Toepassen RAV-emissiefactoren in ruimtelijke ordening

De RAV-emissiefactoren mogen worden toegepast bij de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, ook als er twijfel is over die factoren. Dat oordeelde rechtbank Noord-Nederland in een uitspraak van 11 augustus 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:3647).

Rechtbank Noord-Nederland oordeelde in een uitspraak van 11 maart 2021 dat de RAV-emissiefactoren (de ammoniakemissiefactoren zoals vastgelegd in de Regeling ammoniak en veehouderij) niet zonder meer worden toegepast bij het verlenen van een natuurvergunning als er twijfel is over die factoren. Die uitspraak ging over roostervloeren in de melkveehouderij. Op 9 april 2021 deed rechtbank Oost-Brabant een vergelijkbare uitspraak, maar dan over gecombineerde luchtwassers in de varkenshouderij.

Bij een natuurvergunning is er juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan. De Wet natuurbescherming bepaalt namelijk niet dat de stikstofdepositie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren.

Dat is anders bij een omgevingsvergunning milieu. Daarin moet namelijk worden getoetst aan wetgeving waarin staat dat de ammoniakemissie van een veehouderij moet worden berekend met toepassing van de RAV-emissiefactoren. Dit staat bijvoorbeeld in de Wet ammoniak en veehouderij en het Besluit emissiearme huisvesting.

Maar hoe zit het dan in een besluit waarin moet worden getoetst of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening (zoals in een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan)? Daarvoor geldt in principe hetzelfde als voor natuurvergunningen: de wet bepaalt niet dat de ammoniakemissie moet worden berekend met inachtneming van de RAV-emissiefactoren. Ook in dit soort zaken is er daarom juridisch gezien ruimte voor een rechter om te oordelen dat niet zonder meer van de RAV-emissiefactoren mag worden uitgegaan.

Hierover gaat de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2021. De rechtbank moest de vraag beoordelen of de gemeente in een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan voor een melkveehouderij terecht was uitgegaan van de RAV-emissiefactoren. Mocht de gemeente gelet op de twijfel over bepaalde RAV-emissiefactoren wel van die emissiefactoren uitgaan in de omgevingsvergunning?

De rechtbank oordeelde (voorlopig*) van wel. Daarover heeft de rechtbank het volgende overwogen.

“Uit het enkele feit dat bij de beoordeling van de vraag of een project in het kader van de Wnb significante effecten op een Natura 2000-gebied kan hebben, er op grond van de Habitatrichtlijn wetenschappelijke zekerheid moet bestaan omtrent het optreden van deze significante effecten, vloeit niet zonder meer voort dat dezelfde wetenschappelijke zekerheid ook bij de toepassing van de onderhavige bepaling van het bestemmingsplan zou moeten bestaan.

Verweerder heeft bij de toepassing van de onderhavige bepaling uit het bestemmingsplan er voor gekozen om bij de beoordeling van de vraag of de bouw van de stal zou leiden tot een toename van de ammoniakemissie aan te sluiten bij emissiewaardes per dierplaats op basis van de RAV. Nu er noch in het bestemmingsplan noch elders in het kader van de ruimtelijke ordening regels zijn gegeven omtrent de berekening van die emissies acht de voorzieningenrechter deze keuze van verweerder niet op voorhand kennelijk onredelijk.

Gelet op de systematiek van het bestemmingsplan, waar wordt gerekend met zeer veel onzekerheden en zeer ruime marges, acht de voorzieningenrechter het begrijpelijk en niet kennelijk onredelijk dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of in onderhavig geval sprake is van een toename van de ammoniakemissie van het bedrijf, aansluiting heeft gezocht bij de emissiefactoren van de RAV ook al zijn deze factoren, zoals genoegzaam blijkt uit de door verzoeksters overgelegde stukken, omgeven door onzekerheid.

De voorzieningenrechter constateert, zoals door vergunninghouder ook is benadrukt, dat de vraag of de bouw en het gebruik van de stal zal leiden tot significante effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden en zo ja, of dat vergunbaar is, door gedeputeerde staten van Groningen zal moeten worden beoordeeld in het kader van de door vergunninghouder aangevraagde vergunning op grond van de Wnb.”

* De uitspraak gaat over een verzoek om voorlopige voorziening. Dat betekent dat de uitspraak een voorlopig oordeel is. Er komt later nog een uitspraak van de rechtbank over deze kwestie in het kader van het beroepschrift dat is ingediend. Maar voor nu heeft de rechtbank geoordeeld dat “deze gronden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zonder meer kunnen slagen.” Met andere woorden: de rechter is voorlopig van oordeel dat de gemeente in de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan mocht rekenen met de RAV-emissiefactoren, ook al bestaat daar twijfel over.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Agrarisch recht, Agrarische milieuaspecten, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening, Ruimtelijke ordening en provinciaal beleid , , , , , ,

Overgangsrecht geen referentiesituatie voor stikstof

Ook in een bestemmingsplan moet het aspect stikstof worden beoordeeld. Het is vaste rechtspraak dat de referentiesituatie voor stikstof in een bestemmingsplan de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan betreft. In een uitspraak van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1371) heeft de Raad van State duidelijk gemaakt dat daarbij geen rekening mag worden gehouden met overgangsrecht.

“De Afdeling overweegt dat anders dan de raad ter zitting heeft gesteld, er geen sprake is van een planologisch legale situatie in de zin van de Wnb. Hoewel er feitelijk sprake is van bestaand gebruik, waarbij het perceel al tientallen jaren met enige regelmaat gebruikt wordt voor paardensportevenementen, is deze situatie pas planologisch legaal geworden met het nu ter beoordeling staande bestemmingsplan. Ook indien de paardensportevenementen onder het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan zouden vallen, wat overigens in het midden kan blijven, betekent dit niet dat deze evenementen planologisch legaal zouden zijn. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4932, overweging 3.6. Voor de vraag of de paardenevenementen die dit plan toestaat significante gevolgen kunnen hebben en om die reden passend beoordeeld moeten worden is verder de eerder verleende milieuvergunning niet relevant. Ter vergelijking verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3680, overweging 5.5. Dit alles tezamen betekent dat het plan voorziet in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.

Gelet op het feit dat het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen, een voortoets ontbreekt en artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb niet van toepassing is, is de Afdeling van oordeel dat de raad ten onrechte geen passende beoordeling heeft gemaakt om de effecten van de stikstofdepositie op het perceel voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden te beoordelen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 2.8 van de Wnb tot stand gekomen.”

Dus als een gemeente bijvoorbeeld in een bestemmingsplan abusievelijk is vergeten om een bepaalde bestemming voort te zetten en dat wenst te herstellen in een nieuw bestemmingsplan, dan kan voor de beoordeling van de stikstofdepositie geen gebruik worden gemaakt van het overgangsrecht. Het overgangsrecht kan namelijk niet dienen als referentiesituatie.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Natuurbescherming, Omgevingsrecht, Rechtspraak natuur, Ruimtelijke ordening , , ,

Bestemmingsomschrijving met meerdere functies

In een bestemmingsplan bepaalt de bestemmingsomschrijving vaak dat de gronden zijn bestemd voor meerdere functies. Die functies kunnen mogelijk beperkingen in het gebruik van de andere functie(s) met zich brengen. Zo’n bestemmingsomschrijvingsmethodiek stuit over het algemeen niet op bezwaren. Maar daar kunnen uitzonderingen op bestaan. Zo’n uitzondering was aan de orde in een uitspraak van de Raad van State van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1412) (die overigens gaat over een inpassingsplan, maar daarvoor geldt hetzelfde).

“Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, b en c, van de planregels zijn de voor “Agrarisch – 3” aangewezen gronden bestemd voor het agrarisch gebruik, voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en hydrologische waarden en het uitvoeren van erfinrichtingsplannen en landschapsplannen. De Afdeling stelt voorop dat een dergelijke bestemmingsomschrijvingsmethodiek, waarbij gronden zijn bestemd voor meerdere functies die mogelijk beperkingen in het gebruik van de andere functie(s) met zich kunnen brengen, over het algemeen niet op bezwaren stuit. In dit geval stuit deze methodiek echter wel op bezwaren. Daarbij acht de Afdeling het volgende van belang. Uit paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting, het verweerschrift en het deskundigenbericht van de STAB blijkt dat de noodzaak van extra hydrologische maatregelen, bovenop de maatregelen die al in het inrichtingsplan zijn beschreven, ten behoeve van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied in de toekomst niet is uit te sluiten. Door de gronden te bestemmen voor agrarisch gebruik én voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke en hydrologische waarden en het uitvoeren van erfinrichtings- en landschapsplannen, is niet uitgesloten dat extra maatregelen op de gronden met de bestemming “Agrarisch – 3” worden getroffen, al dan niet in combinatie met een erfinrichtings- en/of landschapsplan. Deze, ten tijde van de vaststelling van dit plan nog onbekende maatregelen, kunnen wezenlijke gevolgen hebben voor het agrarisch gebruik. Provinciale staten hebben ter zitting onder verwijzing naar de gedoogplicht uit artikel 2.6, derde lid, van de Wnb gesteld dat de eigenaren van de gronden met deze bestemming deze extra maatregelen moeten toelaten. De Afdeling acht het in strijd met de in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsnorm dat de agrariërs op deze manier geconfronteerd kunnen worden met extra maatregelen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat artikel 3.1, onder b en c, van de planregels voor vernietiging in aanmerking komen. Naar het oordeel van de Afdeling maakt artikel 3.1, onder e, van de planregels daarna duidelijk dat alleen die maatregelen kunnen worden getroffen die in het inrichtingsplan (bijlagen 1 en 2 bij planregels) staan en die zijn neergelegd in de specifieke gebruiksregels van artikel 3.4 en de omgevingsvergunningplicht van artikel 3.6.1.”

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening , , , ,

Ruimere mogelijkheden onder de Omgevingswet

Als de Omgevingswet in werking treedt, kunnen provincies aanzienlijk meer regelen in hun provinciale verordeningen en gemeenten aanzienlijk meer in hun omgevingsplannen. Een uitspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) maakt dat duidelijk. Deze uitspraak gaat over de Brabantse Verordening ruimte met verbrede reikwijdte. Provincies en gemeenten zullen onder de Omgevingswet dus ook meer eisen kunnen stellen aan de veehouderij, zoals in de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij.

Provinciale verordening

Op grond van de huidige wetgeving kunnen provincies een ruimtelijke verordening vaststellen als provinciale belangen dat noodzakelijk maken (artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening). De regels in die verordening moeten ruimtelijk relevant zijn.

Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, moeten provincies nog steeds een verordening vaststellen (artikel 2.6 van de Omgevingswet). Maar de regels in die omgevingsverordening hebben een bredere reikwijdte dan op grond van de huidige wetgeving. Die regels gaan namelijk over de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat in ieder geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed (artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet).

Brabants experiment

Om met de mogelijkheden van de Omgevingswet te kunnen experimenteren, heeft Noord-Brabant hiervoor een bevoegdheid gekregen. Daartoe heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in artikel 7l van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaald dat de provincie in aanvulling op de huidige wetgeving in de provinciale verordening ruimte regels kan stellen:

“die strekken ten behoeve van het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit (…).”

Deze regels zijn bedoeld om een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen.

Om een duurzame en zorgvuldige veehouderij te bevorderen, heeft de provincie Noord-Brabant in de Verordening ruimte onder andere de volgende regels gesteld aan de ontwikkeling van de veehouderij:

  1. er moet sprake zijn van een zorgvuldige veehouderij; met het oog hierop is de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) vastgesteld;
  2. het door de provincie vastgesteld cumulatief geurhinderpercentage mag niet worden overschreden;
  3. de door de provincie vastgestelde achtergrondconcentratie fijnstof mag niet worden overschreden;
  4. er moet een zorgvuldige dialoog met de omgeving worden gehouden en
  5. er moet worden voldaan aan de stalderingsregel.

Over de vraag of de provincie deze regels wel in de Verordening ruimte mocht opnemen, heeft de Raad van State op 12 februari 2020 een uitspraak gedaan.

Uitspraak van de rechter

De Raad van State heeft geoordeeld dat de provincie de verschillende eisen in de Verordening ruimte mocht opnemen, met uitzondering van de eis over de achtergrondconcentratie fijnstof. Hiertoe heeft de Raad van State onder andere overwogen dat de eisen vallen onder de fysieke leefomgeving.

Dat de fysieke leefomgeving breder is dan ruimtelijke ordening, maakt de uitspraak erg duidelijk. Dat kan worden toegelicht aan de hand van het volgende voorbeeld.

Op 21 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:84) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over een bestemmingsplan waarin de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV) was voorgeschreven. Een veehouderij kon op grond van het bestemmingsplan alleen uitbreiden als de nieuwe stallen minimaal voldoen aan de voorwaarden uit de MDV. Die voorwaarden zien onder andere op ammoniakemissie, bedrijf en omgeving, brandveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, energie en fijnstof. De Raad van State heeft geoordeeld dat het niet is toegestaan om de MDV voor te schrijven in het bestemmingsplan. De voorwaarden uit de MDV hebben namelijk ook betrekking op aspecten die niet ruimtelijk relevant zijn.

In de BZV zijn ook dergelijke eisen opgenomen, zoals diergezondheid/zoönosen, fosfaat-efficiency, brandveiligheid en energie. Maar volgens de Raad van State mag de BZV met dergelijke eisen wél worden voorgeschreven, omdat deze betrekking hebben op of nauw samenhangen met aspecten van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving.

De fysieke leefomgeving is dus breder dan de ruimtelijke ordening. Dat betekent dat als de Omgevingswet in werking treedt, gemeenten en provincies in hun omgevingsplannen (de huidige bestemmingsplannen, maar dan met als reikwijdte de fysieke leefomgeving) respectievelijk hun omgevingsverordeningen meer mogelijkheden hebben om eisen te stellen aan bijvoorbeeld de veehouderij.

Deze eisen mogen dus bijvoorbeeld ook zien op een zorgvuldige veehouderij, cumulatieve geurhinder, het voeren van een zorgvuldige dialoog en staldering. Dat de stalderingsregel is toegestaan, had de Raad van State overigens al eerder geoordeeld.

De provincie mocht in de eigen verordening echter geen regels stellen over fijnstof. De reden daarvoor is dat hierover al regels zijn opgenomen in de Wet milieubeheer en deze regels exclusief gelden. De Raad van State heeft de provinciale regels over fijnstof daarom onverbindend verklaard.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Agrarisch recht, Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening, Ruimtelijke ordening en provinciaal beleid , , , , , , , ,

Oud bestemmingsplan herleeft niet bij intrekking nieuw onherroepelijk bestemmingsplan

Als voor een bepaalde locatie of een bepaald gebied een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan het oude bestemmingsplan niet herleven. Ook als het nieuwe bestemmingsplan wordt ingetrokken, herleeft het oude bestemmingsplan niet. Dit kwam aan de orde in een uitspraak van de Raad van State van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:421).

Zoals de Raad van State ook in een uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1848) heeft overwogen, kan een bevoegd gezag een planologisch regime voor gronden alleen door expliciete vaststelling laten gelden. Als een planologisch regime, zoals een bestemmingsplan, is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, komt het oude planologisch regime te vervallen. Het oude planologisch regime bestaat dan niet meer.

Als het nieuwe planologisch regime dan zou worden ingetrokken, kan het oude planologisch regime dan ook niet herleven. De rechtszekerheid verzet zich hier tegen.

Dit is anders als een planologisch regime nog niet onherroepelijk is, omdat hiertegen nog een procedure loopt bij de Raad van State. Betrokkenen moeten er dan rekening mee houden dat het oude planologisch regime nog kan herleven.

mw. mr. Franca Damen

Omgevingsrecht, Ruimtelijke ordening
1 2 3 … 15