Bewijs om te handhaven

Om te handhaven heeft de overheid natuurlijk bewijs nodig. Maar welk bewijs mag de overheid hiervoor gebruiken? Onlangs zijn daar weer enkele interessante uitspraken over verschenen.

Algemeen

Over bewijs voor handhaving bestaat al veel rechtspraak. Daaruit blijkt onder andere dat er sprake moet zijn van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Die waarneming moet plaatsvinden door een ter zake deskundig persoon. De overheid moet die waarnemingen voor zijn rekening nemen. De waarnemingen moeten in een schriftelijk rapport worden vastgelegd. Soms kan dat ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Het moet duidelijk zijn waar, wanneer en door wie wat is waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Als de waarnemingen in een schriftelijk rapport staan, moet inzichtelijk worden beschreven wat is waargenomen. Ook moet het rapport een ondertekening en dagtekening bevatten.

Schriftelijk rapport

Uit vaste rechtspraak blijkt dat als de waarnemingen in een schriftelijk rapport worden vastgelegd, dit rapport een ondertekening en dagtekening moet bevatten.

Het ontbreken van een ondertekening/handtekening en dagtekening van een schriftelijk rapport kunnen aanleiding zijn om een handhavingsbesluit te vernietigen. Dat was het geval in een uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:610). De rechtbank oordeelde dat door het ontbreken van een dagtekening en handtekening niet met zekerheid kon worden vastgesteld wie het schriftelijk rapport had opgesteld. Daarom kon het schriftelijk rapport volgens de rechtbank niet aan het handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd.

Beeldmateriaal van derden

Het is niet uitgesloten dat de overheid voor bewijs gebruik maakt van beelden die door derden zijn gemaakt. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 10 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:515) over het invorderen van een dwangsom. De Raad van State oordeelde dat “niet is uitgesloten dat beelden die door derden zijn gemaakt een rol kunnen spelen bij de beoordeling of een dwangsom is verbeurd.” Maar “die beelden moeten dan wel met deskundigheid zijn gemaakt” en de overheid “moet die beelden voor zijn rekening nemen”.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) deed op 18 april 2018 een vergelijkbare uitspraak. In die uitspraak stelde het CBb echter nog een aantal verdere eisen aan het gebruiken van beeldmateriaal van derden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Locatiegegevens PAS-meldingen openbaar

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) moet de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar maken. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:153).

Achtergrond

Veel bedrijven hebben na de inwerkingtreding van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) een bedrijfsontwikkeling gerealiseerd op basis van een PAS-melding. Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is echter duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen juridische status hebben. Achteraf bezien is er voor alle activiteiten die zijn gerealiseerd op basis van een PAS-melding, een natuurvergunning nodig. Omdat bedrijven daar over het algemeen niet over zullen beschikken omdat zij konden volstaan met een PAS-melding, zijn die bedrijven juridisch gezien in overtreding.

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (minister) heeft echter in meerdere Kamerbrieven aangegeven PAS-meldingen te zullen legaliseren. Bedrijven hebben namelijk te goeder trouw gehandeld.

Verzoek MOB

De MOB laat het daar echter niet bij zitten. De MOB wil weten welke bedrijven allemaal een PAS-melding hebben ingediend en heeft daartoe een Wob-verzoek bij het ministerie ingediend (een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur). De minister heeft de PAS-meldingen toegestuurd, met uitzondering van de naam van de melder en de locatiegegevens.

Voor de MOB was dit niet genoeg. De MOB wil namelijk ook de locatiegegevens van de PAS-meldingen hebben. De MOB heeft daarom bezwaar en vervolgens beroep ingediend tegen het besluit van de minister.

Uitspraak rechtbank

Rechtbank Noord-Nederland heeft op 3 juli 2020 (ECLI:NL:RBNNE:2020:2388) een uitspraak gedaan over het beroepschrift van de MOB. De rechtbank heeft de MOB in het gelijk gesteld en geoordeeld dat de minister de locatiegegevens alsnog openbaar moest maken. Dat zou de minister tussen 24 juli 2020 en 31 juli 2020 moeten doen.

De minister was het met deze uitspraak niet eens en heeft daartegen daarom hoger beroep ingediend. Ook heeft de minister gevraagd om de uitspraak van de rechtbank te schorsen. De minister wilde namelijk voorkomen dat zij de locatiegegevens van PAS-meldingen openbaar moet maken. Zij wil eerst een oordeel van de Raad van State over de vraag of zij de gegevens daadwerkelijk openbaar moet maken.

In afwachting van het oordeel van de Raad van State over het hoger beroep van de minister, heeft de voorzieningenrechter van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank in een uitspraak van 31 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1858) geschorst. Dat betekende dat de minister de locatiegegevens van PAS-meldingen op dat moment (nog) niet openbaar hoefde te maken.

Uitspraak Raad van State

Op 27 januari 2021 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over het hoger beroep van de minister. De Raad van State heeft de minister in het ongelijk gesteld. Dat betekent dat de minister de locatiegegevens van PAS-melders alsnog openbaar moet maken.

De discussie

Of de locatiegegevens wel of niet openbaar moeten worden gemaakt, hangt af van de vraag hoe de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) moet worden uitgelegd. Het uitgangspunt van de Wob is dat alle informatie in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid openbaar zijn. Dat is alleen anders als in de Wob een weigeringsgrond staat op grond waarvan de overheid mag weigeren om informatie openbaar te maken.

Over milieu-informatie zijn in de Wob bijzondere regels opgenomen. Milieu-informatie moet namelijk in vrijwel alle gevallen openbaar worden gemaakt. Dat geldt vooral als de milieu-informatie over emissiegegevens gaat. Sommige weigeringsgronden gelden expliciet niet als het gaat om milieu-informatie. Voor sommige andere weigeringsgronden geldt dat als het gaat om milieu-informatie, de weigeringsgrond alleen geldt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang dat is genoemd in de weigeringsgrond.

Een van de weigeringsgronden in de Wob is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob). Als het belang van het openbaar maken van informatie niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dan mag die informatie niet openbaar worden gemaakt. Maar als het gaat om milieu-informatie die betrekking heeft op emissiegegevens, dan mag moet de informatie (ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) toch openbaar worden gemaakt (artikel 10, vierde lid, van de Wob).

Er is echter nog een uitzondering voor milieu-informatie. Milieu-informatie hoeft (toch) niet openbaar te worden gemaakt als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen bijvoorbeeld de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage (artikel 10, zevende lid, van de Wob).

In de procedure over het al dan niet openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen gaat het juridisch gezien vooral om de vraag of de locatiegegevens wel of niet als milieu-informatie en emissiegegevens moeten worden aangemerkt. Zo ja, dan mogen deze gegevens – ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer – niet worden geweigerd. Dat is alleen anders als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. In dat geval zouden de locatiegegevens alsnog niet openbaar gemaakt hoeven te worden.

Volgens de Raad van State zijn de locatiegegevens van PAS-meldingen milieu-informatie en emissiegegevens. Daarvoor verwijst de Raad van State naar eerdere rechtspraak over de begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’. Die begrippen moeten ruim worden uitgelegd en daaronder vallen in ieder geval de volgende gegevens:

  • gegevens die daadwerkelijk over de uitstoot gaan;
  • gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu;
  • gegevens die het publiek in staat stellen om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is.

Volgens de Raad van State volgt uit de rechtspraak dat ook de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is.

“Het oordeel van de rechtbank dat een emissie een bron heeft, dat die bron een locatie heeft en dat om die reden de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn, is dus juist.”

Omdat de locatiegegevens emissiegegevens zijn, moeten deze gegevens openbaar worden gemaakt. Dat geldt ondanks de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Er zou één uitzondering kunnen zijn om de locatiegegevens van PAS-meldingen toch niet openbaar te hoeven maken. Dat zou het geval zijn als het belang van het openbaar maken van de locatiegegevens niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor geldt een hoge bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel.

Volgens de Raad van State heeft de minister deze drempel niet gehaald. Dat dierenrechtenextremisme is genoemd in de publicatie ‘Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland’ is niet genoeg bewijs. Dat is namelijk geen concreet aanknopingspunt dat daadwerkelijk schade zal optreden. Dat geldt ook voor het eventuele risico dat het openbaar maken van de locatiegegevens van PAS-meldingen de kans vergroot dat juist deze bedrijven mogelijk met enige vorm van intimidatie en/of bedreiging te maken krijgen. Dit is onvoldoende om te oordelen dat de locatiegegevens van alle PAS-meldingen niet openbaar hoeven te worden gemaakt.

Dit betekent dat de minister de locatiegegevens van alle PAS-meldingen alsnog openbaar moet maken.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Check je e-mail op tijd

Check je e-mail op tijd. Dat geldt vooral als je bij het bevoegd gezag hebt aangegeven dat correspondentie per e-mail mag worden gevoerd. Want dat betekent dat het bevoegd gezag ook een besluit op jouw vergunningaanvraag per e-mail mag toesturen. Reageer je daar niet op tijd op, dan ben je te laat. Dat oordeelde rechtbank Den Haag in een uitspraak van 2 november 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:11730).

De uitspraak gaat over een omgevingsvergunning bouwen die is aangevraagd. De vergunningaanvrager had op het aanvraagformulier aangegeven dat zij langs elektronische weg voldoende bereikbaar was. Toen het bevoegd gezag een besluit op de aanvraag had genomen, heeft het bevoegd gezag dat besluit per e-mail aan de vergunningaanvrager gestuurd.

De aanvrager was het niet eens met dat besluit en heeft daartegen daarom bezwaar ingediend. Maar dat bezwaar was te laat ingediend. Daarom had het bevoegd gezag het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daartegen heeft de aanvrager vervolgens beroep bij de rechtbank ingediend.

De rechtbank is het echter met het bevoegd gezag eens: het bezwaar is te laat ingediend. Dat het besluit alleen per e-mail is toegestuurd, leidt niet tot een andere conclusie. De aanvrager had namelijk op het aanvraagformulier expliciet kenbaar gemaakt akkoord te gaan met het ontvangen van correspondentie over de aanvraag op het door hem opgegeven e-mailadres (artikel 2:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Onder deze correspondentie valt naar het oordeel van de rechtbank ook het besluit.

Dus let op: als jij of jouw gemachtigde bij het bevoegd gezag aangeeft dat correspondentie per e-mail mag plaatsvinden, dan geldt dat ook voor een besluit. Het bevoegd gezag hoeft het besluit dan alleen per e-mail toe te sturen. Check je e-mail dus op tijd en dien op tijd bezwaar in tegen het besluit als je het daar niet mee eens bent.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Benadeling door handhavingsverzoek

Als iemand ten aanzien jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, kun je daardoor worden benadeeld ten opzichte van andere bedrijven in eenzelfde situatie. Een uitspraak van de Raad van State van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1410) maakt dat duidelijk.

Als er sprake is van een overtreding, dan moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Het bevoegd gezag kan van handhaving afzien als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Het is vaste rechtspraak dat het bevoegd gezag prioriteiten mag stellen bij handhaving. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op het naleven van voorschriften. Ook kan prioritering ertoe leiden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een handhavingsverzoek toezicht wordt gehouden en zo nodig handhavend wordt opgetreden. Handhavingsbeleid met prioriteitstelling mag er echter niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit handhavend wordt opgetreden.

Als iemand ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, dan moet het bevoegd gezag hier iets mee. Het bevoegd gezag zal dan moeten beoordelen of er sprake is van een overtreding en of hiertegen handhavend moet worden opgetreden.

Gelet op de beginselplicht tot handhaving is dat in principe logisch. Maar als er sprake is van een kleine overtreding waaraan het bevoegd gezag een lage prioriteit toekent en waarop het bevoegd gezag daarom niet uit zichzelf controleert, ligt dat wat genuanceerder. In dat geval kan er door een handhavingsverzoek van een derde namelijk een onderscheid ontstaan tussen jouw bedrijf met een kleine overtreding en andere bedrijven met dezelfde kleine overtreding. Omdat er ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek is ingediend, gaat het bevoegd gezag ten aanzien van jouw bedrijf wellicht wél handhavend optreden, maar ten aanzien van die andere bedrijven niet. Dan wordt jouw bedrijf feitelijk dus benadeeld door een handhavingsverzoek.

De Raad van State heeft in de uitspraak overwogen dat het bedrijf dan geen beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de Raad van State is namelijk niet langer sprake van gelijke gevallen als ten aanzien van het bedrijf wel om handhaving is verzocht maar ten aanzien van de andere bedrijven niet. Zo wordt het gelijkheidsbeginsel als gevolg van een handhavingsverzoek dus feitelijk een lege huls.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Gerechtvaardigd vertrouwen op principebesluit?

Mag een initiatiefnemer gerechtvaardigd vertrouwen op een principebesluit? Met andere woorden: kan een initiatiefnemer met een principebesluit in de hand een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? Hierover heeft de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken gedaan (ECLI:NL:RVS:2020:953 en 956).

Principebesluit

Als een initiatiefnemer een nieuwe (ruimtelijke) ontwikkeling voorbereidt, dan heeft hij vaak ook vooroverleg met het bevoegd gezag. Om te vernemen of het bevoegd gezag in principe bereid is om medewerking te verlenen aan de nieuwe ontwikkeling, dient de initiatiefnemer vaak een principeverzoek in. Met een principebesluit kan het bevoegd gezag dan in principe zijn medewerking aan de nieuwe ontwikkeling toezeggen. Dat is voor een initiatiefnemer vaak groen licht om het verdere traject door te zetten.

Maar wat als uiteindelijk toch geen medewerking wordt verleend aan de nieuwe ontwikkeling? Vormt het principebesluit dan de basis voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel? Daarover deed de Raad van State op 1 april 2020 twee uitspraken.

Rechtspraak vertrouwensbeginsel

In deze uitspraak herhaalt de Raad van State eerst in het kort de rechtspraak over het vertrouwensbeginsel. Deze volgt uit de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Daaruit volgt, samengevat weergegeven, het volgende.

Allereerst moet worden bepaald of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, als een toezegging kunnen worden gekwalificeerd. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, moet de betrokkene aannemelijk maken dat sprake is van een uitlating van een functionaris die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Van een toezegging is in ieder geval geen sprake als er een voorbehoud is gemaakt. Daarnaast volgt uit de rechtspraak dat als de uitlatingen niet op papier staan, niet wordt voldaan aan de hier bedoelde aannemelijkheidstoets en er dus geen sprake is van een toezegging (zie bijvoorbeeld Raad van State 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3025).

Vervolgens moet worden beoordeeld of de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Daarvoor is in ieder geval van belang dat de toezegging gaat over een onderwerp dat het werkgebied betreft van degene die de toezegging doet. Zo kunnen medewerkers die in zijn algemeenheid alleen algemene informatie behoren te verstrekken, zoals baliemedewerkers, geen toezeggingen doen die aan het bevoegde bestuursorgaan kunnen worden toegerekend. Wel kunnen dergelijke toezeggingen bijvoorbeeld worden gedaan door een wethouder met een bepaalde portefeuille, de inspecteur bouw- en woningtoezicht of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of handhaving.

Als er sprake is van een toezegging die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, dan kan er een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan. Maar dan moet nog worden beoordeeld of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Hierbij moeten de belangen van degene bij wie het vertrouwen is gewekt en de belangen die aan het honoreren van dat vertrouwen in de weg staan, tegen elkaar worden afgewogen. Als zwaarder wegende belangen in de weg staan aan het honoreren van het gewekte vertrouwen, kan er voor het bevoegde bestuursorgaan een verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest, te vergoeden.

Het vertrouwensbeginsel en het principebesluit

In de twee uitspraken van 1 april 2020 heeft de Raad van State geoordeeld dat een principebesluit de basis vormt voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Zo’n principebesluit is namelijk te kwalificeren als een toezegging. In beide gevallen was die toezegging gedaan door het bevoegde bestuursorgaan zelf, zodat ook aan die voorwaarde werd voldaan.

Het bevoegde bestuursorgaan heeft er uiteindelijk echter toch vanaf gezien om medewerking te verlenen aan de beoogde nieuwe (ruimtelijke) ontwikkelingen waarvoor het een principebesluit had gegeven. Dat is gedaan vanwege een zwaarwegend ruimtelijk belang, namelijk – in dat geval – het terugdringen van intensieve veehouderijen in een bepaald gebied. Bovendien hadden de initiatiefnemers na het verkrijgen van het principebesluit zelf geen formeel verzoek tot toestemming voor de door hen beoogde ruimtelijke ontwikkelingen ingediend. Gelet op die omstandigheden hoefde het bestuursorgaan naar het oordeel van de Raad van State geen schade aan de initiatiefnemers te vergoeden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

1 2 3 13