Oud bestemmingsplan herleeft niet bij intrekking nieuw onherroepelijk bestemmingsplan

Als voor een bepaalde locatie of een bepaald gebied een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, kan het oude bestemmingsplan niet herleven. Ook als het nieuwe bestemmingsplan wordt ingetrokken, herleeft het oude bestemmingsplan niet. Dit kwam aan de orde in een uitspraak van de Raad van State van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:421).

Zoals de Raad van State ook in een uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1848) heeft overwogen, kan een bevoegd gezag een planologisch regime voor gronden alleen door expliciete vaststelling laten gelden. Als een planologisch regime, zoals een bestemmingsplan, is vastgesteld en onherroepelijk is geworden, komt het oude planologisch regime te vervallen. Het oude planologisch regime bestaat dan niet meer.

Als het nieuwe planologisch regime dan zou worden ingetrokken, kan het oude planologisch regime dan ook niet herleven. De rechtszekerheid verzet zich hier tegen.

Dit is anders als een planologisch regime nog niet onherroepelijk is, omdat hiertegen nog een procedure loopt bij de Raad van State. Betrokkenen moeten er dan rekening mee houden dat het oude planologisch regime nog kan herleven.

mw. mr. Franca Damen

Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

De rol van vogelgriep in een bestemmingsplan

Een uitbraak van vogelgriep kan grote gevolgen hebben voor de pluimveehouderij. Het is dan ook begrijpelijk dat pluimveehouders mogelijke risicobronnen voor vogelgriep bij voorkeur voorkomen. Hoe zit het als een gemeente zo’n mogelijke risicobron wil toestaan in een bestemmingsplan? Moet de gemeente bij het vaststellen van dat bestemmingsplan dan rekening houden met de gevolgen van een mogelijke uitbraak van vogelgriep? Op 20 maart 2019 heeft de Raad van State hier een duidelijke uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:886).

Wat was er aan de hand?

De raad van de gemeente Someren heeft het bestemmingsplan ‘Vogelasiel Someren’ vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt de uitbreiding en vernieuwing van een bestaand vogelasiel mogelijk.

In de omgeving zijn verschillende pluimveehouderijen gevestigd. Twee pluimveehouders hebben beroep ingediend tegen het bestemmingsplan. Zij vrezen onaanvaardbare risico’s voor hun bedrijfsvoering door het vogelasiel.

Juridisch kader

Een bestemmingsplan moet in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen.

Oordeel van de rechter

De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van het bestemmingsplan ‘Vogelasiel Someren’ de ruimtelijke aanvaardbaarheid beoordeeld. Daarbij zijn ook de eventuele gevolgen van het vogelasiel voor agrarische bedrijven in de omgeving beoordeeld.

Voor een risico op vogelgriep geldt geen aan te houden afstand. Omdat de gemeenteraad rekening heeft willen houden met de agrarische bedrijven in de omgeving, is het vogelasiel niet binnen 1 km van een agrarisch bedrijf mogelijk gemaakt.

Verder heeft de gemeenteraad laten onderzoeken óf het mogelijk maken van een vogelasiel ter plaatse een risico inhoudt en op welke afstand zich eventuele gevolgen zouden kunnen voordoen voor agrarische bedrijven in de omgeving. Uit het onderzoek blijkt dat het gebruik als vogelasiel ter plaatse op zichzelf geen risico inhoudt en dat er geen sprake is van gevolgen door de mogelijkheid van dit gebruik.

Volgens de gemeenteraad is er gelet hierop geen sprake van een onaanvaardbaar risico en een onaanvaardbare aantasting van de belangen van pluimveehouders.

Naar het oordeel van de Raad van State heeft de gemeenteraad zich op dit standpunt kunnen stellen. Hiervoor is van belang dat uit het ‘Beleidsdraaiboek Aviaire Influenza’ van het ministerie van Economische Zaken (september 2013) niet het door de pluimveehouders gevreesde risico blijkt. Het draaiboek gaat namelijk alleen over de wijze waarop door de overheid moet worden gehandeld ná een uitbraak van vogelgriep.

De gemeenteraad hoefde in het bestemmingsplan geen verdergaande maatregelen vanwege de verspreiding van dierziekten op te nemen. Zo’n maatregelen, zoals hygiëne bij de exploitatie en het onderbrengen van vogels in buitenvolières, gaan namelijk over de wijze van uitvoering van het bestemmingsplan en de exploitatie van het vogelasiel. Een bestemmingsplan is niet bedoeld om zo’n maatregelen op te nemen. Een bestemmingsplan staat er echter niet aan in de weg dat zo’n maatregelen bij de uitvoering en exploitatie worden getroffen.

Een risico op vogelgriep en de eventuele gevolgen daarvan voor pluimveehouders zijn naar het oordeel van de Raad van State dus geen belemmering om het vogelasiel toe te staan. De Raad van State laat het bestemmingsplan voor het vogelasiel dan ook in stand.

mw. mr. Franca Damen

Vergunning van rechtswege bij dubbele afwijkingsbevoegdheid?

In een bestemmingsplan zijn vaak specifieke én algemene afwijkingsbevoegdheden opgenomen. Maar hoe verhouden die afwijkingsbevoegdheden zich ten opzichte van elkaar? Die vraag beantwoordde de Raad van State in een uitspraak van 1 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2941). Het antwoord op die vraag kan bovendien van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of in een bepaalde situatie sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.

Wat was er aan de hand?

In de uitspraak is de vraag aan de orde of een omgevingsvergunning voor het vergroten van een woning van rechtswege is verleend. Het vergroten van de woning is niet rechtstreeks op grond van het bestemmingsplan toegestaan, maar mogelijk wel op grond van een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Als een bouwplan past binnen een afwijkingsbevoegdheid kan, afhankelijk van de omstandigheden, sprake zijn van een van rechtswege verleende vergunning.

In deze zaak doet zich de situatie voor dat in het bestemmingsplan een specifieke en een algemene afwijkingsbevoegdheid zijn opgenomen.

De specifieke afwijkingsbevoegdheid – die geldt voor de van toepassing zijnde bestemming – bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders (het college) bevoegd is om een afwijking van de voor een bedrijfswoning geldende maximale inhoudsmaat toe te staan, zodat het mogelijk is om een ruimte van maximaal 150 m3 toe te voegen. Deze afwijkingsbevoegdheid is opgenomen in hoofdstuk IV van het bestemmingsplan.

De algemene afwijkingsbevoegdheid bepaalt dat het college bevoegd is om afwijkingen van maten met ten hoogste 10% toe te staan, tenzij op grond van hoofdstuk III en IV ter zake al een afwijking kan worden toegestaan.

Juridisch kader

De basis voor een ‘van rechtswege verleende beschikking’ is opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze paragraaf is alleen van toepassing als dat in een specifieke wet is bepaald.

Een wet die bepaalt dat paragraaf 4.1.3.3 Awb van toepassing is op aanvragen, is bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond van de Wabo is paragraaf 4.1.3.3 Awb alleen van toepassing als op de vergunningaanvraag de reguliere procedure van toepassing is. Dat bepaalt artikel 3.9 Wabo.

De reguliere procedure is bijvoorbeeld van toepassing op een aanvraag voor:

  • een omgevingsvergunning bouwen;
  • een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik, mits gebaseerd op een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of de kruimelgevallenregeling (meer informatie hierover kunt u hier en hier lezen).

Als niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op een dergelijke vergunningaanvraag, dan is de aangevraagde vergunning van rechtswege verleend.

Meer informatie over de vergunning van rechtswege kunt u lezen in de artikelen die ik daarover eerder schreef: ‘Vergunning van rechtswege’ en ‘Vergunning van rechtswege II’.

Oordeel van de rechter

Zoals de Raad van State eerder heeft geoordeeld, moet het college na het ontvangen van een aanvraag om een omgevingsvergunning op tijd beoordelen welke procedure daarop volgens de Wabo van toepassing is. Als de aangevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan maar past binnen de reikwijdte van een in dat bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid, dan is de reguliere procedure van toepassing. Als dan niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing op de vergunningaanvraag is genomen, is de vergunning van rechtswege verleend. Of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid, is dan niet meer relevant. Het college mag na afloop van de wettelijke beslistermijn niet meer besluiten of aan die voorwaarden is voldaan.

In deze situatie staat tussen partijen vast dat de aangevraagde activiteit – het vergroten van de woning – in strijd is met het bestemmingsplan. De vraag is echter of de activiteit past binnen een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid.

Naar het oordeel van de Raad van State past de activiteit niet binnen de specifieke afwijkingsbevoegdheid die in het bestemmingsplan voor situaties zoals deze (het vergroten van een woning met een extra ruimte van maximaal 150 m3) is opgenomen. De maximale (extra) inhoudsmaat wordt namelijk al overschreden.

De algemene afwijkingsbevoegdheid in het bestemmingsplan (het vergroten van maten met maximaal 10%) kan naar het oordeel van de Raad van State voor de vergunningaanvrager geen oplossing bieden. Naar het oordeel van de Raad van State volgt uit de systematiek van het bestemmingsplan namelijk dat de gemeenteraad heeft beoogd te willen vasthouden aan de maximaal 150 m3 toegestane extra woonruimte. Als een bouwplan daar niet aan voldoet, dan kan naar het oordeel van de Raad van State niet alsnog een extra woonruimte of een uitbreiding van de woonruimte met de algemene 10% afwijkingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt.

Gelet hierop past de aangevraagde activiteit niet binnen een in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid. De activiteit past evenmin binnen de kruimelgevallenregeling. Dat betekent dat op de vergunningaanvraag niet de reguliere procedure van toepassing is en dat daarom geen sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning.

mw. mr. Franca Damen

Raad mocht QRA ouder dan 5 jaar niet gebruiken voor vaststellen planbegrenzing

De gegevens met betrekking tot het plaatsgebonden risico en groepsrisico die aan een besluit voor een Bevi-inrichting ten grondslag worden gelegd, mogen niet ouder zijn dan vijf jaar. In een uitspraak van de Raad van State van 3 mei 2017 (201603843, ECLI:NL:RVS:2017:1199) was een bestemmingsplan aan de orde waarin de gemeenteraad gebruik had gemaakt van een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) ouder dan vijf jaar. Naar het oordeel van de Raad van State had de gemeenteraad op basis hiervan niet de planbegrenzing mogen vaststellen zoals hij dat in het bestemmingsplan heeft gedaan.

Wat was er aan de hand?

Het bestemmingsplan is vastgesteld voor het gebied ‘Bakertand’ in Tilburg. Buiten het plangebied ligt een gasdistributiecentrum. De raad heeft besloten om het gasdistributiecentrum niet in het plangebied op te nemen, omdat de inrichting in verband met de richtlijn uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 18:2013 (PGS 18) mogelijk moet worden aangepast en het overleg hierover nog niet was afgerond.

Volgens de eigenaren van een perceel ín het plangebied had de raad hun perceel en het gasdistributiecentrum in één bestemmingsplan op moeten nemen om een integrale belangenafweging – vanwege onder andere de veiligheidsrisico’s – te kunnen maken.

Juridisch kader

Gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening komt de raad beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzing van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een planbegrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd is met het recht.

Verder is voor deze zaak van belang dat ingevolge artikel 15 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) aan de vaststelling van een besluit voor een Bevi-inrichting een berekening van het plaatsgebonden risico en groepsrisico ten grondslag moet liggen. Die gegevens mogen niet ouder zijn dan vijf jaar. Dat geldt ingevolge artikel 16 Bevi ook voor de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk binnen het invloedsgebied van een Bevi-inrichting ligt.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt voorop dat het enkele feit dat een inrichting waarop het Bevi van toepassing is invloed heeft op een of meerdere kwetsbare objecten, niet maakt dat deze inrichting en kwetsbare objecten reeds daarom in één bestemmingsplan moeten worden opgenomen.

Het standpunt van de gemeenteraad om het gasdistributiecentrum niet op te nemen in het bestemmingsplan is echter gebaseerd op een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) die ouder is dan vijf jaar. Uit het Bevi volgt dat die gegevens – met een berekening van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico – niet ouder dan vijf jaar mogen zijn. Dat de omstandigheden van het gasdistributiecentrum ten opzichte van de QRA niet zijn gewijzigd, doet daar naar het oordeel van de Raad van State niets aan af.

Los van de vraag of de artikelen 15 en 16 Bevi het gebruiken van gegevens ouder dan vijf jaar toestaan, is van belang dat het gasdistributiecentrum mogelijk aanpassing behoeft. Bovendien zijn de woningen en het gasdistributiecentrum in het vorige bestemmingsplan onder het overgangsrecht gebracht, terwijl er geen zicht op beëindiging meer bestaat, en moet ook voor de gronden van het gasdistributiecentrum een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld.

Gelet op deze omstandigheden heeft de gemeenteraad naar het oordeel van de Raad van State onvoldoende gemotiveerd waarom het gasdistributiecentrum niet in het bestemmingsplan is opgenomen en niet inzichtelijk gemaakt waarom is gekozen voor de bijbehorende plangrens. De Raad van State heeft de gemeenteraad dan ook opgedragen dit gebrek te herstellen.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 14