Lasten onder dwangsom i.v.m. geitenstop geschorst

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten een last onder dwangsom opgelegd aan veehouders die het jongvee van melkgeitenhouderijen opfokken. Zeker in het lammerseizoen is dat een probleem. Rechtbank Gelderland heeft de lasten onder dwangsom in een uitspraak van 19 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1185) daarom geschorst.

Wat was er aan de hand?

Melkgeitenhouders laten het jongvee van hun geiten regelmatig buiten hun bedrijf door een ander opfokken. Dat andere bedrijf (opfokker) moet voor het opfokken van het jongvee van geiten een milieutoestemming hebben. Afhankelijk van het aantal stuks jongvee gaat het om een melding op grond van het Activiteitenbesluit, een omgevingsvergunning beperkte milieutoets of een omgevingsvergunning milieu.

Niet alle bedrijven die jongvee van geiten opfokken, beschikken over een milieutoestemming hiervoor. Er is dan sprake van een overtreding. Deze overtreding is op dit moment niet te legaliseren vanwege de geitenstop van de provincie Gelderland (dit geldt overigens ook voor veel andere provincies).

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten om die reden een last onder dwangsom opgelegd aan opfokkers van jongvee van geiten. Die last houdt in dat de opfokkers binnen drie weken nadat de last was opgelegd, alle geiten op hun bedrijf moesten verwijderen en verwijderd moesten houden. Als zij dat niet of niet op tijd zouden doen, zouden zij een dwangsom van € 15.000 tot € 70.000 ineens moeten betalen.

De opfokkers hebben hiertegen bezwaar ingediend en de rechtbank gevraagd om de lasten onder dwangsom te schorsen.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) stelt eerst vast dat er sprake is van een overtreding. De gemeenten mochten daarom in beginsel een last onder dwangsom opleggen. Er zijn niet direct aanknopingspunten dat de lasten onder dwangsom evident onrechtmatig zijn.

Een procedure waarin wordt gevraagd om een schorsing van besluiten, leent zich niet voor een oordeel over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. Dat moet worden beoordeeld in een bodemprocedure (beroepsprocedure). De rechtbank spreekt zich daarom niet uit over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. In de uitspraak beperkt de rechtbank zich tot een afweging van de belangen van partijen.

Bij een afweging van die belangen is van belang dat de melkgeitenhouderijen die het jongvee aanleveren zelf niet over de ruimte, de apparatuur en het personeel beschikken om het jongvee groot te brengen. Daarnaast is van belang dat een dierenarts heeft toegelicht dat er onmiddellijk negatieve gevolgen voor het dierenwelzijn ontstaan als het jongvee op de melkgeitenhouderijen moet blijven. De gemeenten hebben dit ook niet betwist.

Verder is van belang dat uit controles blijkt dat bij vrijwel alle melkgeitenhouderijen in de provincie meer dieren worden gehouden dan op grond van de vergunningen is toegestaan. Dit betekent dat er in de provincie geen melkgeitenhouderijen zijn die ruimte hebben om jongvee van andere melkgeitenhouderijen op te vangen.

Als het jongvee niet meer op de bedrijven van de opfokkers kan worden gehouden, leidt dit tot een probleem. Er worden in Gelderland op dit moment zoveel geiten en bokjes geboren dat het binnen dit lammerseizoen sluiten van de bedrijven van de opfokkers tot acute problemen zal leiden.

Tegenover deze grote belangen om de bedrijven van de opfokkers dit lammerseizoen nog open te laten, staan de belangen van de gemeenten om juist nu te handhaven.

De rechtbank is er niet van overtuigd dat er heel dringende redenen zijn op grond waarvan de gemeenten juist nu zouden moeten handhaven. Er is niet gebleken dat er zo’n grote (volksgezondheids)belangen zijn dat juist nu, in het lammerseizoen, op deze manier moet worden gehandhaafd.

Daarom heeft de rechtbank de lasten onder dwangsom voorlopig geschorst.

mw. mr. Franca Damen

Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

Nieuw criterium voor aanvraag omgevingsvergunning

Gelet op de rechtspraak konden aanvragen voor een omgevingsvergunning worden ‘verstopt’ in verschillende soorten correspondentie aan het bevoegd gezag. Dit kon tot vervelende situaties leiden, zoals het ongewenst ontstaan van vergunningen van rechtswege. Het is in die zin dan ook goed dat de Raad van State het criterium voor vergunningaanvragen heeft aangescherpt in een uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829).

Nieuw criterium

Een verzoek om een omgevingsvergunning wordt alleen in de volgende situaties nog aangemerkt als een aanvraag:

  1. de vergunningaanvraag is ingediend via het Omgevingsloket online (de elektronische weg zoals bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  2. de vergunningaanvraag is ingediend met gebruikmaking van het daarvoor vastgestelde formulier (zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  3. het verzoek is opgenomen in een zelfstandig stuk en het is voor het bestuursorgaan meteen duidelijk of het kan voor het bestuursorgaan meteen duidelijk zijn dat een aanvraag is gedaan.

Dit betekent dat een aanvraag om een omgevingsvergunning niet meer kan worden ‘verstopt’ in andere correspondentie, zoals een bezwaarschrift.

Reden voor nieuw criterium

Op sommige aanvragen om een omgevingsvergunning is de zogeheten ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing. Deze regeling is opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht en houdt in dat wanneer niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op de vergunningaanvraag, de vergunning van rechtswege is verleend. Dit geldt bijvoorbeeld voor een omgevingsvergunning bouwen, maar in sommige gevallen ook voor een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik.

De wetgever heeft deze regeling van toepassing verklaard op sommige omgevingsvergunningen als stok achter de deur voor de overheid om tijdig te beslissen. De regeling leidt er echter toe dat een omgevingsvergunning kan worden verleend zonder beoordeling.

Op deze manier kan ook van rechtswege een omgevingsvergunning worden verleend voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning zal dan een definitieve verandering van de omgeving mogelijk maken. Bij een omgevingsvergunning spelen naast de belangen van de aanvrager en het algemeen belang ook de belangen van derden een rol.

Gelet op de betrokken belangen is het belangrijk dat het voor een bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten een omgevingsvergunning wordt aangevraagd.

Die duidelijkheid is er onvoldoende als in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder als in correspondentie over andere besluiten, zoals een handhavingsbesluit, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen vergunning.

Daarom heeft de Raad van State het criterium voor aanvragen om een omgevingsvergunning aangescherpt. Alleen bij evidente aanvragen kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.

Gevolgen van nieuw criterium

Het nieuw criterium heeft alleen gevolgen voor:

  • reeds gedane verzoeken en
  • van rechtswege verleende vergunningen die nog niet onherroepelijk zijn en die zijn verleend op basis van een verzoek dat gelet op het nieuw criterium niet kan worden aangemerkt als een aanvraag.

Het nieuw criterium heeft geen gevolgen voor:

  • omgevingsvergunningen van rechtswege die al bekend zijn gemaakt en waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruikt is verstreken en
  • een besluit waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden.

De Raad van State heeft het nieuw criterium inmiddels al toegepast in twee andere zaken (zie de uitspraken van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:850 en ECLI:NL:RVS:2019:920).

mw. mr. Franca Damen

De bewijslast in handhavingszaken

Wie moet in een handhavingszaak bewijzen dat er sprake is van een overtreding? En kan er sprake zijn van een omkering van de bewijslast? Op 28 februari 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een duidelijke uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2019:1057).

Bewijslast

In het bestuursrecht geldt een vrije bewijsleer. Gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel is het in handhavingszaken echter aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat een overtreder een overtreding heeft gepleegd. Pas dan is het bevoegd gezag bevoegd om een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen.

Het is, aldus de rechtbank, “wel erg vrij om een bewijslastverdeling te construeren waarbij iemand moet aantonen dat hij of zij géén overtreding heeft gepleegd.” Voor een omkering van de bewijslast is geen aanleiding.

Kwestie in uitspraak

Het bevoegd gezag was hieraan voorbij gegaan in de zaak die speelde in de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 28 februari 2019. Het bevoegd gezag had aan persoon X namelijk een last onder dwangsom opgelegd, zonder dat het had aangetoond dat deze persoon een overtreding had gepleegd.

De last hield in dat persoon X binnen één week na verzending van de last onder dwangsom alle opgeslagen mest van locatie 1 moest verwijderen en verwijderd moest houden. Het bevoegd gezag had echter niet onderbouwd dat de mest in de kelders op locatie 1 afkomstig is van varkens die werden gehouden door de rechtspersoon waarvan persoon X bestuurder-enig aandeelhouder is.

De rechtbank had het bevoegd gezag daarom in een tussenuitspraak opgedragen om dit alsnog aan te tonen. Volgens het bevoegd gezag zou het gelet op de vrije bewijsleer echter aan persoon X zijn om tegenbewijs te leveren van de stelling dat op locatie 1 varkens zijn gehouden door de rechtspersoon waarvan persoon X bestuurder-enig aandeelhouder is.

De rechtbank is niet meegegaan in dit betoog van het bevoegd gezag. Het is namelijk aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat door een overtreder een overtreding is gepleegd. Voor een omkering van de bewijslast is geen aanleiding.

Omdat het bevoegd gezag dit niet aannemelijk heeft gemaakt, heeft de rechtbank de last onder dwangsom en het bijbehorende invorderingsbesluit vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Sms’jes en WhatsApp-berichten vallen onder Wob

Sms’jes en WhatsApp-berichten op zowel een zakelijke telefoon als een privételefoon kunnen worden opgevraagd met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:899).

Documenten in de Wob

Op grond van de Wob kan iedereen bij een bestuursorgaan verzoeken om informatie die is neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Volgens de Wob is een document:

“een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat”.

Uit de toelichting op de Wob volgt dat aan het begrip ‘document’ een ruime betekenis moet worden toegekend. Hieronder vallen niet alleen schriftelijke stukken, maar bijvoorbeeld ook geluidsbanden, videobanden, ponskaarten, diskettes, cd-rom’s, fotomateriaal, e-mailberichten en digitale informatie (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 21).

Zoals in de toelichting op de Wob staat vermeld, zal “de ontwikkeling van de computertechniek (…) naar verwachting tot nieuwe gegevensdragers leiden.”

Sms’jes en WhatsApp-berichten

De vraag is dan ook hoe het zit met sms’jes en WhatsApp-berichten. Moeten deze berichten worden aangemerkt als een document in de zin van de Wob? De Raad van State oordeelde van wel in de uitspraak van 20 maart 2019.

Volgens de Raad van State vallen sms- en WhatsApp-berichten als object namelijk onder de huidige definitie van ‘document’ in de Wob, in die zin dat het gaat om een schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Daarvoor heeft de Raad van State op de toelichting op de Wob gewezen en een vergelijking gemaakt met e-mailberichten. Sms- en WhatsApp-berichten lijken in functie en gebruik op e-mailberichten, aangezien hierin bijvoorbeeld andere documenten meegestuurd kunnen worden of daarin kunnen worden opgenomen.

Daarnaast berusten sms- en WhatsApp-berichten volgens de Raad van State onder het bestuursorgaan. Hierbij is van belang dat de techniek van opslaan niet bepalend is voor de vraag of de Wob al dan niet van toepassing is. Wel bepalend zijn de fysieke aanwezigheid van het document en de omstandigheid of het document ook bestemd is voor het bestuursorgaan als zodanig.

Gelet hierop vallen sms- en WhatsApp-berichten naar het oordeel van de Raad van State onder de term ‘berusten onder’ in de zin van de Wob. Dat geldt overigens uiteraard alleen als de inhoud van de berichten een bestuurlijke aangelegenheid betreft.

Het gaat daarbij om sms- en WhatsApp-berichten op zowel zakelijke telefoons als privételefoons van bestuurders en ambtenaren. Voor zakelijke telefoons geldt dat de berichten al bij het bestuursorgaan berusten. Voor privételefoons geldt dat de berichten zijn bestemd voor het bestuursorgaan als zodanig en dat de berichten behoren te berusten bij het bestuursorgaan.

Sms’jes en WhatsApp-berichten zijn dus aan te merken als ‘document’ in de zin van de Wob en kunnen daarom op grond van de Wob worden opgevraagd.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 12