0

Vergunning van rechtswege

In het bestuursrecht kennen we de zogenaamde lex silencio postivo, beter bekend als de van rechtswege verleende vergunning. De grondslag van de van rechtswege verleende vergunning is gelegen in de Algemene wet bestuursrecht. In het navolgende ga ik in op de van rechtswege verleende vergunning binnen het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg: de Wabo).

Dat ook binnen de Wabo sprake kan zijn van een van rechtswege verleende vergunning blijkt uit artikel 3.9 lid 3 Wabo. Dit artikel verklaart paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (in het vervolg: Awb) van overeenkomstige toepassing. Artikel 4.20b Awb bepaalt dat indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven. De van rechtswege verleende beschikking geldt als een beschikking. Het bestuursorgaan dient deze beschikking nog wel bekend te maken. In de bekendmaking dient te worden vermeld dat het gaat om een van rechtswege verleende beschikking.

Concreet betekent dit binnen het kader van de Wabo dat een aangevraagde vergunning van rechtswege is verleend, indien niet tijdig een beslissing op de aanvraag is genomen. Dit geldt echter uitdrukkelijk enkel wanneer de reguliere procedure van toepassing is. Indien de uitgebreide procedure van toepassing is – bijvoorbeeld in geval van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo of een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu – kan geen sprake zijn van een van rechtswege verleende vergunning. In artikel 3.10 Wabo – dat ziet op de uitgebreide procedure – is paragraaf 4.1.3.3 Awb immers niet van overeenkomstige toepassing verklaard, terwijl dit in artikel 3.9 Wabo – dat ziet op de reguliere procedure – uitdrukkelijk wel is gedaan. Van belang om nogmaals te benadrukken, is dat een van rechtswege verleende vergunning nog wel bekend gemaakt dient te worden door het bevoegd bestuursorgaan. Als de vergunning niet bekend wordt gemaakt, geldt deze eenvoudigweg niet.

Tevens is bij de van rechtswege verleende vergunning artikel 6.1 lid 4 Wabo van belang. Dat artikel bepaalt dat de werking van een van rechtswege verleende vergunning wordt opgeschort totdat de termijn voor het indienen van bezwaar is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt, op dit bezwaar is beslist. De vergunninghouder kan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzoeken om de opschorting van de van rechtswege verleende vergunning op te heffen. Derdenbelanghebbenden worden met artikel 6.1 lid 4 Wabo in de gelegenheid gesteld om tegen de beschikking op te komen zonder dat reeds onomkeerbare gevolgen zijn ontstaan.

Bij een van rechtswege verleende omgevingsvergunning is het niet van belang of aan de bepalingen van het Besluit omgevingsrecht (in het vervolg: het Bor) en de Regeling omgevingsrecht (in het vervolg: de Mor) is voldaan. Deze bepalingen zijn immers relevant bij de beoordeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning en komen bij een vergunningverlening van rechtswege niet aan de orde, nu in dat geval geen inhoudelijke beoordeling en toetsing van de aanvraag plaatsvinden. In een systeem van vergunningverlening van rechtswege past het niet om in bezwaar alsnog aan formele en procedurele eisen, zoals de bepalingen van het Bor en de Mor, te toetsen omdat vergunningverlening dan vrijwel altijd onrechtmatig zou zijn. daarmee zou voorbij gegaan worden aan het doel van de van rechtswege verlening van vergunningen (vgl. Rechtbank Roermond 2 juli 2012, LJN BX0586).

Een interessante discussie rijst in de situatie dat sprake is van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Indien een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt aangevraagd die in strijd is met het bestemmingsplan, wordt deze conform artikel 2.10 lid 2 Wabo mede aangemerkt als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. De vraag is of er dan sprake kan zijn van vergunningverlening van rechtswege. Van vergunningverlening van rechtswege kan (in beginsel) slechts sprake zijn indien de reguliere procedure van toepassing is, en niet wanneer de uitgebreide procedure van toepassing is zoals bij een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo.

In de uitspraak van Rechtbank Amsterdam van 27 maart 2012, LJN BW5007 speelde de vraag óf sprake was van vergunningverlening van rechtswege. Vast stond dat het bevoegd bestuursorgaan niet tijdig een beslissing had genomen op de vergunningaanvraag. Naar het oordeel van het bestuursorgaan kon echter geen sprake zijn van vergunningverlening van rechtswege, omdat de vergunningaanvraag in strijd was met het bestemmingsplan. Er kon volgens het bestuursorgaan niet voldaan worden aan de vereisten van de binnenplanse ontheffing die van toepassing was. De vergunningaanvrager stelde zich echter op het standpunt dat de beantwoording van de vraag of hij voldoet aan de voorwaarden van de binnenplanse ontheffing niet langer ter zake doet, nu het bestuursorgaan niet binnen de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft beslist. Het feit dat de vergunning met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking kan worden verleend op grond van artikel 2.10 lid 1 sub c in samenhang met artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 Wabo betekent dat de aanvraag in beginsel met de toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure wordt behandeld. Daarom was het bestuursorgaan gehouden binnen de termijn van de reguliere procedure te toetsen of aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan. Nu het bestuursorgaan dat in onderhavige situatie heeft nagelaten, is de vergunning van rechtswege verleend. De rechtbank volgt de vergunningaanvrager hierin. Het stond het bestuursorgaan niet vrij om buiten de termijn voor het nemen van een beslissing binnen de reguliere voorbereidingsprocedure te beoordelen of al dan niet aan de voorwaarden van de binnenplanse ontheffing werd voldaan. Het systeem van de Wabo in samenhang met afdeling 4.1.3.3 Awb geen ruimte om na afloop van de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure nog te beoordelen of de vergunning eigenlijk wel met toepassing van die procedure had kunnen worden verleend.

Een soortgelijke situatie deed zich voor in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (zaaknr. 201202810/1/A1). Betrokkene had een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder a Wabo aangevraagd, de zogenaamde binnenplanse ontheffing. De Afdeling oordeelde dat nu het college niet binnen de wettelijke beslistermijn als bedoeld in artikel 3.9 Wabo een besluit had genomen, de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.

Een soortgelijke discussie speelde in de uitspraak van rechtbank Haarlem van 6 juli 2011, LJN BR1323. In deze uitspraak ging het om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik. Door de vergunningaanvrager is beroep aangetekend wegens de fictieve weigering van het bevoegd bestuursorgaan om binnen twee weken de van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, te publiceren en af te geven. Naar het oordeel van vergunningaanvrager was sprake van een van rechtswege verleende vergunning nu de aanvraag betrekking zou hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo, de reguliere procedure daarom van toepassing was en het bevoegd bestuursorgaan niet tijdig een beslissing had genomen. Vervolgens kwam bij de rechtbank de vraag aan de orde óf sprake kon zijn van een van rechtswege verleende vergunning. De rechtbank oordeelde dat hier geen sprake van kon zijn, nu de aanvraag niet valt onder artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 en 2 Wabo. Reden daarvoor is dat sprake is van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid noch van een bij het Bor aangewezen geval. Van een bij het Bor aangewezen geval kan – gelet op artikel 5 lid 1 Bijlage II van het Bor – geen sprake zijn indien het aantal woningen niet gelijk blijft. Nu in onderhavige kwestie het aantal woningen wel toenam, kon enkel een omgevingsvergunning worden verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo. Op deze procedure is de uitgebreide procedure van toepassing . Paragraaf 4.1.3.3 Awb is dan niet van toepassing. Er kan dan ook geen sprake zijn van een van rechtswege verleende vergunning.

Tot slot sta ik nog stil bij een uitspraak van Rechtbank Roermond van 2 juli 2012, LJN BX0586. In deze zaak was een omgevingsvergunning van rechtswege verleend voor de activiteit bouwen. Belanghebbenden hebben tegen deze van rechtswege verleende vergunning bezwaar en vervolgens beroep aangetekend. Zij stelden onder meer dat geen sprake kon zijn van een van rechtswege verleende vergunning nu sprake is van strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank overwoog hieromtrent dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en vernietigde om die reden het bestreden besluit. Het bevoegd bestuursorgaan diende vervolgens een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij tevens aangegeven dat gelet op artikel 2.10 lid 2 Wabo dient te worden beoordeeld of vergunningverlening mogelijk is met toepassing van artikel 2.12 Wabo. Opmerkelijk in deze zaak is dat de rechtbank niet is ingegaan op de vraag óf sprake kon zijn van een van rechtswege verleende vergunning. Dit had de rechtbank naar mijn oordeel wel moeten doen; de rechtbank had moeten nagaan of sprake kon zijn van een situatie als bedoeld in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1 of 2 Wabo. In ieder geval kan worden geconcludeerd dat de belanghebbenden in deze zaak met succes hebben gereclameerd tegen de van rechtswege verleende vergunning.

mw. mr. Franca Damen

0

Projecten in strijd met bestemmingsplan versus omgevingsvergunning

Projecten die in strijd zijn met het bestemmingsplan kunnen wettelijk gezien toch mogelijk worden gemaakt. De betreffende wet- en regelgeving is de laatste jaren evenwel diverse malen gewijzigd. De vraag is hoe voorheen verleende vrijstellingen van een bestemmingsplan moeten worden gezien binnen het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Op deze vraag wordt in het navolgende ingegaan. Alvorens daar op in te gaan wordt eerst een korte toelichting gegeven op de oude wet- en regelgeving hieromtrent.

Oude wet- en regelgeving

Tot 1 juli 2008 gold de Wet op de Ruimtelijke Ordening (in het vervolg: WRO). Voor projecten die in strijd waren met het bestemmingsplan kon op grond van artikel 19 WRO vrijstelling van het bestemmingsplan worden verleend. Daarbij kon onderscheid worden gemaakt tussen een zogenoemde zware vrijstelling (artikel 19 lid 1 WRO), lichte vrijstelling (artikel 19 lid 2 WRO) en kruimelvrijstelling (artikel 19 lid 3 WRO).

Op 1 juli 2008 is een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (in het vervolg: Wro) in werking getreden. Een project dat in strijd was met het bestemmingsplan kon vanaf dat moment mogelijk worden gemaakt middels een projectbesluit ex artikel 3.10 van de Wro. Behalve dat het onderscheid tussen de verschillende vormen van vrijstelling is komen te vervallen en dat van het college van gedeputeerde staten geen verklaring van geen bezwaar meer was vereist voor vrijstelling als bedoeld in artikel 19 lid 1 WRO, is het projectbesluit inhoudelijk hetzelfde als de vroegere projectvrijstelling.

Inwerkingtreding Wabo en overgangsrecht

Vervolgens is op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg: Wabo) in werking getreden. Met de invoering van deze wet is een groot aantal wetten gewijzigd, waaronder ook de Wet ruimtelijke ordening. Het projectbesluit als zelfstandige rechtsfiguur is daarmee komen te vervallen en is opgegaan in de omgevingsvergunning. Meer specifiek gaat het daarbij om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘strijdig planologisch gebruik’ zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo.

De vraag is nu hoe voorheen verleende vrijstellingen van het bestemmingsplan gezien moeten worden binnen het kader van de Wabo. Deze vraag wordt nog interessanter indien daarbij ook wordt ingegaan op de bijbehorende vergunning voor het bouwen van het betreffende project. Tot 1 oktober 2010 was de procedure voor de verlening van een bouwvergunning opgenomen in de Woningwet. Na inwerkingtreding van de Wabo is de bouwvergunning op grond van de Woningwet evenwel komen te vervallen en opgenomen in de Wabo. Sedertdien is sprake van een zogenaamde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ zoals bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo.

Tot 1 oktober 2010 werden op grond van artikel 46 lid 6 van de Woningwet de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit – voor zover dat afwijkingsbesluit ziet op het bouwen waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft – voor de mogelijkheid van beroep als één besluit aangemerkt. In de situatie dat voor 1 oktober 2010 wel een planologisch afwijkingsbesluit is aangevraagd en/of genomen terwijl de samenhangende aanvraag om bouwvergunning niet voor die datum is ingediend, leidt dat tot de situatie dat een dergelijk besluit nooit onherroepelijk kan worden, aangezien na 1 oktober 2010 nooit meer een aanvraag om bouwvergunning kan worden ingediend (zie ook Kamerstukken II 2010/11, 32 588, nr. 3). De bouwvergunning is immers in de omgevingsvergunning geïntegreerd. Het gevolg is dat er ook geen beslissing op een zodanige aanvraag kan zijn, zodat het planologisch afwijkingsbesluit nimmer appellabel en onherroepelijk kan worden.

In de oorspronkelijk Invoeringswet van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht was hiervoor geen voorziening getroffen. Het overgangsrecht bevatte dus een hiaat voor deze separate planologische afwijkingsbesluiten voor bouwactiviteiten die niet procedureel zijn gecombineerd met de eveneens voor de bouw vereiste bouwvergunning. Per 31 december 2011 is voor dit hiaat in de wetgeving alsnog overgangsrecht opgenomen in de Invoeringswet Wabo (zie Staatsblad 2011, 675). Het gaat daarbij om de twee overgangsrechtelijke bepalingen zoals deze zijn opgenomen in artikel 1.5a en artikel 1.5b van de Invoeringswet Wabo.

Artikel 1.5a Invoeringswet Wabo bevat aanvullend overgangsrecht met betrekking tot beslissingen omtrent een aanvraag om een aantal categorieën besluiten uit de Wet ruimtelijke ordening – waaronder het projectbesluit ex artikel 3.10 Wro – zoals deze luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo. Een beslissing omtrent een dergelijke aanvraag die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wabo is genomen, maar nog niet onherroepelijk is – voor zover die beslissing ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet (oud) is ingediend – gelijkgesteld met een beslissing ex artikel 1.1 lid 1 Wabo met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 Wabo voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo (omgevingsvergunning voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’).

Concreet betekent dit dat een beslissing op een aanvraag om een projectbesluit ex artikel 3.10 Wro – of een andere beslissing omtrent een aanvraag om een categorie zoals opgenomen in artikel 1.5a Invoeringswet Wabo – wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning eerste fase zoals bedoeld in artikel 2.5 Wabo voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’. Overigens gaat het daarbij om zowel een positieve als een negatieve beslissing op een dergelijke aanvraag. Voor separate vrijstellingen krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is in artikel 1.5b Invoeringswet Wabo een vergelijkbare regeling opgenomen. De vrijstelling kan nu worden gezien als een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase.

Voor de activiteit ‘bouwen’ (artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo) zou vervolgens een beschikking voor een omgevingsvergunning tweede fase verleend kunnen worden. Een beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit die, zoals hiervoor reeds is toegelicht, is gelijkgesteld met een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase, moet voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep als één besluit worden aangemerkt samen met een beschikking voor de tweede fase van die omgevingsvergunning. Deze regeling is ontleend aan artikel 46 lid 6 van de Woningwet (oud), op grond waarvan de beslissing omtrent een aanvraag om bouwvergunning en de beslissing omtrent een planologisch afwijkingsbesluit voor de mogelijkheid van beroep als één besluit werden aangemerkt.

Binnen dit kader wijs ik graag nog op een uitspraak van rechtbank Haarlem van 28 december 2011 (LJN BU6749) waar reeds werd vooruitgelopen op het nieuwe overgangsrecht in de Invoeringswet Wabo.

Conclusie

Met de gelijkstelling van de in artikel 1.5a en artikel 1.5b Invoeringswet Wabo bedoelde separate beslissingen omtrent planologische afwijkingsbesluiten met een beschikking voor een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘planologisch strijdig gebruik’ (artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo) wordt bereikt dat dergelijke afwijkingsbesluiten ook onder de Wabo hun waarde behouden. De houders van dergelijke besluiten zullen dus geen rechten verliezen, zij het dat deze pas kunnen worden geëffectueerd vanaf de inwerkingtreding van artikel 1.5a en artikel 1.5b Invoeringswet Wabo.

Heeft u naar aanleiding van het voorgaande nog vragen en/of opmerkingen, neem dan gerust contact met mij op.

mw. mr. Franca Damen

1 8 9 10