Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

Handreiking Vervoermanagement niet toegestaan

De Handreiking Vervoermanagement is niet toegestaan om te gebruiken in een omgevingsvergunning. De nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting hoeven dus niet aan de hand van de Handreiking Vervoermanagement te worden beoordeeld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. In deze voorschriften is onder andere voorgeschreven dat ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.

Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften. Daarom heeft Erasmus MC (hoger) beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning.

Juridisch kader

Aan een omgevingsvergunning milieu moeten de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Dit volgt uit artikel 2.22, tweede lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onder de gevolgen van het milieu worden mede verstaan de gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Dit volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dit geldt voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting, zoals geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).

Oordeel van de rechter

De nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting kunnen slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben. Erasmus MC kan dan ook niet met een omgevingsvergunning milieu verplicht worden tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals de vergunning eist.

Bovendien wordt in de Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. De voor een inrichting geldende omgevingsvergunning is echter bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen.

Als een bevoegd gezag van mening is dat aan de exploitatie van een inrichting strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu, kan het niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar moet het in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.

Als het niet mogelijk is om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, dan bestaat er ook geen ruimte voor handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.

De Raad van State verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de bestreden vergunningvoorschriften waarin onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC, met toepassing van de Handreiking Vervoermanagement, is voorgeschreven.

mw. mr. Franca Damen

Geen m.e.r.-beoordeling voor aanvraag omgevingsvergunning bouwen

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 3 april 2019 heeft de Raad van State hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1013).

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State hoeft de milieueffectbeoordeling (m.e.r.-beoordeling) pas te worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd. Dit betekent dat als de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase ziet op de activiteit bouwen en de de tweede fase op de activiteit milieu, de m.e.r.-beoordeling voorafgaand aan de vergunningaanvraag tweede fase moet worden uitgevoerd. Een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen mag dan ook niet buiten behandeling worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling.

Vergelijking met andere uitspraken

Hiermee wijkt de Raad van State af van het oordeel van de rechtbank over deze zaak (rechtbank Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2018:913). De rechtbank had namelijk geoordeeld dat een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich brengt dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning m.e.r.-beoordelingsplichtig is, het m.e.r.-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase. Dit oordeel had de rechtbank gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?’.

De uitspraak van de Raad van State sluit daarentegen wel aan bij een eerdere uitspraak van de Raad van State, namelijk een uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3212). In die uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen niet buiten behandeling mocht worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling. Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag’.

Motivering van het oordeel

Dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen niet buiten behandeling mag worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling, volgt uit de wet- en regelgeving. De activiteit bouwen valt namelijk niet onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is dan ook niet van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen. Daarom kan dit artikel niet dienen als grondslag om een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten. De omstandigheid dat de activiteiten bouwen en milieu onlosmakelijk met elkaar samenhangen, maakt die conclusie niet anders.

Ook artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan er niet toe leiden dat de aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling moet worden gelaten. Artikel 4.5, derde lid, van het Bor is in dit geval namelijk niet van toepassing. Dit artikellid bepaalt dat als voor een omgevingsvergunning een m.e.r. moet worden gemaakt, de m.e.r. bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt ingediend.

De verplichting om een m.e.r. op te stellen, kan voortvloeien uit de m.e.r.-plicht en uit een m.e.r.-beoordelingsbesluit waarin het bevoegd gezag beslist dat een m.e.r. moet worden gemaakt, aldus de Raad van State. Maar uit de bewoordingen van artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan niet worden afgeleid dat deze bepaling ook van toepassing is in een situatie waarin het bevoegd gezag nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit de verplichting tot het opstellen van een m.e.r. volgt.

Als een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu gefaseerd wordt aangevraagd en er sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit, dan moet de m.e.r.-beoordeling dus worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd.

mw. mr. Franca Damen

Oud bestemmingsplan herleeft niet bij intrekking nieuw onherroepelijk bestemmingsplan

Als voor een bepaalde locatie of een bepaald gebied een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan het oude bestemmingsplan niet herleven. Ook als het nieuwe bestemmingsplan wordt ingetrokken, herleeft het oude bestemmingsplan niet. Dit kwam aan de orde in een uitspraak van de Raad van State van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:421).

Zoals de Raad van State ook in een uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1848) heeft overwogen, kan een bevoegd gezag een planologisch regime voor gronden alleen door expliciete vaststelling laten gelden. Als een planologisch regime, zoals een bestemmingsplan, is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, komt het oude planologisch regime te vervallen. Het oude planologisch regime bestaat dan niet meer.

Als het nieuwe planologisch regime dan zou worden ingetrokken, kan het oude planologisch regime dan ook niet herleven. De rechtszekerheid verzet zich hier tegen.

Dit is anders als een planologisch regime nog niet onherroepelijk is, omdat hiertegen nog een procedure loopt bij de Raad van State. Betrokkenen moeten er dan rekening mee houden dat het oude planologisch regime nog kan herleven.

mw. mr. Franca Damen

Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 24