Nieuwe projecten en het rechtszekerheidsbeginsel

Iedereen uit de praktijk kent het wel: nieuwe projecten waarvan de uitwerking en (juridische) procedures jarenlang duren. In de tussentijd kan de relevante wet- en regelgeving en het relevante ‘beleid’ – met name provinciale verordeningen en gemeentelijke bestemmingsplannen – aanzienlijk wijzigen. De nodige projecten raken daardoor in de problemen. In dit kader stuitte ik op een interessant arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (thans: EU). Alvorens daar nader op in te gaan, zet ik eerst (kort) het toetsingskader bij bouwvergunningen c.q. omgevingsvergunningen bouwen uiteen.

Bij bouwvergunningen c.q. omgevingsvergunningen bouwen loopt men met name regelmatig aan tegen gewijzigde bestemmingsplannen en/of gewijzigde provinciale verordening . Bij de besluitvorming over een dergelijke vergunning heeft als uitgangspunt te gelden dat de beslissing op de vergunningaanvraag ex nunc geschiet, hetgeen betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het moment waarop de aanvraag werd gedaan, is derhalve niet bepalend. Aan een ten tijde van de indiening bij de gemeente van een vergunningaanvraag nog wel, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat uitgangspunt, slechts worden getoetst indien ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag het daarin vervatte bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment nog geen voorbereidingsbesluit van kracht was geworden voor een nieuw bestemmingsplan dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was (ABRS 28 december 2011, zaaknr. 201105046 en ABRS 16 januari 2013, zaaknr. 201204756).

Hoofdregel is aldus dat bij het nemen van de beslissing (op bezwaar) getoetst moet worden aan het dan geldende bestemmingsplan en de dan geldende provinciale verordening(en). Voor in ieder geval bestemmingsplannen geldt een uitzondering wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

  1. bouwaanvraag moet ten tijde van de indiening in overeenstemming zijn met het (oude) bestemmingsplan én
  2. op het moment van indiening van de aanvraag was nog geen voorbereidingsbesluit van kracht geworden voor een nieuw bestemmingsplan én
  3. er was nog geen nieuw bestemmingsplan ter inzage gelegd waarmee dat bouwplan in strijd was.

Van belang is dat bij voorwaarde 1 binnenplanse mogelijkheden voor wijziging en/of afwijken niet meetellen; het gevraagde bouwplan moet één-op-één passend zijn binnen het oude bestemmingsplan. Als aan voorwaarde 1, 2 en 3 wordt voldaan, kan de aanvraag omgevingsvergunning bouwen alsnog worden getoetst aan het oude bestemmingsplan.

Uit de jurisprudentie blijkt niet eenduidig of dit ook geldt ten aanzien van provinciale verordeningen. Uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 november 2011, zaaknr. 201103317 volgt dat dit wel het geval is. In deze uitspraak verklaarde de Afdeling de hiervoor genoemde jurisprudentie met betrekking tot bestemmingsplannen namelijk van overeenkomstige toepassing op provinciale verordeningen. Uit een aantal uitspraken kan evenwel ook een andere conclusie worden afgeleid (zie bijv. ABRS 17 juli 2013, 201209165 en ABRS 20 maart 2013, zaaknr. 201200119). In deze uitspraken heeft de Afdeling besluiten voor projecten (bouwvergunning c.q. wijzigingsplan) vernietigd vanwege strijd met de provinciale verordening op het moment dat de beslissing (op bezwaar) werd genomen.

Voor iedere ondernemer die hiermee wordt geconfronteerd, is het erg vervelend dat hun plannen geen doorgang kunnen vinden door bijvoorbeeld gewijzigd provinciaal beleid. Helaas is – wat ik noem – de juridische werkelijkheid hard. In dit kader stuitte ik echter op een interessante uitspraak van het Hof van Justitie EG van 23 maart 2006, zaak C-209/04, waarin onder meer het volgende werd overwogen:

“Blijkens de rechtspraak van het Hof geldt het beginsel dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, op die effecten moeten worden beoordeeld, niet in gevallen waarin de formele vergunningaanvraag voor een project is ingediend vóór het verstrijken van de termijn tot omzetting van een richtlijn (…). Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat dit formele criterium het enige criterium is dat in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel en waarmee het nuttig effect van een richtlijn kan worden behouden. De reden voor deze overweging is dat een richtlijn als de habitatrichtlijn overwegend geldt voor projecten van een zekere omvang, waarvan de uitvoering dikwijls veel tijd vergt. Het gaat niet aan dat procedures die op nationaal niveau reeds gecompliceerd zijn en die formeel zijn ingeleid vóór het verstrijken van de termijn tot omzetting van deze richtlijn, worden verzwaard en vertraagd ten gevolge van specifieke eisen die door deze richtlijn worden voorgeschreven, en dat daardoor reeds ontstane situaties worden geraakt (…)”

Wat zou het voor menig ondernemer toch prettig zijn als er ook in onze nationale procedures meer dan thans het geval is rekening zou worden gehouden met het hoge tempo van wijzigingen in wet- en regelgeving, provinciale verordeningen en gemeentelijke bestemmingsplannen. Gelet op de vaste jurisprudentie verwacht ik hierin evenwel geen kentering. Desondanks wilde ik graag bovenstaand arrest aanhalen.

mw. mr. Franca Damen

Eenvoudiger bouwen en planologisch strijdig gebruiken?

Deregulering, dat is wat de regering wil, ook voor de mogelijkheden om te bouwen en planologisch strijdig te gebruiken. Er komen echter steeds meer regels. Het thans voorliggende ontwerpbesluit tot wijziging van onder meer het Besluit omgevingsrecht is daar weer een typisch voorbeeld van. Wederom meer regels om, kort gezegd, meer bouwen en planologisch strijdig gebruik op eenvoudiger wijze toe te staan. Het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht zou de vergunningvrije (bouw)mogelijkheden moeten vereenvoudigen evenals de mogelijkheden voor planologisch strijdig gebruik. In onderhavig artikel bespreek ik kort de belangrijkste wijzigingen van het ontwerpbesluit.

Tijdelijke vergunningen

Het ontwerpbesluit voorziet in een nieuwe benadering in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor tijdelijke vergunningen. Uit de nieuwe benadering volgt onder meer dat een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik zowel voor een permanent als een tijdelijk planologisch strijdig gebruik kan worden verleend. Met het oog op een tijdelijk planologisch strijdig gebruik kan aan de vergunning een beperkte werkingsduur worden gegeven. Ook kan een termijn worden opgenomen die afhankelijk wordt gesteld van een bepaalde omstandigheid of het zich voordoen van een bepaald voorval of een bepaalde gebeurtenis.

Zoals hiervoor vermeld, kan ook een omgevingsvergunning voor permanent planologisch strijdig gebruik worden verleend. Meer specifiek wordt hiermee gedoeld op het vervallen van artikel 5.18, eerste lid, Bor waardoor de beperking komt te vervallen dat slechts een tijdelijke vergunning kan worden verleend voor een activiteit die voorziet in een tijdelijke behoefte. Ook vanwege een activiteit die voorziet in een permanente behoefte is het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen.

Indien de in de vergunning opgenomen geldigheidstermijn wordt overschreden, vervalt de rechtstitel voor het desbetreffende planologisch strijdig gebruik en kan handhavend worden opgetreden wegens het verrichten van een activiteit zonder de daartoe benodigde vergunning. Overigens kan de in de vergunning opgenomen termijn ook worden verlengd of kan voor het desbetreffende planologisch strijdig gebruik opnieuw een omgevingsvergunning worden verleend. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om het planologisch strijdig gebruik in te passen in een nieuw bestemmingsplan.

Binnen dit kader is ook de wijziging van artikel 5.16 Bor van belang waar het betreft het toepassing geven aan de mogelijkheid om ten aanzien van aflopende activiteiten categorieën gevallen aan te wijzen waarin het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning de verplichting moet opnemen tot herstel in de oude toestand. In artikel 5.16, eerste lid, Bor beperkt deze aanwijzing zich tot twee categorieën van gevallen:

  • tijdelijke bouwwerken: hieronder worden bouwwerken verstaan die bedoeld zijn om voor een termijn van ten hoogste tien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn;
  • bouwwerken die slechts toelaatbaar zijn ingevolge een voorlopige bestemming (maximaal vijf jaar).

Overigens is het van belang om hierbij op te merken dat het bevoegd gezag de grondslag van de aanvraag niet mag verlaten. Indien de vergunningaanvraag geen grondslag biedt voor het kunnen opnemen van de verplichting tot herstel in de oude toestand en het bevoegd gezag die verplichting noodzakelijk acht, dient de vergunning te worden geweigerd.

Achtererfgebied

In het ontwerpbesluit wordt de definitie van het achtererfgebied aangepast. De thans geldende definitie van achtererfgebied roept in de praktijk vragen op bij met name situaties op hoekpercelen en percelen waarop hoofdgebouwen ten opzichte van het openbaar toegankelijk gebied schuin zijn geprojecteerd. Ten opzichte van de huidige definitie wordt nu toegevoegd dat de begrenzing van het achtererfgebied, aan de zijde van het openbaar toegankelijk gebied, altijd een evenwijdig beloop heeft met de begrenzing van het erf met het openbaar toegankelijk gebied.

Mantelzorg

Een belangrijke wijziging betreft de verruiming van de mogelijkheden voor mantelzorg. In het ontwerpbesluit wordt onder mantelzorg verstaan “langdurige zorg die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende door personen uit diens directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie en de gebruikelijke zorg van huisgenoten voor elkaar overstijgt”. Gebouwen bij een woning voor de huisvesting van een persoon die mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning, wordt op grond van het voorgestelde artikel 1, vierde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk.

Vergunningvrije bouwwerken

Een veel gebruikte bepaling voor vergunningvrije bouwwerken is artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Bor, dat ziet op bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. In het ontwerpbesluit is hiervoor een nieuwe systematiek opgenomen. Deze nieuwe systematiek gaat uit van een planologische totaalbenadering. In de vernieuwde regeling kan een bijbehorend bouwwerk op grond van artikel 2 van Bijlage II van het Bor zonder vergunning bij een hoofdgebouw worden gebouwd, mits de bouw er niet toe leidt dat de totale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken bij het oorspronkelijke hoofdgebouw meer dan 50% van de oppervlakte van het achtererfgebied bestrijkt én tevens de oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken de maat van 100 m2 niet overschrijdt. Het betreffen twee cumulatieve voorwaarden. Enkel indien het bestemmingsplan een grotere oppervlakte aan bebouwing bij het oorspronkelijk hoofdgebouw toestaat (meer dan 100 m2 of een hoger bebouwingspercentage dan 50%), is het mogelijk om binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan bijbehorende bouwwerken toe te voegen. Mits wordt voldaan aan de vereisten uit artikel 3, eerste lid, van Bijlage II van het Bor kunnen deze bouwwerken overigens ook zonder omgevingsvergunning voor bouwen worden gerealiseerd.

Enkele andere relevante wijzigingen ten aanzien van artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Bor zijn de volgende:

  • Maximaal één bouwlaag: er wordt een aanvullende eis opgenomen dat het vergunningvrij op te richten bijbehorend bouwwerk maximaal één bouwlaag mag hebben.
  • Afstand van 2,5 meter wordt 4 meter: hierdoor ontstaan meer mogelijkheden om het hoofdgebouw te vergroten. Wanneer het bijbehorend bouwwerk zich bevindt binnen 4 meter van het hoofdgebouw mag het gebruik daarvan overeenkomstig zijn aan het gebruik in het hoofdgebouw zelf. Buiten een afstand van 4 meter geldt als voorwaarde dat het gebruik functioneel ondergeschikt moet zijn.
  • Bijbehorend bouwwerk met kap: het wordt mogelijk om in plaats van een bijbehorend bouwwerk met een plat dak ook een bijbehorend bouwwerk met kap te bouwen. Hiervoor gelden wel diverse voorwaarden.

Wijziging ‘kruimellijst’

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, Wabo kan een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik worden verleend voor situaties zoals opgenomen in artikel 4 van Bijlage II van het Bor. Het ontwerpbesluit voorziet eveneens in een wijziging van dit artikel. De belangrijkste wijzigingen zijn de volgende:

  • Wijziging artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Bor: verruiming van de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen (al dan niet tijdelijk) een andere functie te geven. De beperking dat de oppervlakte niet meer dan 1.500 m2 mag bedragen, komt te vervallen. Bij artikel 4, negende lid, van Bijlage II van het Bor geldt bovendien niet langer het verbod van artikel 5 van Bijlage II van het Bor dat het aantal woningen niet mag toenemen. Op deze wijze wordt onder meer voorzien in de behoefte om snel een besluit te kunnen nemen over de toelaatbaarheid van (al dan niet tijdelijke) bewoning van leegstaande (kantoor)gebouwen.
  • Nieuw artikel 4, elfde lid, van Bijlage II van het Bor: voor vergunningverlening op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2, Wabo komt eveneens ander gebruik van gronden of bouwwerken dan het gebruik bedoeld in de leden 1 tot en met 10 van artikel 4, voor een termijn van ten hoogste tien jaar in aanmerking.

Slot

Het ontwerpbesluit voorziet dus in de nodige wijzigingen van (onder meer) het Besluit omgevingsrecht. Wederom meer regels die tot deregulering moeten leiden. Naar mijn mening slaag het ontwerpbesluit er deze keer (vooralsnog) in om de mogelijkheden voor bouwen en planologisch strijdig gebruik te vereenvoudigen.

mw. mr. Franca Damen

0

Wijzigingsbevoegdheid in de Wro: voorwaarden

Bij het vaststellen van een bestemmingsplan heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om te bepalen dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. Deze wijzigingsbevoegdheid is opgenomen in artikel 3.6, eerste lid, onder a, Wet ruimtelijke ordening.

De wijzigingsbevoegdheid mag geen structurele wijzigingen van het bestemmingsplan mogelijk maken. De onderliggende bestemming blijft gelden tot van de wijzigingsmogelijkheid gebruik is gemaakt. De haalbaarheid van een wijzigingsbevoegdheid moet reeds in het bestemmingsplan aangetoond worden. Indien het college van burgemeester en wethouders gebruik maakt van de wijzigingsbevoegdheid – het is immers een bevoegdheid en geen verplichting – dient hiertoe een afzonderlijk wijzigingsplan te worden opgesteld. Tegen dit wijzigingsplan kunnen de gebruikelijke rechtsmiddelen worden aangewend (zienswijzen tegen het ontwerp en beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen het vastgesteld plan). Het wijzigingsplan gaat vervolgens deel uitmaken van het ‘oorspronkelijke’ bestemmingsplan. Met de wijziging van de bestemming vervalt de oorspronkelijke bestemming.

Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 augustus 2011, zaaknr. 200907149/1/R1) is het in beginsel niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening om in een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid op te nemen die bestemmingen mogelijk maakt die pas na afloop van de planperiode van tien jaar zullen worden verwezenlijkt. Dit betekent dat de gemeenteraad reeds bij de beoordeling van het bestemmingsplan moet onderzoeken of, kort gezegd, behoefte bestaat aan de mogelijkheid tot wijziging van de bestemming zoals deze beoogd wordt mogelijk gemaakt te worden in de wijzigingsbevoegdheid.

Voorts is het – mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden – van belang dat in een wijzigingsbepaling in voldoende mate wordt bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6, eerste lid, onder a, Wet ruimtelijke ordening berustende wijzigingsbevoegdheid dient daarom in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.

In haar uitspraak van 6 maart 2013 (zaaknr. 201205273/1/R2) heeft de Afdeling bepaald dat de vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd, afhangt van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.

Voorts is van belang dat het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht. De gemeenteraad dient daarom bij de vaststelling van de wijzigingsbevoegdheid te onderzoeken of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in beginsel mogelijk is. Daarbij dient onder meer vastgesteld te worden dat bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid nog sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.

Aan de mogelijkheid tot het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan zijn dus diverse voorwaarden verbonden. Deze voorwaarden komen er kort gezegd op neer dat de wijzigingsbevoegdheid moet worden begrensd en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet zijn.

mw. mr. Franca Damen

0

Omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik: welke procedure?

Op grond van artikel 2.1 lid 1 sub c van de Wet algemene bepalingen (hierna: Wabo) geldt een vergunningplicht voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, algemene regels van provincie of Rijk of een voorbereidingsbesluit, hierna gezamenlijk te noemen de plicht voor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik.

De omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik kan ingeval van strijd met het bestemmingsplan of de beheersverordening op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a Wabo enkel worden verleend

  1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking (‘binnenplanse ontheffing’),
  2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (‘kruimelgevallen’, opgenomen in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht) of,
  3. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat (voorheen projectbesluit).

Ingeval van toepassing van de ‘binnenplanse ontheffing’ (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 Wabo) danwel de ‘kruimelgevallen’ (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo) is de reguliere procedure van toepassing (overigens is de term ‘kruimgevallen’ niet meer helemaal passend nu de bevoegdheid niet is beperkt tot planologisch ondergeschikte gevallen). Ingeval van toepassing van het ‘projectbesluit’ (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo) is de uitgebreide voorbereidingsprocedure (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure) van toepassing.

Kan het bevoegd bestuursorgaan ingeval van een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening de uitgebreide procedure toepassen, zoals opgenomen in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo, terwijl ook toepassing gegeven kan worden aan een zogenaamd ‘kruimelgeval’, zoals opgenomen in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo? Rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelde bij uitspraak van 13 januari 2013 (LJN BZ0877, AWB 12/3582) van niet. De rechtbank neemt daartoe in aanmerking dat de beslissing tot toepassing van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo moet worden voorbereid met behulp van de reguliere procedure en dat het niet tijdig beslissen op een aanvraag met zo’n strekking, gelet op artikel 3.9 Wabo, kan leiden tot een omgevingsvergunning van rechtswege.

Ter nadere onderbouwing verwijst de rechtbank naar jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de verhouding tussen de artikelen 19, eerste, tweede en derde lid van de (inmiddels vervallen) Wet op de Ruimtelijke Ordening (vrijstelling van het bestemmingsplan). Zie bijv. ABRS 21 januari 2003, zaaknr. 200303592, LJN AO1988:

“Terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de tekst van artikel 19, eerste lid, van de WRO valt af te leiden dat als op grond van artikel 19, tweede of derde lid, van de WRO vrijstelling kan worden verleend, vrijstelling uit hoofde van artikel 19, eerste lid, van de WRO niet aan de orde is. Ook uit de Nota van Wijziging (TK 1997-1998, 25 311, nr. 7) blijkt dat door de wetgever is beoogd in dat geval de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen uitsluitend aan het college toe te kennen.”

De rechtbank ziet reden om die jurisprudentie van (overeenkomstige) toepassing te verklaren.

Mijns inziens is de rechtbank op juiste gronden tot deze conclusie gekomen. Immers wordt ingeval de uitgebreide procedure ex artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo wordt gevolgd terwijl volstaan had kunnen worden met de procedure ex artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo, een onnodig zware, en in zoverre een voor dat geval onevenredig zware, procedure gevolgd.

Heeft u vragen over dit onderwerp? Neem dan gerust contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen

0

Projecten in strijd met bestemmingsplan versus omgevingsvergunning

Projecten die in strijd zijn met het bestemmingsplan kunnen wettelijk gezien toch mogelijk worden gemaakt. De betreffende wet- en regelgeving is de laatste jaren evenwel diverse malen gewijzigd. De vraag is hoe voorheen verleende vrijstellingen van een bestemmingsplan moeten worden gezien binnen het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Op deze vraag wordt in het navolgende ingegaan. Alvorens daar op in te gaan wordt eerst een korte toelichting gegeven op de oude wet- en regelgeving hieromtrent.

Oude wet- en regelgeving

Tot 1 juli 2008 gold de Wet op de Ruimtelijke Ordening (in het vervolg: WRO). Voor projecten die in strijd waren met het bestemmingsplan kon op grond van artikel 19 WRO vrijstelling van het bestemmingsplan worden verleend. Daarbij kon onderscheid worden gemaakt tussen een zogenoemde zware vrijstelling (artikel 19 lid 1 WRO), lichte vrijstelling (artikel 19 lid 2 WRO) en kruimelvrijstelling (artikel 19 lid 3 WRO).

Op 1 juli 2008 is een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (in het vervolg: Wro) in werking getreden. Een project dat in strijd was met het bestemmingsplan kon vanaf dat moment mogelijk worden gemaakt middels een projectbesluit ex artikel 3.10 van de Wro. Behalve dat het onderscheid tussen de verschillende vormen van vrijstelling is komen te vervallen en dat van het college van gedeputeerde staten geen verklaring van geen bezwaar meer was vereist voor vrijstelling als bedoeld in artikel 19 lid 1 WRO, is het projectbesluit inhoudelijk hetzelfde als de vroegere projectvrijstelling.

Inwerkingtreding Wabo en overgangsrecht

Vervolgens is op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg: Wabo) in werking getreden. Met de invoering van deze wet is een groot aantal wetten gewijzigd, waaronder ook de Wet ruimtelijke ordening. Het projectbesluit als zelfstandige rechtsfiguur is daarmee komen te vervallen en is opgegaan in de omgevingsvergunning. Meer specifiek gaat het daarbij om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘strijdig planologisch gebruik’ zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo.

De vraag is nu hoe voorheen verleende vrijstellingen van het bestemmingsplan gezien moeten worden binnen het kader van de Wabo. Deze vraag wordt nog interessanter indien daarbij ook wordt ingegaan op de bijbehorende vergunning voor het bouwen van het betreffende project. Tot 1 oktober 2010 was de procedure voor de verlening van een bouwvergunning opgenomen in de Woningwet. Na inwerkingtreding van de Wabo is de bouwvergunning op grond van de Woningwet evenwel komen te vervallen en opgenomen in de Wabo. Sedertdien is sprake van een zogenaamde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo.

Tot 1 oktober 2010 werden op grond van artikel 46 lid 6 van de Woningwet de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit – voor zover dat afwijkingsbesluit ziet op het bouwen waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft – voor de mogelijkheid van beroep als één besluit aangemerkt. In de situatie dat voor 1 oktober 2010 wel een planologisch afwijkingsbesluit is aangevraagd en/of genomen terwijl de samenhangende aanvraag om bouwvergunning niet voor die datum is ingediend, leidt dat tot de situatie dat een dergelijk besluit nooit onherroepelijk kan worden, aangezien na 1 oktober 2010 nooit meer een aanvraag om bouwvergunning kan worden ingediend (zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 588, nr. 3). De bouwvergunning is immers in de omgevingsvergunning geïntegreerd. Het gevolg is dat er ook geen beslissing op een zodanige aanvraag kan zijn, zodat het planologisch afwijkingsbesluit nimmer appellabel en onherroepelijk kan worden.

In de oorspronkelijk Invoeringswet van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht was hiervoor geen voorziening getroffen. Het overgangsrecht bevatte dus een hiaat voor deze separate planologische afwijkingsbesluiten voor bouwactiviteiten die niet procedureel zijn gecombineerd met de eveneens voor de bouw vereiste bouwvergunning. Per 31 december 2011 is voor dit hiaat in de wetgeving alsnog overgangsrecht opgenomen in de Invoeringswet Wabo (zie Staatsblad 2011, 675). Het gaat daarbij om de twee overgangsrechtelijke bepalingen zoals deze zijn opgenomen in artikel 1.5a en artikel 1.5b van de Invoeringswet Wabo.

Artikel 1.5a Invoeringswet Wabo bevat aanvullend overgangsrecht met betrekking tot beslissingen omtrent een aanvraag om een aantal categorieën besluiten uit de Wet ruimtelijke ordening – waaronder het projectbesluit ex artikel 3.10 Wro – zoals deze luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo. Een beslissing omtrent een dergelijke aanvraag die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo is genomen, maar nog niet onherroepelijk is – voor zover die beslissing ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet (oud) is ingediend – gelijkgesteld met een beslissing ex artikel 1.1 lid 1 Wabo met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 Wabo voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo (omgevingsvergunning voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’).

Concreet betekent dit dat een beslissing op een aanvraag om een projectbesluit ex artikel 3.10 Wro – of een andere beslissing omtrent een aanvraag om een categorie zoals opgenomen in artikel 1.5a Invoeringswet Wabo – wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning eerste fase zoals bedoeld in artikel 2.5 Wabo voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’. Overigens gaat het daarbij om zowel een positieve als een negatieve beslissing op een dergelijke aanvraag. Voor separate vrijstellingen krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is in artikel 1.5b Invoeringswet Wabo een vergelijkbare regeling opgenomen. De vrijstelling kan nu worden gezien als een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase.

Voor de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo) zou vervolgens een beschikking voor een omgevingsvergunning tweede fase verleend kunnen worden. Een beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit die, zoals hiervoor reeds is toegelicht, is gelijkgesteld met een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase, moet voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep als één besluit worden aangemerkt samen met een beschikking voor de tweede fase van die omgevingsvergunning. Deze regeling is ontleend aan artikel 46 lid 6 van de Woningwet (oud), op grond waarvan de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit voor de mogelijkheid van beroep als één besluit werden aangemerkt.

Binnen dit kader wijs ik graag nog op een uitspraak van rechtbank Haarlem van 28 december 2011 (LJN BU6749) waar reeds werd vooruitgelopen op het nieuwe overgangsrecht in de Invoeringswet Wabo.

Conclusie

Met de gelijkstelling van de in artikel 1.5a en artikel 1.5b Invoeringswet Wabo bedoelde separate beslissingen omtrent planologische afwijkingsbesluiten met een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ (artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo) wordt bereikt dat dergelijke afwijkingsbesluiten ook onder de Wabo hun waarde behouden. De houders van dergelijke besluiten zullen dus geen rechten verliezen, zij het dat deze pas kunnen worden geëffectueerd vanaf de inwerkingtreding van artikel 1.5a en artikel 1.5b Invoeringswet Wabo.

Heeft u naar aanleiding van het voorgaande nog vragen en/of opmerkingen, neem dan gerust contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen

1 12 13 14 15