Benadeling door handhavingsverzoek

Als iemand ten aanzien jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, kun je daardoor worden benadeeld ten opzichte van andere bedrijven in eenzelfde situatie. Een uitspraak van de Raad van State van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1410) maakt dat duidelijk.

Als er sprake is van een overtreding, dan moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Het bevoegd gezag kan van handhaving afzien als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Het is vaste rechtspraak dat het bevoegd gezag prioriteiten mag stellen bij handhaving. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op het naleven van voorschriften. Ook kan prioritering ertoe leiden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een handhavingsverzoek toezicht wordt gehouden en zo nodig handhavend wordt opgetreden. Handhavingsbeleid met prioriteitstelling mag er echter niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit handhavend wordt opgetreden.

Als iemand ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, dan moet het bevoegd gezag hier iets mee. Het bevoegd gezag zal dan moeten beoordelen of er sprake is van een overtreding en of hiertegen handhavend moet worden opgetreden.

Gelet op de beginselplicht tot handhaving is dat in principe logisch. Maar als er sprake is van een kleine overtreding waaraan het bevoegd gezag een lage prioriteit toekent en waarop het bevoegd gezag daarom niet uit zichzelf controleert, ligt dat wat genuanceerder. In dat geval kan er door een handhavingsverzoek van een derde namelijk een onderscheid ontstaan tussen jouw bedrijf met een kleine overtreding en andere bedrijven met dezelfde kleine overtreding. Omdat er ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek is ingediend, gaat het bevoegd gezag ten aanzien van jouw bedrijf wellicht wél handhavend optreden, maar ten aanzien van die andere bedrijven niet. Dan wordt jouw bedrijf feitelijk dus benadeeld door een handhavingsverzoek.

De Raad van State heeft in de uitspraak overwogen dat het bedrijf dan geen beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de Raad van State is namelijk niet langer sprake van gelijke gevallen als ten aanzien van het bedrijf wel om handhaving is verzocht maar ten aanzien van de andere bedrijven niet. Zo wordt het gelijkheidsbeginsel als gevolg van een handhavingsverzoek dus feitelijk een lege huls.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Gerechtvaardigd vertrouwen op principebesluit?

Mag een initiatiefnemer gerechtvaardigd vertrouwen op een principebesluit? Met andere woorden: kan een initiatiefnemer met een principebesluit in de hand een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? Hierover heeft de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:953 en 956).

Principebesluit

Als een initiatiefnemer een nieuwe (ruimtelijke) ontwikkeling voorbereidt, dan heeft hij vaak ook vooroverleg met het bevoegd gezag. Om te vernemen of het bevoegd gezag in principe bereid is om medewerking te verlenen aan de nieuwe ontwikkeling, dient de initiatiefnemer vaak een principeverzoek in. Met een principebesluit kan het bevoegd gezag dan in principe zijn medewerking aan de nieuwe ontwikkeling toezeggen. Dat is voor een initiatiefnemer vaak groen licht om het verdere traject door te zetten.

Maar wat als uiteindelijk toch geen medewerking wordt verleend aan de nieuwe ontwikkeling? Vormt het principebesluit dan de basis voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel? Daarover deed de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken.

Rechtspraak vertrouwensbeginsel

In deze uitspraak herhaalt de Raad van State eerst in het kort de rechtspraak over het vertrouwensbeginsel. Deze volgt uit de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Daaruit volgt, samengevat weergegeven, het volgende.

Allereerst moet worden bepaald of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, als een toezegging kunnen worden gekwalificeerd. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moet de betrokkene aannemelijk maken dat sprake is van een uitlating van een functionaris die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Van een toezegging is in ieder geval geen sprake als er een voorbehoud is gemaakt. Daarnaast volgt uit de rechtspraak dat als de uitlatingen niet op papier staan, niet wordt voldaan aan de hier bedoelde aannemelijkheidstoets en er dus geen sprake is van een toezegging (zie bijvoorbeeld Raad van State 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3025).

Vervolgens moet worden beoordeeld of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Daarvoor is in ieder geval van belang dat de toezegging gaat over een onderwerp dat het werkgebied betreft van degene die de toezegging doet. Zo kunnen medewerkers die in zijn algemeenheid alleen algemene informatie behoren te verstrekken, zoals baliemedewerkers, geen toezeggingen doen die aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Wel kunnen dergelijke toezeggingen bijvoorbeeld worden gedaan door een wethouder met een bepaalde portefeuille, de inspecteur bouw- en woningtoezicht of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving.

Als er sprake is van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, dan kan er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. Maar dan moet nog worden beoordeeld of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Hierbij moeten de belangen van degene bij wie het vertrouwen is gewekt en de belangen die aan het honoreren van dat vertrouwen in de weg staan, tegen elkaar worden afgewogen. Als zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen, kan er voor het bevoegde bestuursorgaan een verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest, te vergoeden.

Het vertrouwensbeginsel en het principebesluit

In de twee uitspraken van 1 april 2020 heeft de Raad van State geoordeeld dat een principebesluit de basis vormt voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Zo’n principebesluit is namelijk te kwalificeren als een toezegging. In beide gevallen was die toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan zelf, zodat ook aan die voorwaarde werd voldaan.

Het bevoegde bestuursorgaan heeft er uiteindelijk echter toch vanaf gezien om medewerking te verlenen aan de beoogde nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen waarvoor het een principebesluit had gegeven. Dat is gedaan vanwege een zwaarwegend ruimtelijk belang, namelijk – in dat geval – het terugdringen van intensieve veehouderijen in een bepaald gebied. Bovendien hadden de initiatiefnemers na het verkrijgen van het principebesluit zelf geen formeel verzoek tot toestemming voor de door hen beoogde ruimtelijke ontwikkelingen ingediend. Gelet op die omstandigheden hoefde het bestuursorgaan naar het oordeel van de Raad van State geen schade aan de initiatiefnemers te vergoeden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

De intensiteit van de exceptieve toets

De bestuursrechter kan algemeen verbindende voorschriften toetsen op rechtmatigheid. Die toets wordt de exceptieve toets genoemd. Maar wat is de intensiteit van de exceptieve toets? Hierover heeft de Raad van State op 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) een uitspraak gedaan.

Wat is de exceptieve toets?

Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan geen bezwaar en beroep worden ingediend. Een algemeen verbindend voorschrift is bijvoorbeeld een ministeriële regeling, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening.

Als iemand de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift ter discussie wil stellen, kan hij daarvoor dus niet rechtstreeks naar de bestuursrechter. Dat kan wel via een andere weg, namelijk als er een besluit is genomen met toepassing van het betreffende algemeen verbindend voorschrift. Dan kan tegen dat besluit bezwaar en beroep worden ingediend en kan via die weg de rechtmatigheid van het algemeen verbindend voorschrift (waarop het besluit is gebaseerd) ter discussie worden gesteld.

De bestuursrechter toetst het algemeen verbindend voorschrift dan aan hoger recht, algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze toets wordt de exceptieve toets genoemd. Als de bestuursrechter tot de conclusie komt dat een algemeen verbindend voorschrift niet rechtmatig is, dan wordt dat algemeen verbindend voorschrift onverbindend verklaard. Het besluit dat is gebaseerd op het betreffende algemeen verbindend voorschrift wordt dan vernietigd.

De intensiteit van de exceptieve toets

Op 12 februari 2020 heeft de Raad van State voor de eerste keer een uitspraak gedaan over de intensiteit van de exceptieve toets. Die intensiteit is afhankelijk van onder andere de beslissingsruimte die de overheidsinstantie had bij het vaststellen van het algemeen verbindend voorschrift. Daarbij wordt gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen.

De exceptieve toets kan materieel terughoudend zijn als:

  • de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie of
  • bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt.

In geval van politiek-bestuurlijke afwegingen is het namelijk niet de taak van de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen.

De exceptieve toets kan daarentegen intensiever zijn als een algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.

De exceptieve toets en algemene beginselen

In de exceptieve toets toetst de bestuursrechter het algemeen verbindend voorschrift ook aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat kunnen de volgende beginselen zijn:

  • het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht);
  • het gelijkheidsbeginsel (niet in de wet opgenomen);
  • het rechtszekerheidsbeginsel (niet in de wet opgenomen);
  • het vertrouwensbeginsel (niet in de wet opgenomen);
  • het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht);
  • het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht).

Als een algemeen verbindend voorschrift gebrekkig is gemotiveerd of onzorgvuldig is voorbereid, betekent dit nog niet dat het voorschrift onverbindend is. Maar als de bestuursrechter hierdoor niet kan beoordelen of er strijd is met hoger recht, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan kan de bestuursrechter het voorschrift wel buiten toepassing laten en het daarop gebaseerde besluit vernietigen.

Als een overheidsinstantie bij het voorbereiden en vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen ervan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, dan wordt voldaan aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Dan toetst de bestuursrechter alleen of het algemeen verbindend voorschrift in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Het zwijgrecht bij bestuursrechtelijke handhaving

Als een toezichthouder toezicht op een bedrijf komt houden, moet het bedrijf daar in principe aan meewerken. Daarvoor moeten bijvoorbeeld inlichtingen worden verstrekt. Maar op enig moment kan iemand het zwijgrecht hebben. Wanneer het zwijgrecht gaat gelden, is in de praktijk soms lastig te bepalen. En het zwijgrecht geldt ook niet voor iedereen binnen een bedrijf. Op 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2801) heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Zwijgrecht

In deze uitspraak is de Raad van State ingegaan op het zwijgrecht zoals dat geldt bij bestuursrechtelijke handhaving. Dit zwijgrecht is wettelijk vastgelegd in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel bepaalt dat als iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, hij niet verplicht is om ten behoeve daarvan verklaringen over de overtreding af te leggen. In dat geval bestaat dus een zwijgrecht. Voor het verhoor moet aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is om te antwoorden. Dit wordt de cautieplicht genoemd.

Wanneer geldt de cautieplicht?

De cautieplicht geldt als naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een strafrechtelijke sanctie. Wanneer dat het geval is, moet dus steeds per situatie worden beoordeeld.

Als ten onrechte geen cautie is opgelegd, dan kan de verklaring van de betrokkene over het algemeen niet worden gebruikt als bewijs voor een bestraffende sanctie.

Voor wie geldt het zwijgrecht?

Het zwijgrecht geldt niet voor iedereen. Als het gaat om het opleggen van een boete aan een rechtspersoon (een bedrijf), dan geldt het zwijgrecht alleen voor de bestuurders. Dit betekent dat de werknemers van het bedrijf geen zwijgrecht hebben.

mw. mr. Franca Damen

Moet gemeente handhavend optreden tegen burgerbewoning van bedrijfswoning?

Het komt veel voor dat een bedrijfswoning die van oorsprong bij een agrarisch bedrijf behoorde, inmiddels niet meer wordt bewoond door de agrariër maar door iemand die niets met het agrarisch bedrijf van doen heeft. Vaak is dit op grond van het bestemmingsplan echter niet toegestaan. Is een gemeente dan verplicht om tegen de burgerbewoning van een bedrijfswoning handhavend op te treden als er wordt verzocht om handhaving? De Raad van State heeft hierover op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:894) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Op een agrarische bedrijfslocatie bevinden zich een pluimveehouderij en een woning. Deze woning is een voormalige bedrijfswoning bij de pluimveehouderij. In 1995 is de woning afgesplitst van het agrarisch bedrijf door afzonderlijke verkoop van de woning en het agrarisch bedrijf. Sinds 1997 wordt de woning bewoond door een gezin dat geen binding met de pluimveehouderij heeft.

De pluimveehouder vreest dat hij door de burgerbewoning van de voormalige bedrijfswoning in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. Daarom heeft hij de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen de burgerbewoning.

De gemeente heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de gemeente wordt de pluimveehouder namelijk niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door de burgerbewoning van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen.

De pluimveehouder is het niet mee eens met de afwijzing van zijn verzoek en is daartegen daarom een juridische procedure gestart.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt vast dat de burgerbewoning van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Ook is handhavend optreden in dit geval naar het oordeel van de Raad van State niet zodanig ovenredig dat de gemeente hiervan af mocht zien.

Hiervoor is van belang dat, anders dan de gemeente heeft overwogen, de pluimveehouder door de burgerbewoning wel degelijk in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. De pluimveehouder heeft namelijk onweersproken gesteld dat hij door deze bewoning niet kan voldoen aan de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning.

Een mogelijke verklaring hiervoor is het aspect fijnstof. De Raad van State heeft namelijk eerder vastgesteld dat ter plaatse van woningen zoals de onderhavige moet worden getoetst aan de normen voor fijnstof. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blogs ‘Beoordeling plattelandswoning in strijd met Wet luchtkwaliteit’ en ‘Plattelandswoning: het kan!’.

Verder is van belang dat uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij niet de enige mogelijke bedrijfsactiviteit is. Het is, zo overweegt de Raad van State, niet uitgesloten dat het bedrijf in de toekomst een omgevingsvergunning aanvraagt voor een bepaalde bedrijfsactiviteit die uitsluitend vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het perceel niet kan worden verleend. Hierbij is van belang dat de gemeente die aanvraag moet toetsen aan de toepasselijke wettelijke regelingen, op grond waarvan de gemeente mogelijk niet de beoordelingsruimte heeft om de milieugevolgen voor de woning niet in zijn beoordeling te betrekken. Het aspect fijnstof is hiervan een voorbeeld.

Daarnaast kan de gemeente zich niet zonder meer op het standpunt stellen dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen. De gemeente is namelijk gehouden aan de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over de behandeling van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De belangen van de bewoners om in de woning te kunnen blijven wonen, wegen niet op tegen het algemeen belang en het belang van de pluimveehouder bij handhavend optreden. Er is dus geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college kon afzien van handhavend optreden.

Dit betekent dat de gemeente het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. De gemeente moet nu een nieuw besluit nemen.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 13