramma’s vaststellen. In die programma’s staan natuurherstelmaatregelen en maatregelen gericht op het verminderen van gebiedspecifieke emissies.

 

Juridische borging

Het Adviescollege Remkes adviseert om de doelstellingen – met bijbehorende monitoring en bijsturing – in de Wet natuurbescherming vast te leggen.

 

Het Adviescollege Hordijk

Op 15 juni 2020 heeft het Adviescollege Hordijk (het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof) het advies ‘Meer meten, robuuster rekenen’ uitgebracht.

In dit advies concludeert het Adviescollege Hordijk dat het rekenmodel AERIUS Calculator niet doelgeschikt is. Er is namelijk sprake van een onbalans tussen het detail dat het stikstofbeleid vraagt en de mate van wetenschappelijke onzekerheid in het berekenen van stikstofdepositie op een klein oppervlak. Daarnaast is er sprake van een ongelijke behandeling van verschillende sectoren door het gebruik van verschillende modellen bij vergunningverlening. Bovendien geldt er voor wegen een afkapgrens van 5 km, terwijl die voor bijvoorbeeld stallen niet bestaat.

Daarom beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de gelijkwaardigheid, transparantie en robuustheid van AERIUS te vergroten. Dit zou onder andere gedaan moeten worden door voor verkeer en landbouw hetzelfde model te gebruiken. Ook beveelt het Adviescollege Hordijk aan om de depositie niet op een hexagoon te berekenen, maar op een cluster van hexagonen, ingedeeld naar habitattype. Hierbij moet wel een afstandscriterium in acht worden genomen.

Verder zullen de modellen moeten worden verbeterd en zullen de metingen moeten worden uitgebreid (bijvoorbeeld met satellietmetingen).

 

Slot

Er zijn dus twee stevige stikstofadviezen uitgebracht. Het is nu de vraag wat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hier al dan niet mee gaat doen.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Aanpassing Beleidsregels intern en extern salderen

Provincies hebben de Beleidsregels intern en extern salderen wederom aangepast. De aanpassingen houden verband met de warme sanering varkenshouderij, de referentiesituatie en het stikstofregistratiesysteem. De aanpassingen zijn bijvoorbeeld bekend gemaakt in de provincies Noord-Brabant en Gelderland.

Warme sanering varkenshouderij

Op grond van de oude Beleidsregels intern en extern salderen was het voor varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling voor de varkenshouderij niet mogelijk om met de ammoniakrechten van hun bedrijf nog intern of extern te salderen. Voor de herontwikkeling van de varkenshouderijlocatie kunnen echter ook ammoniakrechten nodig zijn.

Om die herontwikkeling mogelijk te maken, zijn de Beleidsregels intern en extern salderen aangepast. Varkenshouderijen die deelnemen aan de warme saneringsregeling mogen hiervoor eenmalig maximaal 15% van de ammoniakrechten van hun bedrijf gebruiken.

Referentiesituatie

Voor het aanvragen van een natuurvergunning mag alleen gebruik worden gemaakt van een toestemming voor een activiteit in de referentiesituatie, die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning bouwen nodig is. Daarbij mag vervolgens alleen rekening worden gehouden met de capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd (uitzonderingen daargelaten).

Voor intern salderen wordt deze referentiesituatie gedeeltelijk aangepast. Als de toestemming in de referentiesituatie een natuurvergunning is maar deze niet of slechts gedeeltelijk is gerealiseerd, dan mag in plaats van de natuurvergunning als referentiesituatie worden gebruikt een milieutoestemming die gold ten tijde van de Europese referentiedatum c.q. -data (waarbij de laagst vergunde emissie als maximum geldt). De voorwaarde dat alleen rekening mag worden gehouden met capaciteit voor zover die aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd, blijft staan.

Daarnaast kan in afwijking van de hoofdregel intern gesaldeerd worden met activiteiten die gerealiseerd waren, maar inmiddels niet meer aanwezig zijn. Dat is wenselijk voor bijvoorbeeld woningbouw en industrie, omdat daar vroegtijdig wordt gesloopt om asbestbranden of vandalisme te voorkomen respectievelijk in het kader van verplichte bodemsanering. Als voorwaarde voor deze uitzondering geldt dat het beëindigen van de activiteit uit de referentiesituatie rechtstreeks verband houdt met het voornemen voor de nieuwe activiteit.

Stikstofregistratiesysteem

Op 24 maart 2020 is het stikstofregistratiesysteem, zoals opgenomen in de Spoedwet aanpak stikstof en de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur, in werking getreden. Het stikstofregistratiesysteem is bedoeld om natuurvergunningen te kunnen verlenen voor woningbouw en infrastructuur. Dit was echter nog niet verwerkt in de Beleidsregels intern en extern salderen. Dat is nu alsnog gedaan, zodat het verlenen van natuurvergunningen mogelijk is voor projecten die gebruik maken van het stikstofregistratiesysteem.

Voor een project wordt pas stikstofruimte in het stikstofregistratiesysteem gereserveerd als de vergunningaanvraag daarvoor volledig is. Op die vergunningaanvraag zijn de Beleidsregels intern en extern salderen verder niet van toepassing.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Ontkoppelen natuurtoestemming is mogelijk

Het ontkoppelen van een natuurtoestemming is mogelijk, zo bevestigt de Raad van State in een uitspraak van 29 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1160). Dat geldt zowel voor een natuurvergunning (gebiedsbescherming) als voor een ontheffing (soortenbescherming).

Achtergrond

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming (natuurvergunning of ontheffing voor soorten) nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Een nadere toelichting hierop is hier te lezen.

Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaken of ontkoppelen) moet maken bij het indienen van de eerste aanvraag. Maar uit de rechtspraak blijkt inmiddels dat de aanhaakplicht tijdens te procedure nog kan komen te vervallen, door de omgevingsvergunning en de natuurtoestemming dan alsnog te ontkoppelen.

Rechtspraak

Dat het ontkoppelen van een natuurtoestemming mogelijk is, bleek voor de soortenbescherming al uit een uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803). Deze uitspraak is daarna in de praktijk veel toegepast om ook de natuurvergunning tijdens de procedure te ontkoppelen.

In de uitspraak van 29 april 2020 heeft de Raad van State bevestigd dat dit (inderdaad) ook bij een natuurvergunning mogelijk is. Daartoe heeft de Raad van State het volgende overwogen:

“De Afdeling stelt vast dat de gebiedsbeschermingsvergunning en soortenbeschermingsontheffing niet zijn aangehaakt bij de bedoelde omgevingsvergunning, maar later in een afzonderlijke procedure zijn verleend. De Wnb biedt ruimte voor deze handelwijze, nu die wet geen verplichting bevat om een aanvraag voor een gebiedsbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van deze wet aan te haken bij een, reeds in voorbereiding zijnde, omgevingsvergunning.”

Daarmee is voortaan ook voor natuurvergunningen (‘gebiedsbeschermingsvergunningen’) duidelijk dat het mogelijk is om deze tijdens de procedure te ontkoppelen van een omgevingsvergunning.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Voorstel Wet stikstofreductie en natuurverbetering

Voor het borgen van de structurele aanpak stikstof is een voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering bekend gemaakt. In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering worden onder andere de streefwaarde voor stikstofdepositie, de verplichting tot het vaststellen van een programma stikstofreductie en natuurverbetering en monitoring en bijsturing vastgelegd.

Structurele aanpak stikstof

Het kabinet heeft de structurele aanpak stikstof op 24 april 2020 bekend gemaakt. De structurele aanpak bestaat, kort gezegd, uit de volgende onderdelen:

  • natuurherstelmaatregelen;
  • bronmaatregelen;
  • een streefwaarde voor stikstofdepositie in 2030;
  • een systematiek van periodieke monitoring en bijsturing.

Daarnaast wordt een ontwikkelreserve ingesteld om PAS-meldingen te legaliseren en projecten van nationaal belang door te kunnen laten gaan.

Om de structurele aanpak stikstof te borgen, is de Wet stikstofreductie en natuurverbetering voorgesteld.

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

De Wet stikstofreductie en natuurverbetering bevat een wijziging van de Wet natuurbescherming en het Besluit natuurbescherming.

Streefwaarde

De Wet natuurbescherming zal bepalen dat in een algemene maatregel van bestuur (het Besluit natuurbescherming) een streefwaarde voor stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden wordt vastgelegd. Op termijn moet de stikstofdepositie worden verminderd tot een niveau dat nodig is voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. De streefwaarde wordt ten minste iedere zes jaar geactualiseerd.

De streefwaarde voor stikstofreductie ziet op het jaar 2030. In 2030 moet de stikstofdepositie op minimaal de helft van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden zo ver zijn gedaald, dat de stikstofdepositie niet hoger is dan de kritische depositiewaarde.

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De minister moet een programma stikstofreductie en natuurverbetering vaststellen:

  • voor het verminderen van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de streefwaarde, en
  • voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor deze habitats.

Het programma stikstofreductie en natuurverbetering bepaalt voor welke Natura 2000-gebieden het programma geldt. Voor al die Natura 2000-gebieden moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering een beschrijving bevatten van onder andere de volgende punten:

  1. de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van de periode waarvoor het programma geldt, waarbij een onderscheid moet worden gemaakt naar de bijdrage aan de stikstofdepositie door de belangrijkste sectoren;
  2. de verwachte autonome ontwikkeling van de stikstofemissie;
  3. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het verminderen van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied (bronmaatregelen);
  4. de (getroffen of te treffen) maatregelen die bijdragen aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor in ieder geval de voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied (natuurherstelmaatregelen);
  5. de verwachte sociaal-economische effecten en de weging van de haalbaarheid en betaalbaarheid van de bron- en natuurherstelmaatregelen;
  6. de verwachte gevolgen van de bron- en natuurherstelmaatregelen voor de omvang van de stikstofdepositie respectievelijk het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.

Het programma moet minimaal iedere zes jaar worden geactualiseerd.

Monitoring en bijsturing

De minister moet monitoren of wordt voldaan aan de streefwaarde. Ook moet de minister de voortgang, de uitvoering en het doelbereik van het programma stikstofreductie en natuurverbetering monitoren.

Als uit monitoring blijkt dat met het programma niet aan de streefwaarde kan worden voldaan, dan moet de minister het programma wijzigen zodat binnen een passende termijn alsnog aan de streefwaarde wordt voldaan.

Slot

Het voorstel voor de Wet stikstofreductie en natuurverbetering ligt van 27 mei tot en met 3 juni 2020 voor consultatie ter inzage.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 8