Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden

Om de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te laten dalen, zijn en worden veel maatregelen getroffen. Een van deze maatregelen is de Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Opkoopregeling). De Opkoopregeling gold van 4 november 2020 tot 1 november 2021. Op 24 november 2021 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een nieuwe Opkoopregeling aangekondigd.

Achtergrond

De stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland moet omlaag. Hiervoor zijn ‘stikstofreductiedoelen’ vastgelegd in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Deze wet is op 1 juli 2021 in werking getreden.

Een manier om de stikstofuitstoot te verminderen, is het aankopen en definitief beëindigen van veehouderijen nabij stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden. Het gaat daarbij om een gerichte opkoop van veehouderijen, namelijk ‘piekbelasters’. Om dit mogelijk te maken, heeft de minister de Opkoopregeling vastgesteld.

De Opkoopregeling maakt het voor provincies mogelijk om veehouderijen met een piekbelasting op stikstofgevoelige, overbelaste Natura 2000-gebieden op te kopen. Daarvoor verstrekt de minister een uitkering aan de provincie.

De Opkoopregeling gold van 4 november 2020 tot 1 november 2021. Op 24 november 2021 heeft de minister een nieuwe Opkoopregeling aangekondigd. De nieuwe Opkoopregeling zal de oude Opkoopregeling vervangen.

Het doel van de regeling

Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is anders dan het doel van de oude Opkoopregeling.

Het doel van de oude Opkoopregeling was als volgt:

Doel van de maatregel is om de kwaliteit van natuurgebieden te vergroten door vermindering van de stikstofdepositie in stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden door de uitstoot van piekbelasters in de landbouw terug te dringen.”

Het doel van de nieuwe Opkoopregeling is als volgt:

Doel van de maatregel is om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen.”

Dit is naar mijn mening nogal opmerkelijk te noemen.

Verschillen tussen de oude en nieuwe Opkoopregeling

De nieuwe Opkoopregeling verschilt (naast het doel) op een paar punten van de oude Opkoopregeling. De volgende punten worden veranderd.

  1. De kosten waarvoor een subsidie kan worden verkregen, worden verruimd. Dit gebeurt door de definitie van ‘landbouwgrond’ aan te passen. Daarmee wordt de opkoop van grond onder en rond de bedrijfsgebouwen (zoals de stallen) mogelijk gemaakt.
  2. De plafondwaarde voor veehouderijen zonder productierecht wordt verhoogd. De plafondwaarde stijgt van € 125.000 per mol stikstofdepositie per hectare per jaar naar € 250.000 per mol stikstofdepositie per hectare per jaar.
  3. De eindtermijn waarbinnen de koopovereenkomsten moeten zijn afgesloten, wordt verlengd met vier maanden (tot en met 4 september 2022).

Met deze veranderingen beoogt de minister om meer veehouderijen op te (kunnen) kopen. Hierdoor zou meer stikstofdepositieruimte beschikbaar moeten komen.

Wie komt in aanmerking?

Veehouderijen die in aanmerking kunnen komen voor de Regeling gerichte opkoop veehouderijen, zijn veehouderijen:

  • waar (1) melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen) en/of varkens worden gehouden of waar (2) vleeskalveren, ander vleesvee en/of melkgeiten worden gehouden;
  • die binnen een straal van 10 km vanaf (de maatgevende hectares binnen) een stikstofgevoelig, overbelast Natura 2000-gebied liggen en
  • die in het afgelopen jaar meer dan 2 mol N/ha/jaar op het Natura 2000-gebied heeft veroorzaakt en
  • waar, voor zover het veehouderijen met productierecht betreft (melkvee, pluimvee (incl. kalkoenen), varkens), het benodigde productierecht voor minstens 80% zonder beperking ter beschikking staat aan de veehouderij.

Is deelname vrijwillig?

Deelname aan de Opkoopregeling is vrijwillig. In de toelichting op de regeling staat namelijk dat het aankopen van veehouderijen op vrijwillige basis plaatsvindt. De provincies zullen hierbij in het algemeen het initiatief nemen. Het aankopen van veehouderijen is namelijk onderdeel van een gebiedsproces.

Waarvoor geldt de uitkering?

De uitkering voor de provincie is bedoeld voor het financieren van kosten in verband met de aankoop van een veehouderij die betrekking hebben op:

  • het laten vervallen van productierecht;
  • het verkrijgen van bedrijfsmiddelen en bedrijfsgebouwen;
  • het verkrijgen van landbouwgrond;
  • de sloop van bedrijfsgebouwen.

De koopsom wordt gebaseerd op de marktwaarde van de hiervoor genoemde vermogensbestanddelen (bedrijfsgebouwen, bedrijfsmiddelen en landbouwgrond).

Blijvende stikstofreductie

Als een provincie een veehouderij op grond van de Opkoopregeling aankoopt, moet de provincie waarborgen dat de aankoop zorgt voor een blijvende vermindering van de stikstofemissie. Daarvoor moet de provincie in ieder geval het volgende regelen.

Voorafgaand aan de levering van de bedrijfsmiddelen, bedrijfsgebouwen en landbouwgrond en binnen 1 jaar na het sluiten van de koopovereenkomst (of binnen de gangbare termijn voor een productieronden van de betreffende diersoort indien die termijn langer is dan 1 jaar):

  1. moeten de activiteiten van de veehouderij op de vestiging zijn beëindigd en de meststoffen zijn verwijderd;
  2. moet het productierecht dat nodig is voor het houden van vee op de betreffende vestiging komen te vervallen;
  3. moeten de milieutoestemming en/of natuurvergunning voor de veehouderij worden ingetrokken of zodanig worden aangepast dat er niet langer een veehouderij is toegestaan.

In de koopovereenkomst moet de provincie met de veehouderij afspreken dat:

  1. de veehouder niet elders in Nederland een veehouderij zal vestigen of overnemen;
  2. de veehouderij anderszins medewerking zal verlenen aan het realiseren van een blijvende vermindering van de stikstofemissie vanaf de vestiging.

De provincie moet verder regelen dat:

  1. de planologische bestemming van de vestiging van de veehouderij zodanig wordt gewijzigd dat er niet langer een veehouderij is toegestaan;
  2. bij aankoop van landbouwgrond waarbij de restwaarde lager is dan de subsidiabele kosten, op tijd contractueel wordt vastgelegd onder welke voorwaarden die grond gebruikt kan worden en de planologische bestemming van die grond hiermee in overeenstemming wordt gebracht.

Wat gebeurt er met de stikstofreductie?

De stikstofreductie draagt bij aan het verlagen van de ‘stikstofdeken’. Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk om de stikstofreductie te gebruiken als stikstofdepositieruimte voor tracébesluiten, woningbouwprojecten en het legaliseren van PAS-meldingen en ‘PAS-berekeningen’. Dit staat in de toelichting op de Opkoopregeling.

Doel van de maatregel is om veehouderijactiviteiten definitief te laten beëindigen. De vermindering van stikstofdepositie die dit oplevert, levert een bijdrage in het verlagen van de “stikstofdeken” en verbetert op termijn de kwaliteit van natuurgebieden. Daarnaast is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk om de depositieruimte die ontstaat door de vermindering van de stikstofdepositie, al dan niet via het zogenoemde stikstofregistratiesysteem,7 toe te delen aan tracébesluiten of woningbouwprojecten en aan de legalisatie van in het kader van het PAS gemelde en meldingsvrije activiteiten.”

Deadlines

De Opkoopregeling vervalt op 1 december 2022. Deze blijft wel van toepassing op aanvragen op grond van deze regeling die vóór 1 december 2022 zijn gedaan.

Een koopovereenkomst moet uiterlijk 4 september 2022 zijn gesloten.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vaste afstandsgrens voor stikstof: een update

In een Kamerbrief van 9 juli 2021 kondigde de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan dat voor stikstof voor alle emissiebronnen een vaste afstandsgrens van 25 km gaat gelden. Naar aanleiding hiervan zijn verschillende Kamervragen gesteld. In een Kamerbrief van 10 september 2021 en een Kamerbrief van 13 september 2021 heeft de minister deze vragen beantwoord. Hierna worden enkele punten uit deze brief aangehaald.

Depositie niet met zekerheid toe te schrijven aan individuele bron

In de Kamerbrief van 13 september 2021 heeft de minister onder andere het volgende vermeld:

“Er zijn echter geen gevalideerde modellen voorhanden op basis waarvan een berekende depositie buiten 25 kilometer met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron.”

“Dat houdt in dat er geen causaal verband bestaat tussen een specifiek voorliggend project en Natura 2000-gebieden op een grotere afstand dan 25 kilometer met een te hoge stikstofbelasting.”

Dit roept vragen op over het ‘stikstofbeleid’ van de afgelopen jaren. Want als stikstofdepositie op een grotere afstand van 25 km niet met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron, waarom moest deze depositie dan toch worden berekend? Is er dan wel een correct stikstofbeleid gevoerd? En als het stikstofbeleid van de afgelopen jaren wel als correct zou worden aangemerkt, waarom wordt er nu dan toch voor een vaste afstandsgrens van 25 km gekozen?

De hiervoor genoemde opmerkingen van de minister in de Kamerbrief van 13 september 2021 roept ook vragen op voor het nieuwe stikstofbeleid, waarin de vaste afstandsgrens voor stikstof zal worden gehanteerd. De minister heeft namelijk aangegeven dat in individuele natuurvergunningen mogelijk een bijdrage wordt gevraagd om (lokale) verslechteringen te voorkomen vanwege stikstofdepositie op een grotere afstand dan 25 km. Maar als stikstofdepositie op een grotere afstand van 25 km niet met zekerheid is toe te schrijven aan een individuele bron, in welke natuurvergunningen zal dan een extra bijdrage worden gevraagd?

De opmerkingen van de minister roepen dus verschillende vragen op. Overigens lijkt de minister de opmerking verderop in de Kamerbrief op verschillende manier enigszins te nuanceren. Daar is namelijk het volgende te lezen.

“Het toerekenen van dusdanig kleine depositieveranderingen op een dergelijke afstand aan een individueel project is om technische modelmatige redenen bezwaarlijk.”

“Op basis van de in het antwoord op vraag 1 aangegeven argumenten, moet geconcludeerd worden dat de effecten van de berekende stikstofdepositie overeenkomstig de bestaande modellen na 25 kilometer niet meer redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan een project.”

De minister is naar mijn mening dus niet geheel eenduidig in haar Kamerbrief. Een goede onderbouwing is echter wel van belang, zeker met het oog op eventuele juridische procedures hierover.

In de Kamerbrief van 10 september 2021 heeft de minister overigens vergelijkbare opmerkingen gemaakt. Daarin is onder andere het volgende te lezen.

“Validatie van een berekende individuele bronbijdrage voorbij 25 kilometer is niet mogelijk, omdat deze bronbijdrage in metingen niet meer te onderscheiden is van de totale (achtergrond)deposities.”

Extra maatregelen

In verband met het invoeren van een vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof heeft het kabinet besloten om als extra waarborg het pakket aan bronmaatregelen verder te versterken. Dit wordt gedaan door extra passende maatregelen te nemen.

Ondergrens

De rekenkundige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar blijft gelden. Uit onderzoeken van RIVM en TNO volgen namelijk geen aanknopingspunten voor een hogere rekenkundige depositiegrens dan de huidige ondergrens van 0,005 mol/ha/jaar.

Aanpassing AERIUS

Het is nog niet bekend wanneer AERIUS Calculator met de afstandsgrens precies beschikbaar zal zijn. Naar verwachting van de minister is dat eind 2021.

PAS-meldingen

De minister bevestigt nogmaals dat handhavingsverzoeken tegen PAS-melders worden afgewezen. Dit gezien het traject van legalisatie. In het legaliseringstraject zal prioriteit worden gegeven aan melders met een handhavingsverzoek om onzekerheid voor deze groep te beperken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof

Voor stikstof gaat voor alle emissiebronnen een vaste afstandsgrens van 25 km gelden. Dat blijkt uit een Kamerbrief van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 9 juli 2021.

De afstandsgrens van 25 km betekent dat de stikstof afkomstig van stallen in de veehouderij, industrie, verkeer en alle andere emissiebronnen nog maar tot 25 km van de bron hoeft te worden berekend. Stikstof verder dan 25 km hoeft niet meer te worden berekend. Als een emissiebron stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat op een afstand van meer dan 25 km van de bron ligt, hoeven hiervoor dus ook geen maatregelen te worden getroffen. Hiermee wordt ook tegemoet gekomen aan de uitspraak van de Raad van State over de afstandsgrens van 5 km voor verkeer die onvoldoende was onderbouwd.

In de Kamerbrief staat onder andere het volgende over de vaste afstandsgrens voor stikstof.

Op basis van de resultaten van deze onderzoeken naar de modeleigenschappen ziet het kabinet aanleiding om te komen tot een onderbouwde keuze voor een maximale rekenafstand van 25 kilometer voor depositieberekeningen met AERIUS Calculator in het kader van toestemmingsverlening op grond van de Wet natuurbescherming. Deze keuze is gebaseerd op de hiervoor genoemde technisch-modelmatige overwegingen. Deze uiterste grens gaat gelden voor alle bronnen, dus ook wegverkeer. Met deze afbakening van project-specifieke berekeningen voor álle emissiebronnen wordt de ongelijke behandeling van verschillende typen emissiebronnen beëindigd. Hiermee wordt in de toestemmingsverlening alleen nog gerekend met deposities in de buurt van het initiatief. Initiatiefnemers hoeven, indien uit de passende beoordeling blijkt dat dit nodig is, slechts in een straal van 25 kilometer rond het project concrete effectieve mitigerende maatregelen treffen. Initiatiefnemers hoeven hierdoor niet langer meer mitigerende maatregelen te treffen voor berekende kleine depositiebijdragen van hun project op grote afstanden. Dit komt de uitlegbaarheid van het systeem ten goede. Hiermee wordt eveneens invulling gegeven aan de kabinetsreactie op het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek. Ook wordt de onbalans tussen het gewenste detailniveau van berekenen en onzekerheid van het rekenmodel op grote afstand verkleind. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de bevindingen van het adviescollege.”

AERIUS Calculator zal hiervoor worden aangepast. Naar verwachting gebeurt dat eind 2021 of begin 2022.

Omdat stikstof op een afstand verder dan 25 km niet meer hoeft te worden beoordeeld door initiatiefnemers, gaat de overheid hiervoor wel maatregelen treffen. Hiervoor komen extra bronmaatregelen (naast de bronmaatregelen voor de stikstofreductiedoelen / omgevingswaarden voor stikstof en de bronmaatregelen voor het legalisatieprogramma voor PAS-meldingen en PAS-berekeningen).

“Daarom acht het kabinet het noodzakelijk om ten gevolge van de invoering van een afstandsgrens van 25 kilometer als extra waarborg om (lokale) verslechteringen te voorkomen, op korte termijn extra passende maatregelen te treffen in de vorm van extra bronmaatregelen.”

Ook kan het zijn dat hiervoor in een individuele natuurvergunning een bijdrage wordt gevraagd. Dat kan betekenen dat in een natuurvergunning een extra emissiereductie wordt gevraagd.

“Daarnaast onderzoekt het kabinet de mogelijkheid om in de individuele vergunningverlening een bijdrage te vragen als passende maatregel voor effecten voor extra emissiereductie.”

Dus als voor een bepaalde activiteit moet worden beoordeeld of hiervoor een natuurvergunning nodig is, dan hoeft alleen te worden gekeken naar de stikstof tot 25 km van de emissiebron (stal, bedrijf/industrie, verkeer, etc.). Er hoeft niet te worden gekeken naar de stikstof op een afstand verder dan 25 km. Maar als er een natuurvergunning nodig is voor de activiteit, dan kan in die natuurvergunning wel (bijvoorbeeld) een extra emissiereductie worden vereist vanwege stikstof op een afstand verder dan 25 km.

De vaste afstandsgrens van 25 km voor stikstof geldt alleen voor individuele projecten en niet voor totale deposities in het kader van de monitoring van de structurele aanpak.

Franca Damen, advocaat Damen Legal