Het belang van voldoende bouwinspanningen

Voldoende bouwinspanningen kunnen van belang zijn om een omgevingsvergunning bouwen in stand te houden. Anders kan het bevoegd gezag de vergunning op enig moment intrekken. Op 17 juni 2020 heeft de Raad van State hier een interessante uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:1399).

Op grond van de wet mag het bevoegd gezag (veelal het college van burgemeester en wethouders van de gemeente) een omgevingsvergunning bouwen intrekken als hier gedurende 26 weken geen gebruik van wordt gemaakt. Dit is een bevoegdheid van het bevoegd gezag en dus geen verplichting.

Bij de afweging van het bevoegd gezag of het gebruik maakt van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning bouwen in te trekken, moet het bevoegd gezag alle relevante belangen inventariseren en afwegen. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Ook mag het bevoegd gezag meewegen of het aan de vergunninghouder is toe te rekenen dat hij niet op tijd gebruik heeft gemaakt van de vergunning.

Als de vergunninghouder bovendien niet aannemelijk kan maken dat hij de vergunning alsnog binnen korte termijn zal gebruiken, is dat op grond van vaste rechtspraak al voldoende om het intrekken van de ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen.

Met het oog daarop is het van belang om voor voldoende bouwinspanningen te zorgen. Dat geldt ook als er problemen zijn met de aannemer.

In de situatie die aan de orde is in de uitspraak van 17 juni 2020, had de vergunninghouder namelijk problemen met zijn aannemer. Vanwege een conflict met de aannemer is op enig moment niet verdergegaan met de bouw. De vergunninghouder heeft het bevoegd gezag van die ontwikkelingen op de hoogte gehouden.

Toen duidelijk was dat de bouw niet door de aannemer zou worden hervat, is de vergunninghouder vrijwel direct op zoek gegaan naar een andere aannemer die uiteindelijk het bouwplan zou realiseren. De vergunninghouder en de nieuwe aannemer hadden overeenstemming over het voortzetten van de bouwwerkzaamheden op basis van regie, hangende de totstandkoming van de aanneemovereenkomst. Op dat moment besloot het bevoegd gezag om de omgevingsvergunning bouwen in te trekken. Een definitieve aanneemovereenkomst was er op dat moment dus nog niet.

Gelet op deze omstandigheden had het bevoegd gezag de omgevingsvergunning naar het oordeel van de Raad van State niet mogen intrekken. De vergunninghouder heeft de nodige inspanningen verricht nadat duidelijk was geworden dat de voormalige aannemer de bouwwerkzaamheden niet zou afronden. Op het moment dat het bevoegd gezag besloot om de vergunning in te trekken, was bij het bevoegd gezag bekend dat de onderhandelingen met de nieuwe aannemer in een vergevorderd stadium waren. De vergunninghouder heeft het bevoegd gezag steeds op de hoogte gehouden. Bovendien heeft de vergunninghouder nooit aangegeven dat hij de vergunning niet meer zou willen gebruiken.

Tot slot achtte de Raad van state van belang dat (1) een deel van het vergunde gebouw (een appartementencomplex) ten tijde van de intrekking van de vergunning al was gerealiseerd, (2) dat de vergunninghouder gelet op de al gedane investeringen een zwaarwegend belang heeft bij het volledig realiseren van het gebouw en bij het voorkomen van het slopen/verwijderen van het deel dat al is gebouwd en (3) dat de vergunninghouder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij de vergunning alsnog binnen korte termijn zal gebruiken.

Het is dus van belang om voor voldoende bouwinspanningen te zorgen om te voorkomen dat een omgevingsvergunning bouwen wordt ingetrokken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Verheldering van de aanhoudingsplicht

Soms geldt voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning een aanhoudingsplicht. Maar deze aanhoudingsplicht kan op twee manieren worden uitgelegd. De Raad van State heeft hierover op 4 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:666) een verhelderende uitspraak gedaan.

De aanhoudingsplicht

In sommige gevallen moet een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen of aanleggen worden aangehouden. Wanneer dat het geval is, bepaalt artikel 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Een aanvraag voor een omgevingsvergunning moet onder andere worden aangehouden als er geen grond is de vergunning te weigeren, maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht vóór de dag van ontvangst van de aanvraag:

  • een voorbereidingsbesluit in werking is getreden;
  • een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.

De aanhouding duurt totdat:

  • het voorbereidingsbesluit is vervallen;
  • de termijn voor het vaststellen van het bestemmingsplan is overschreden.

Een voorbereidingsbesluit vervalt als er binnen één jaar na de datum van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit geen ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd. Ook vervalt een voorbereidingsbesluit op het moment dat het bestemmingsplan – ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen – in werking treedt.

Een bestemmingsplan moet binnen twaalf weken na de termijn van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan worden vastgesteld.

Uitleg aanhoudingsplicht

De aanhoudingsplicht kan op twee manieren worden uitgelegd.

Een eerste uitleg is dat de aanhoudingsplicht vanwege het in werking treden van een voorbereidingsbesluit duurt totdat het voorbereidingsbesluit is vervallen, ook als de gemeenteraad in de tussentijd niet op tijd beslist over het vaststellen van een bestemmingsplan.

Een tweede uitleg is dat de aanhoudingsplicht vanwege het in werking treden van een voorbereidingsbesluit of vanwege het ter inzage leggen van een ontwerpbestemmingsplan eindigt als het voorbereidingsbesluit is vervallen of als de termijn voor het vaststellen van het bestemmingsplan is overschreden.

Oordeel van de rechter

De Raad van State heeft geoordeeld dat de tweede uitleg van de aanhoudingsplicht de juiste is. De regel dat de aanhoudingsplicht vervalt als het nieuwe bestemmingsplan niet binnen de daarvoor gestelde termijn wordt vastgesteld, strekt er namelijk toe de voorbescherming, die met de aanhoudingsplicht wordt bewerkstelligd, in tijd te begrenzen.

Deze uitleg kan worden toegelicht aan de hand van de situatie, zoals die in de uitspraak van 4 maart 2020 aan de orde is.

  • Op 23 juni 2016 heeft de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit vastgesteld.
  • Op 1 juli 2016 is het voorbereidingsbesluit in werking getreden.
  • Op 7 april 2017 is een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen, voor een locatie binnen het gebied waarvoor het voorbereidingsbesluit is vastgesteld, ingediend.
  • Op 2 juni 2017 is een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd.
  • Op 3 juli 2017 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning bouwen verleend met toepassing van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo (waarin is bepaald dat het college in afwijking van de aanhoudingsplicht een omgevingsvergunning kan verlenen als de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan).
  • Tot en met 5 oktober 2017 had de gemeenteraad de tijd om het bestemmingsplan vast te stellen.
  • Op 16 februari 2018 heeft het college de bezwaren tegen de omgevingsvergunning bouwen ongegrond verklaard.
  • Op 28 juni 2018 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan vastgesteld.

In de uitspraak stond de vraag centraal op welke datum de aanhoudingsplicht is vervallen. Gelet op de tweede uitleg van de aanhoudingsplicht gold er vanaf 6 oktober 2017 geen aanhoudingsplicht meer, omdat de termijn voor het vaststellen van een bestemmingsplan op die dag (ongebruikt) was verstreken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Vergeet de laatste stap in het Omgevingsloket niet

Vergeet de laatste stap in het Omgevingsloket niet bij het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning of aanvullende stukken. Dat kan ertoe leiden dat het bevoegd gezag besluit om de vergunningaanvraag buiten behandeling te laten. Een op 23 april 2020 gepubliceerde uitspraak van rechtbank Gelderland van 8 november 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:4830) maakt dat pijnlijk duidelijk.

Een initiatiefnemer had bij de gemeente een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij de vergunningaanvraag waren nog niet alle benodigde gegevens overgelegd. Daarom had de gemeente de initiatiefnemer een brief gestuurd met het verzoek om voor een bepaalde datum de gegevens via het Omgevingsloket aan te vullen. Dit kan de gemeente doen op basis van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

De initiatiefnemer heeft de gegevens vervolgens vóór de gestelde datum in het Omgevingsloket geüpload. De gemeente kon dat ook zien. Maar omdat de initiatiefnemer was vergeten om de laatste stap in het Omgevingsloket te zetten, waren de gegevens niet definitief ingediend. Daarvoor had de initiatiefnemer de gegevens nog moeten toevoegen aan zijn aanvraag.

Omdat de initiatiefnemer deze laatste stap in het Omgevingsloket niet heeft gezet, heeft hij de verzochte gegevens niet op tijd ingediend. Dit leidde ertoe dat de gemeente de vergunningaanvraag buiten behandeling heeft gelaten. Volgens de rechtbank heeft de gemeente dat terecht gedaan. Vergeet dus de laatste stap in het Omgevingsloket niet.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Aanhaakplicht Wnb tijdens procedure ontkoppelen

Als voor een bepaalde activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, geldt een aanhaakplicht. De vergunningaanvrager kan deze aanhaakplicht voorkomen door de procedures voor de verschillende benodigde toestemmingen te ontkoppelen. Uit de wet lijkt te volgen dat de vergunningaanvrager deze keuze (aanhaakplicht of ontkoppelen) moet maken ten tijde van het indienen van de eerste aanvraag. Maar is dat ook zo? Of kan de vergunningaanvrager zijn keuze ook nog gedurende de procedure aanpassen? De Raad van State deed hierover op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803) een interessante uitspraak.

Juridisch kader

Als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is, dan haken deze procedures in beginsel bij elkaar aan. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze artikelen bepalen, samengevat weergegeven, dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo nodig is als sprake is van:

  • een project of het verrichten van een andere handeling waarvoor een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (Natura 2000) nodig is, maar deze vergunning niet is aangevraagd of verleend;
  • een handeling waarvoor een toestemming ingevolge de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wnb (flora en fauna) nodig is, maar deze ontheffing niet is aangevraagd of verleend.

Dit betekent het volgende:

  • als de vergunningaanvrager eerst de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure;
  • als de vergunningaanvrager eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de Wnb en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.

Als de aanhaakplicht geldt, is voor de vergunning en/of ontheffing ingevolge de Wnb een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) van het bevoegd gezag voor die vergunning en/of ontheffing nodig. Die VVGB is vereist om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen. Voor een nadere toelichting verwijs ik graag naar mijn blog ‘Aanhaakplicht Natuurbeschermingswet’ en ‘Wet natuurbescherming: aanhaakplicht en omgevingsvergunning natuur’.

Oordeel van de rechter

De uitspraak van de Raad van State van 13 maart 2019 gaat over een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.

De vergunningaanvrager heeft er bij het aanvragen van de omgevingsvergunning voor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekent dat hiervoor in het kader van de omgevingsvergunning een VVGB nodig was.

Ná het indienen van de vergunningaanvraag heeft de vergunningaanvrager de aanvraag voor de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’ echter ingetrokken. Op diezelfde datum had de vergunningaanvrager namelijk een aparte aanvraag voor een ontheffing ingediend.

Vanaf dat moment had de aanvraag dus geen betrekking meer op de activiteit ‘handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten’. Het is een keuze geweest van de vergunningaanvrager om hiervoor alsnog een aparte aanvraag in te dienen. Het is niet verplicht om aan te haken. Daarom was geen VVGB (meer) nodig in het kader van de omgevingsvergunning.

Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen.

mw. mr. Franca Damen

Handreiking Vervoermanagement niet toegestaan

De Handreiking Vervoermanagement is niet toegestaan om te gebruiken in een omgevingsvergunning. De nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting hoeven dus niet aan de hand van de Handreiking Vervoermanagement te worden beoordeeld. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1260).

Wat was er aan de hand?

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning milieu voor het samenvoegen van het Sophia Kinderziekenhuis, het Erasmus MC en de Medische Faculteit tot één inrichting.

Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden over onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC. In deze voorschriften is onder andere voorgeschreven dat ten minste de relevante verbetermaatregelen, die zijn opgenomen in de landelijke Handreiking Vervoermanagement, gemotiveerd te worden afgewogen op haalbaarheid in de eigen specifieke situatie.

Volgens Erasmus MC bestaat geen wettelijke grondslag voor deze voorschriften. Daarom heeft Erasmus MC (hoger) beroep ingediend tegen de omgevingsvergunning.

Juridisch kader

Aan een omgevingsvergunning milieu moeten de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van de bescherming van het milieu. Dit volgt uit artikel 2.22, tweede lid, in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Onder de gevolgen van het milieu worden mede verstaan de gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting. Dit volgt uit artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo in samenhang met artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

De gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting worden niet aan de inrichting toegerekend als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval als dit verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden. Dit geldt voor alle nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar de inrichting, zoals geluidhinder (ECLI:NL:RVS:2013:3022), trillinghinder (ECLI:NL:RVS:2013:2215) en stofhinder (ECLI:NL:RVS:2004:AO7513).

Oordeel van de rechter

De nadelige gevolgen voor het milieu van verkeer van en naar de inrichting kunnen slechts over een relatief beperkte afstand aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend en daarmee gevolgen voor het milieu hebben. Erasmus MC kan dan ook niet met een omgevingsvergunning milieu verplicht worden tot het onderzoeken of treffen van maatregelen ter beperking van emissies van het verkeer van en naar de inrichting over het gehele vervoerstraject zoals de vergunning eist.

Bovendien wordt in de Handreiking Vervoermanagement verwezen naar de algemene zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer voor het geval geen voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. De voor een inrichting geldende omgevingsvergunning is echter bepalend voor de reikwijdte van de zorgplicht die bij de exploitatie van de inrichting in acht moet worden genomen.

Als een bevoegd gezag van mening is dat aan de exploitatie van een inrichting strengere eisen moeten worden gesteld in verband met de bescherming van het milieu, kan het niet overgaan tot handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, maar moet het in zoverre voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden.

Als het niet mogelijk is om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden, omdat de Wabo en de Wet milieubeheer geen grondslag bieden voor het stellen van vergunningvoorschriften die betrekking hebben op niet aan de inrichting toerekenbare gevolgen voor het milieu, dan bestaat er ook geen ruimte voor handhaving wegens overtreding van de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.

De Raad van State verklaart het hoger beroep daarom gegrond en vernietigt de bestreden vergunningvoorschriften waarin onderzoek ten behoeve van een besparingsplan voor goederenvervoer en personenvervoer over de weg van en naar de locaties van Erasmus MC, met toepassing van de Handreiking Vervoermanagement, is voorgeschreven.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 9