Het zwijgrecht bij bestuursrechtelijke handhaving

Als een toezichthouder toezicht op een bedrijf komt houden, moet het bedrijf daar in principe aan meewerken. Daarvoor moeten bijvoorbeeld inlichtingen worden verstrekt. Maar op enig moment kan iemand het zwijgrecht hebben. Wanneer het zwijgrecht gaat gelden, is in de praktijk soms lastig te bepalen. En het zwijgrecht geldt ook niet voor iedereen binnen een bedrijf. Op 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2801) heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Zwijgrecht

In deze uitspraak is de Raad van State ingegaan op het zwijgrecht zoals dat geldt bij bestuursrechtelijke handhaving. Dit zwijgrecht is wettelijk vastgelegd in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel bepaalt dat als iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, hij niet verplicht is om ten behoeve daarvan verklaringen over de overtreding af te leggen. In dat geval bestaat dus een zwijgrecht. Voor het verhoor moet aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is om te antwoorden. Dit wordt de cautieplicht genoemd.

Wanneer geldt de cautieplicht?

De cautieplicht geldt als naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een strafrechtelijke sanctie. Wanneer dat het geval is, moet dus steeds per situatie worden beoordeeld.

Als ten onrechte geen cautie is opgelegd, dan kan de verklaring van de betrokkene over het algemeen niet worden gebruikt als bewijs voor een bestraffende sanctie.

Voor wie geldt het zwijgrecht?

Het zwijgrecht geldt niet voor iedereen. Als het gaat om het opleggen van een boete aan een rechtspersoon (een bedrijf), dan geldt het zwijgrecht alleen voor de bestuurders. Dit betekent dat de werknemers van het bedrijf geen zwijgrecht hebben.

mw. mr. Franca Damen

Moet gemeente handhavend optreden tegen burgerbewoning van bedrijfswoning?

Het komt veel voor dat een bedrijfswoning die van oorsprong bij een agrarisch bedrijf behoorde, inmiddels niet meer wordt bewoond door de agrariër maar door iemand die niets met het agrarisch bedrijf van doen heeft. Vaak is dit op grond van het bestemmingsplan echter niet toegestaan. Is een gemeente dan verplicht om tegen de burgerbewoning van een bedrijfswoning handhavend op te treden als er wordt verzocht om handhaving? De Raad van State heeft hierover op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:894) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Op een agrarische bedrijfslocatie bevinden zich een pluimveehouderij en een woning. Deze woning is een voormalige bedrijfswoning bij de pluimveehouderij. In 1995 is de woning afgesplitst van het agrarisch bedrijf door afzonderlijke verkoop van de woning en het agrarisch bedrijf. Sinds 1997 wordt de woning bewoond door een gezin dat geen binding met de pluimveehouderij heeft.

De pluimveehouder vreest dat hij door de burgerbewoning van de voormalige bedrijfswoning in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. Daarom heeft hij de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen de burgerbewoning.

De gemeente heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de gemeente wordt de pluimveehouder namelijk niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door de burgerbewoning van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen.

De pluimveehouder is het niet mee eens met de afwijzing van zijn verzoek en is daartegen daarom een juridische procedure gestart.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt vast dat de burgerbewoning van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Ook is handhavend optreden in dit geval naar het oordeel van de Raad van State niet zodanig ovenredig dat de gemeente hiervan af mocht zien.

Hiervoor is van belang dat, anders dan de gemeente heeft overwogen, de pluimveehouder door de burgerbewoning wel degelijk in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. De pluimveehouder heeft namelijk onweersproken gesteld dat hij door deze bewoning niet kan voldoen aan de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning.

Een mogelijke verklaring hiervoor is het aspect fijnstof. De Raad van State heeft namelijk eerder vastgesteld dat ter plaatse van woningen zoals de onderhavige moet worden getoetst aan de normen voor fijnstof. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blogs ‘Beoordeling plattelandswoning in strijd met Wet luchtkwaliteit’ en ‘Plattelandswoning: het kan!’.

Verder is van belang dat uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij niet de enige mogelijke bedrijfsactiviteit is. Het is, zo overweegt de Raad van State, niet uitgesloten dat het bedrijf in de toekomst een omgevingsvergunning aanvraagt voor een bepaalde bedrijfsactiviteit die uitsluitend vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het perceel niet kan worden verleend. Hierbij is van belang dat de gemeente die aanvraag moet toetsen aan de toepasselijke wettelijke regelingen, op grond waarvan de gemeente mogelijk niet de beoordelingsruimte heeft om de milieugevolgen voor de woning niet in zijn beoordeling te betrekken. Het aspect fijnstof is hiervan een voorbeeld.

Daarnaast kan de gemeente zich niet zonder meer op het standpunt stellen dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen. De gemeente is namelijk gehouden aan de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over de behandeling van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De belangen van de bewoners om in de woning te kunnen blijven wonen, wegen niet op tegen het algemeen belang en het belang van de pluimveehouder bij handhavend optreden. Er is dus geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college kon afzien van handhavend optreden.

Dit betekent dat de gemeente het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. De gemeente moet nu een nieuw besluit nemen.

mw. mr. Franca Damen

Lasten onder dwangsom i.v.m. geitenstop geschorst

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten een last onder dwangsom opgelegd aan veehouders die het jongvee van melkgeitenhouderijen opfokken. Zeker in het lammerseizoen is dat een probleem. Rechtbank Gelderland heeft de lasten onder dwangsom in een uitspraak van 19 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1185) daarom geschorst.

Wat was er aan de hand?

Melkgeitenhouders laten het jongvee van hun geiten regelmatig buiten hun bedrijf door een ander opfokken. Dat andere bedrijf (opfokker) moet voor het opfokken van het jongvee van geiten een milieutoestemming hebben. Afhankelijk van het aantal stuks jongvee gaat het om een melding op grond van het Activiteitenbesluit, een omgevingsvergunning beperkte milieutoets of een omgevingsvergunning milieu.

Niet alle bedrijven die jongvee van geiten opfokken, beschikken over een milieutoestemming hiervoor. Er is dan sprake van een overtreding. Deze overtreding is op dit moment niet te legaliseren vanwege de geitenstop van de provincie Gelderland (dit geldt overigens ook voor veel andere provincies).

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten om die reden een last onder dwangsom opgelegd aan opfokkers van jongvee van geiten. Die last houdt in dat de opfokkers binnen drie weken nadat de last was opgelegd, alle geiten op hun bedrijf moesten verwijderen en verwijderd moesten houden. Als zij dat niet of niet op tijd zouden doen, zouden zij een dwangsom van € 15.000 tot € 70.000 ineens moeten betalen.

De opfokkers hebben hiertegen bezwaar ingediend en de rechtbank gevraagd om de lasten onder dwangsom te schorsen.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) stelt eerst vast dat er sprake is van een overtreding. De gemeenten mochten daarom in beginsel een last onder dwangsom opleggen. Er zijn niet direct aanknopingspunten dat de lasten onder dwangsom evident onrechtmatig zijn.

Een procedure waarin wordt gevraagd om een schorsing van besluiten, leent zich niet voor een oordeel over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. Dat moet worden beoordeeld in een bodemprocedure (beroepsprocedure). De rechtbank spreekt zich daarom niet uit over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. In de uitspraak beperkt de rechtbank zich tot een afweging van de belangen van partijen.

Bij een afweging van die belangen is van belang dat de melkgeitenhouderijen die het jongvee aanleveren zelf niet over de ruimte, de apparatuur en het personeel beschikken om het jongvee groot te brengen. Daarnaast is van belang dat een dierenarts heeft toegelicht dat er onmiddellijk negatieve gevolgen voor het dierenwelzijn ontstaan als het jongvee op de melkgeitenhouderijen moet blijven. De gemeenten hebben dit ook niet betwist.

Verder is van belang dat uit controles blijkt dat bij vrijwel alle melkgeitenhouderijen in de provincie meer dieren worden gehouden dan op grond van de vergunningen is toegestaan. Dit betekent dat er in de provincie geen melkgeitenhouderijen zijn die ruimte hebben om jongvee van andere melkgeitenhouderijen op te vangen.

Als het jongvee niet meer op de bedrijven van de opfokkers kan worden gehouden, leidt dit tot een probleem. Er worden in Gelderland op dit moment zoveel geiten en bokjes geboren dat het binnen dit lammerseizoen sluiten van de bedrijven van de opfokkers tot acute problemen zal leiden.

Tegenover deze grote belangen om de bedrijven van de opfokkers dit lammerseizoen nog open te laten, staan de belangen van de gemeenten om juist nu te handhaven.

De rechtbank is er niet van overtuigd dat er heel dringende redenen zijn op grond waarvan de gemeenten juist nu zouden moeten handhaven. Er is niet gebleken dat er zo’n grote (volksgezondheids)belangen zijn dat juist nu, in het lammerseizoen, op deze manier moet worden gehandhaafd.

Daarom heeft de rechtbank de lasten onder dwangsom voorlopig geschorst.

mw. mr. Franca Damen

Belanghebbende vanwege volksgezondheid?

Iemand kan tegen een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan alleen beroep indienen als hij of zij als belanghebbende bij dat besluit kan worden aangemerkt. De vraag is of iemand enkel vanwege het bestaan van mogelijke volksgezondheidsrisico’s als belanghebbende bij een besluit kan worden aangemerkt. De Raad van State heeft hierover op 6 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:718) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Een gemeente heeft een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend voor het wijzigen van een bestaande pluimveehouderij naar een melkgeitenhouderij.

Op een afstand van ongeveer 650 meter van het bedrijf ligt het perceel met daarop de woning van een Q-koortspatiënt (hierna: appellant). Omdat appellant vreest voor zijn gezondheid bij de komst van een geitenhouderij, heeft hij tegen de OBM beroep en hoger beroep ingediend.

In de procedure is de vraag aan de orde of appellant gelet op de afstand tussen zijn woning en de inrichting als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt.

Juridisch kader

Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen worden aangemerkt, moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.

Hoe dit criterium moet worden ingevuld, heeft de Raad van State toegelicht in een uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271). Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blog ‘Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis’ over die uitspraak.

Oordeel van de rechter

Voor het beantwoorden van de vraag of appellant als belanghebbende bij de OBM kan worden aangemerkt, stelt de Raad van State voorop dat de afstand van de geitenhouderij tot zijn perceel als uitgangspunt moet worden genomen. Deze afstand bedraagt ongeveer 650 meter.

Gelet op deze afstand is het naar het oordeel van de Raad van State niet uitgesloten dat appellant gevolgen van enige betekenis ondervindt van de geitenhouderij in de vorm van een verhoogd gezondheidsrisico. De Raad van State vindt daarvoor steun in de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO-rapporten).

Appellant is daarom als belanghebbende bij de OBM aan te merken. Omdat de gemeente en de rechtbank dat ten onrechte niet hebben erkend, wijst de Raad van State de zaak terug naar de rechtbank.

mw. mr. Franca Damen

Nieuw criterium voor aanvraag omgevingsvergunning

Gelet op de rechtspraak konden aanvragen voor een omgevingsvergunning worden ‘verstopt’ in verschillende soorten correspondentie aan het bevoegd gezag. Dit kon tot vervelende situaties leiden, zoals het ongewenst ontstaan van vergunningen van rechtswege. Het is in die zin dan ook goed dat de Raad van State het criterium voor vergunningaanvragen heeft aangescherpt in een uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:829).

Nieuw criterium

Een verzoek om een omgevingsvergunning wordt alleen in de volgende situaties nog aangemerkt als een aanvraag:

  1. de vergunningaanvraag is ingediend via het Omgevingsloket online (de elektronische weg zoals bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  2. de vergunningaanvraag is ingediend met gebruikmaking van het daarvoor vastgestelde formulier (zoals bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht);
  3. het verzoek is opgenomen in een zelfstandig stuk en het is voor het bestuursorgaan meteen duidelijk of het kan voor het bestuursorgaan meteen duidelijk zijn dat een aanvraag is gedaan.

Dit betekent dat een aanvraag om een omgevingsvergunning niet meer kan worden ‘verstopt’ in andere correspondentie, zoals een bezwaarschrift.

Reden voor nieuw criterium

Op sommige aanvragen om een omgevingsvergunning is de zogeheten ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing. Deze regeling is opgenomen in paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht en houdt in dat wanneer niet binnen de wettelijke beslistermijn een beslissing is genomen op de vergunningaanvraag, de vergunning van rechtswege is verleend. Dit geldt bijvoorbeeld voor een omgevingsvergunning bouwen, maar in sommige gevallen ook voor een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik.

De wetgever heeft deze regeling van toepassing verklaard op sommige omgevingsvergunningen als stok achter de deur voor de overheid om tijdig te beslissen. De regeling leidt er echter toe dat een omgevingsvergunning kan worden verleend zonder beoordeling.

Op deze manier kan ook van rechtswege een omgevingsvergunning worden verleend voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan. Een omgevingsvergunning zal dan een definitieve verandering van de omgeving mogelijk maken. Bij een omgevingsvergunning spelen naast de belangen van de aanvrager en het algemeen belang ook de belangen van derden een rol.

Gelet op de betrokken belangen is het belangrijk dat het voor een bestuursorgaan meteen duidelijk is wanneer de ‘lex silencio positivo’-regeling van toepassing is en waarop een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning concreet betrekking heeft. Daarom moet duidelijk zijn wanneer een aanvraag wordt gedaan en voor welke concrete activiteiten een omgevingsvergunning wordt aangevraagd.

Die duidelijkheid is er onvoldoende als in een brief aan een bestuursorgaan in algemene bewoordingen wordt gevraagd om een omgevingsvergunning te verlenen. Die duidelijkheid is er nog minder als in correspondentie over andere besluiten, zoals een handhavingsbesluit, wordt gesproken over een mogelijk te verlenen vergunning.

Daarom heeft de Raad van State het criterium voor aanvragen om een omgevingsvergunning aangescherpt. Alleen bij evidente aanvragen kan dus een omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven.

Gevolgen van nieuw criterium

Het nieuw criterium heeft alleen gevolgen voor:

  • reeds gedane verzoeken en
  • van rechtswege verleende vergunningen die nog niet onherroepelijk zijn en die zijn verleend op basis van een verzoek dat gelet op het nieuw criterium niet kan worden aangemerkt als een aanvraag.

Het nieuw criterium heeft geen gevolgen voor:

  • omgevingsvergunningen van rechtswege die al bekend zijn gemaakt en waarbij de termijn om beroep in te stellen ongebruikt is verstreken en
  • een besluit waartegen wel rechtsmiddelen zijn aangewend en waarop een uitspraak is gevolgd die in rechte onaantastbaar is geworden.

De Raad van State heeft het nieuw criterium inmiddels al toegepast in twee andere zaken (zie de uitspraken van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:850 en ECLI:NL:RVS:2019:920).

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 12