Beregenen met omgevingsvergunning bouwen?

Voor een beregeningsinstallatie kan een omgevingsvergunning bouwen nodig zijn. Dat oordeelde rechtbank Gelderland in een uitspraak van 13 februari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:965).

Een omgevingsvergunning bouwen is nodig voor het bouwen van een bouwwerk. Dat is alleen anders als er sprake is van een vergunningvrij bouwwerk. Een bouwwerk is “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.”

Een beregeningsinstallatie kan aan deze definitie voldoen. Dat blijkt uit de uitspraak van rechtbank Gelderland. Die ging over een beregeningsinstallatie die bestaat uit waterleidingen in de grond over het gehele perceel, met om de 18 meter een metalen buis die boven de grond uitsteekt met een hoogte van ongeveer 3 meter en met aan het uiteinde daarvan een sproeier. Volgens de rechtbank is dit een ‘bouwwerk’ waarvoor een omgevingsvergunning bouwen nodig is.

Maar als er alleen sprake is van een paal met daaraan een waterslang, dan is er geen sprake van een bouwwerk. Daarvoor is dan dus geen omgevingsvergunning bouwen nodig. Dit blijkt uit een oudere uitspraak van rechtbank Utrecht (19 december 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:BY6859).

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Ruimere mogelijkheden onder de Omgevingswet

Als de Omgevingswet in werking treedt, kunnen provincies aanzienlijk meer regelen in hun provinciale verordeningen en gemeenten aanzienlijk meer in hun omgevingsplannen. Een uitspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) maakt dat duidelijk. Deze uitspraak gaat over de Brabantse Verordening ruimte met verbrede reikwijdte. Provincies en gemeenten zullen onder de Omgevingswet dus ook meer eisen kunnen stellen aan de veehouderij, zoals in de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij.

Provinciale verordening

Op grond van de huidige wetgeving kunnen provincies een ruimtelijke verordening vaststellen als provinciale belangen dat noodzakelijk maken (artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening). De regels in die verordening moeten ruimtelijk relevant zijn.

Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, moeten provincies nog steeds een verordening vaststellen (artikel 2.6 van de Omgevingswet). Maar de regels in die omgevingsverordening hebben een bredere reikwijdte dan op grond van de huidige wetgeving. Die regels gaan namelijk over de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed (artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet).

Brabants experiment

Om met de mogelijkheden van de Omgevingswet te kunnen experimenteren, heeft Noord-Brabant hiervoor een bevoegdheid gekregen. Daartoe heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in artikel 7l van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaald dat de provincie in aanvulling op de huidige wetgeving in de provinciale verordening ruimte regels kan stellen:

“die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit (…).”

Deze regels zijn bedoeld om een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen.

Om een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen, heeft de provincie Noord-Brabant in de Verordening ruimte onder andere de volgende regels gesteld aan de ontwikkeling van de veehouderij:

  1. er moet sprake zijn van een zorgvuldige veehouderij; met het oog hierop is de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) vastgesteld;
  2. het door de provincie vastgesteld cumulatief geurhinderpercentage mag niet worden overschreden;
  3. de door de provincie vastgestelde achtergrondconcentratie fijnstof mag niet worden overschreden;
  4. er moet een zorgvuldige dialoog met de omgeving worden gehouden en
  5. er moet worden voldaan aan de stalderingsregel.

Over de vraag of de provincie deze regels wel in de Verordening ruimte mocht opnemen, heeft de Raad van State op 12 februari 2020 een uitspraak gedaan.

Uitspraak van de rechter

De Raad van State heeft geoordeeld dat de provincie de verschillende eisen in de Verordening ruimte mocht opnemen, met uitzondering van de eis over de achtergrondconcentratie fijnstof. Hiertoe heeft de Raad van State onder andere overwogen dat de eisen vallen onder de fysieke leefomgeving.

Dat de fysieke leefomgeving breder is dan ruimtelijke ordening, maakt de uitspraak erg duidelijk. Dat kan worden toegelicht aan de hand van het volgende voorbeeld.

Op 21 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:84) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over een bestemmingsplan waarin de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV) was voorgeschreven. Een veehouderij kon op grond van het bestemmingsplan alleen uitbreiden als de nieuwe stallen minimaal voldoen aan de voorwaarden uit de MDV. Die voorwaarden zien onder andere op ammoniakemissie, bedrijf en omgeving, brandveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, energie en fijnstof. De Raad van State heeft geoordeeld dat het niet is toegestaan om de MDV voor te schrijven in het bestemmingsplan. De voorwaarden uit de MDV hebben namelijk ook betrekking op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn.

In de BZV zijn ook dergelijke eisen opgenomen, zoals diergezondheid/zoönosen, fosfaat-efficiency, brandveiligheid en energie. Maar volgens de Raad van State mag de BZV met dergelijke eisen wél worden voorgeschreven, omdat deze betrekking hebben op of nauw samenhangen met aspecten van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving.

De fysieke leefomgeving is dus breder dan de ruimtelijke ordening. Dat betekent dat als de Omgevingswet in werking treedt, gemeenten en provincies in hun omgevingsplannen (de huidige bestemmingsplannen, maar dan met als reikwijdte de fysieke leefomgeving) respectievelijk hun omgevingsverordeningen meer mogelijkheden hebben om eisen te stellen aan bijvoorbeeld de veehouderij.

Deze eisen mogen dus bijvoorbeeld ook zien op een zorgvuldige veehouderij, cumulatieve geurhinder, het voeren van een zorgvuldige dialoog en staldering. Dat de stalderingsregel is toegestaan, had de Raad van State overigens al eerder geoordeeld.

De provincie mocht in de eigen verordening echter geen regels stellen over fijnstof. De reden daarvoor is dat hierover al regels zijn opgenomen in de Wet milieubeheer en deze regels exclusief gelden. De Raad van State heeft de provinciale regels over fijnstof daarom onverbindend verklaard.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Bouwplan soms verplicht ex tunc toetsen

Een bouwplan moet soms verplicht ex tunc worden getoetst. In dat geval moet het bouwplan worden getoetst aan het bestemmingsplan zoals dat gold op het moment van het aanvragen van de omgevingsvergunning bouwen. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 5 juli 2019 (ECLI:NL:RBOBR:2019:3915).

Vaste rechtspraak

Het is vaste rechtspraak dat bij het nemen van een besluit in beginsel het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Daarop is in de rechtspraak echter ook een uitzondering gemaakt.

Het bevoegd gezag mag namelijk het recht toepassen zoals dat nog wel gold op het moment van het indienen van een vergunningaanvraag, maar niet meer op het moment van het besluit daarop, als op het moment van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning bouwen.

Dat is het geval als op het moment van het indienen van de vergunningaanvraag:

  • het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de toen geldende regels in een provinciale ruimtelijke verordening,
  • geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan en
  • er nog geen nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee dat bouwplan in strijd was.

In dat geval mag – zo is de rechtspraak – het bevoegd gezag het recht toepassen zoals dat gold op het moment van het indienen van de vergunningaanvraag.

Geen bevoegdheid, maar een verplichting

Maar rechtbank Oost-Brabant gaat in de uitspraak van 5 juli 2019 een stapje verder. Naar het oordeel van de rechtbank mag de vergunningaanvrager van het bevoegd gezag namelijk eisen dat de vergunningaanvraag ex tunc – dus aan het recht zoals dat gold op het moment van het indienen van de vergunningaanvraag – wordt getoetst.

Als aan de hiervoor genoemde voorwaarden wordt voldaan, moet het bevoegd gezag dus toetsen aan het recht zoals dat gold op het moment van het indienen van de vergunningaanvraag. Dat is geen bevoegdheid, maar een verplichting. De rechtspraak die hierover is ontwikkeld, is namelijk gebaseerd op het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel.

Als een vergunningaanvraag voor een bouwplan wordt ingediend die voldoet aan alle geldende regels op dat moment, dan mag de aanvrager er in beginsel op vertrouwen dat die regels niet achteraf worden gewijzigd in zijn of haar nadeel. Het bevoegd gezag heeft namelijk bevoegdheden gekregen om te voorkomen dat tijdens de voorbereiding van een wijziging van het bestemmingsplan of een provinciale verordening personen gebruik maken van mogelijkheden op basis van het oude recht dat het bevoegd gezag niet wenselijk vindt. Hiervoor kan het bevoegd gezag een voorbereidingsbesluit vaststellen. Zo’n bevoegdheid zou overbodig zijn als het bevoegd gezag zomaar een wijziging van het recht na het indienen van een vergunningaanvraag ten nadele van de aanvrager kan toepassen in de gevallen dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan of een provinciale regel.

Dit betekent dus dat een bouwplan verplicht ex tunc moet worden getoetst als wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden.

mw. mr. Franca Damen

Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

Handreiking Vervoermanagement niet toegestaan

De Handreiking Vervoermanagement is niet toegestaan om te gebruiken in een omgevingsvergunning. De nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting hoeven dus niet aan de hand van de Handreiking Vervoermanagement te worden beoordeeld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. In deze voorschriften is onder andere voorgeschreven dat ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.

Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften. Daarom heeft Erasmus MC (hoger) beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning.

Juridisch kader

Aan een omgevingsvergunning milieu moeten de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Dit volgt uit artikel 2.22, tweede lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onder de gevolgen van het milieu worden mede verstaan de gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Dit volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dit geldt voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting, zoals geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).

Oordeel van de rechter

De nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting kunnen slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben. Erasmus MC kan dan ook niet met een omgevingsvergunning milieu verplicht worden tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals de vergunning eist.

Bovendien wordt in de Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. De voor een inrichting geldende omgevingsvergunning is echter bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen.

Als een bevoegd gezag van mening is dat aan de exploitatie van een inrichting strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu, kan het niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar moet het in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.

Als het niet mogelijk is om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, dan bestaat er ook geen ruimte voor handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.

De Raad van State verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de bestreden vergunningvoorschriften waarin onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC, met toepassing van de Handreiking Vervoermanagement, is voorgeschreven.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 24