Het belanghebbendebegrip: invulling gevolgen van enige betekenis

Voor het zijn van belanghebbende moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene “gevolgen van enige betekenis” kunnen worden ondervonden, zo overwoog de Raad van State in een uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737). Maar hoe moeten die “gevolgen van enige betekenis” worden ingevuld? Daarover deed de Raad van State op 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) een uitspraak.

Uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit – zoals een bestemmingsplan of een vergunning – toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Maar die gevolgen moeten wel van “enige betekenis” zijn.

Om vast te stellen of er sprake is van gevolgen van enige betekenis, spelen verschillende factoren een rol. Factoren die bijvoorbeeld een rol kunnen spelen, zijn afstand tot, zicht op, planologische uitstraling en milieugevolgen van de activiteit die het besluit toestaat. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

Bij de milieugevolgen kan het om verschillende aspecten gaan, zoals geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico. Als voor een milieugevolg een norm – zoals een afstandseis, een contour of een grenswaarde – geldt, dan is die norm is niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij een besluit.

Als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van de betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt, dan is geen sprake van gevolgen van enige betekenis. Dat betekent dat de betrokkene in dat geval niet als belanghebbende bij het besluit kan worden aangemerkt.

Het bevoegd gezag moet op deze manier steeds aan de hand van (onderzoek naar) de feitelijke gevolgen van een besluit de kring van belanghebbenden vaststellen. De Raad van State merkt daarbij nog op dat de kring van belanghebbenden kan verschillen afhankelijk van de aard van het besluit. Zo hoeft de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening.

mw. mr. Franca Damen

VVGB wel of geen apart besluitonderdeel?

Of een verklaring van geen bedenkingen wel of niet als een apart besluitonderdeel moet worden aangemerkt, kan van belang zijn in een juridische procedure. Wanneer immers tegen een besluitonderdeel geen zienswijze of bezwaar is ingediend, kan daar in beroep niet alsnog tegen geageerd worden. Interessant in dat kader is een uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017 (ECLI:NL:RBNNE:2017:1476), zeker wanneer deze wordt vergeleken met een eerdere uitspraak van de Raad van State.

Het is inmiddels vaste rechtspraak dat elk van de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bedoelde toestemmingen die in een omgevingsvergunning zijn opgenomen, moeten worden aangemerkt als besluitonderdeel.

Over de vraag of een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) die in het kader van een omgevingsvergunning moet worden verstrekt een apart besluitonderdeel is, bestaat daarentegen nog geen vaste rechtspraak. Daartoe worden de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017 en een uitspraak van de Raad van State van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2535) met elkaar vergeleken.

In de uitspraak van 28 september 2016 oordeelde de Raad van State dat een VVGB een apart besluitonderdeel is:

“De door appellante 3 bedoelde verklaring van geen bedenkingen is vereist indien handelingen als bedoeld in artikel 75b van de Ffw worden verricht, waarvoor, zouden deze handelingen op zichzelf staan, een ontheffing op grond van de Ffw is vereist. Indien een omgevingsvergunning is vereist, wordt de toestemming voor het verrichten van dergelijke handelingen verleend door middel van een verklaring van geen bedenkingen bij de omgevingsvergunning. Gelet hierop ziet de vraag of daarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist op een afzonderlijke toestemming. Deze toestemming moet, evenals de in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bedoelde toestemmingen, als een afzonderlijk besluitonderdeel worden opgevat.”

Met andere woorden: omdat de VVGB ziet op een afzonderlijke toestemming (ontheffing Flora- en faunawet), moet de VVGB als een afzonderlijk besluitonderdeel worden aangemerkt.

“Bepalend is of een VVGB ziet op een afzonderlijke toestemming.”

Dit was anders in de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 14 april 2017. In die zaak ging het om een omgevingsvergunning voor bouwen en planologisch strijdig gebruik. In beroep stelde de appellant zich op het standpunt dat voor het planologisch strijdig gebruik ten onrechte geen VVGB door de gemeenteraad was verstrekt. Omdat de appellant hierover niets had aangevoerd in zijn zienswijze tegen het ontwerpbesluit, was de vraag aan de orde of de VVGB moet worden aangemerkt als een afzonderlijk besluitonderdeel.

De rechtbank heeft deze vraag ontkennend beantwoord. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de VVGB in die zaak, anders dan in de voormelde uitspraak van de Raad van State, niet ziet op een zelfstandige toestemming los van de verleende omgevingsvergunning. De VVGB is namelijk verbonden aan de omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik.

Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van een zelfstandige toestemming als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo en dat de VVGB dus geen apart besluitonderdeel is.

Het is interessant hoe deze rechtspraak zich verder zal ontwikkelen.

mw. mr. Franca Damen

Besluit in strijd met verbod van reformatio in peius

Een verslechtering in rechtspositie door het indienen van bezwaar of beroep is niet toegestaan. Daarvoor bestaat in het bestuursrecht het verbod van reformatio in peius. Dit is een algemeen beginsel waaraan overheden zich moeten houden. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen leek dat echter even te zijn vergeten. In een uitspraak van 18 april 2017 oordeelde rechtbank Limburg namelijk dat het college in strijd met het verbod van reformatio in peius heeft gehandeld (ECLI:NL:RBLIM:2017:3490).

Situatie

In deze uitspraak is de beslissing op een verzoek om tegemoetkoming in planschade aan de orde. In het primaire besluit heeft het college een planschadevergoeding van € 2.850,- toegekend. Tegen dit besluit heeft de verzoeker bezwaar ingediend. In de beslissing op bezwaar heeft het college de aanvankelijk toegekende planschadevergoeding teruggenomen. Tegen deze beslissing op bezwaar heeft verzoeker (hierna: eiser) beroep ingediend. Hij heeft aangevoerd dat de beslissing op bezwaar in strijd is met het verbod van reformatio in peius.

Verbod van reformatio in peius

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat het indienen van bezwaar er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn.

Dit betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaar wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Als de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat leidt, dan is dat alleen toegestaan als het bestuursorgaan ook zonder dat bezwaarschrift tot een wijziging van het besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn.

Oordeel rechtbank

De rechtbank stelt vast dat eiser door het indienen van bezwaar in een nadeligere positie is gekomen. Immers is de planschadevergoeding van € 2.850,- in de beslissing op bezwaar komen te vervallen. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of voor dit ongunstiger resultaat een afzonderlijke, los van bezwaar of beroep staande rechtvaardiging bestaat.

Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake. De rechtszekerheid verzet zich immers tegen een wijziging van een besluit ten nadele met terugwerkende kracht als de begunstigde daarvan geen verwijt treft van de reden van de wijziging en er anderszins geen grond is om die wijziging voor zijn risico te brengen.

In dit geval was eiser niet te verwijten dat hij op een onjuiste grond planschade heeft aangevraagd. Eiser heeft die grond namelijk ontleend aan het standpunt van het college, welk standpunt het college herhaaldelijk aan eiser kenbaar heeft gemaakt. Verder heeft eiser tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij door het standpunt van het college schade heeft geleden. Daarom is er naar het oordeel van de rechtbank geen reden om de wijziging van de toekenning voor het risico van eiser te brengen.

Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit vanwege strijd met het verbod van reformatio in peius vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving door college jegens gemeenteraad?

In een uitspraak van de Raad van State van 8 februari 2017 (201601099, ECLI:NL:RVS:2017:306) was de vraag aan de orde of het college van burgemeester en wethouders naar aanleiding van een handhavingsverzoek bevoegd was om handhavend op te treden tegen de raad van de eigen gemeente vanwege het niet binnen tien jaar actualiseren van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Raad van State moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.

Het verzoek aan het college om handhavend op te treden jegens de raad betekent dat het college aan de raad een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom oplegt.

Uit artikel 125 van de Gemeentewet volgt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Deze bevoegdheid wordt door het college uitgeoefend als de last dient tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert.

Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, is op grond van artikel 5:32 Awb ook bevoegd om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen.

Het opleggen van een last onder bestuursdwang houdt in deze situatie in dat het college de raad zou gelasten om het bestemmingsplan te actualiseren en dat, indien de raad daaraan niet zou voldoen, het college door feitelijk handelen de last – inhoudende het actualiseren van het bestemmingsplan – ten uitvoer zou leggen.

Het actualiseren van het bestemmingsplan komt neer op het vaststellen van een herziening van het bestemmingsplan. Dat is geen feitelijk handelen, maar het nemen van een besluit. Alleen de raad is op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening bevoegd om (een herziening van) een bestemmingsplan vast te stellen.

Dat betekent dat het college geen last onder bestuursdwang kan opleggen waarbij het de raad gelast om een herziening van het bestemmingsplan vast te stellen. Als de raad daaraan niet zou voldoen, zou het college de last namelijk niet alsnog zelf kunnen uitvoeren door feitelijk handelen.

Omdat het college geen last onder bestuursdwang kan opleggen, kan het college evenmin een last onder dwangsom opleggen. Dat betekent dus dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden jegens de raad vanwege het niet tijdig actualiseren van het bestemmingsplan.

Dat in artikel 7.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening aan het college de bestuurlijke handhaving is opgedragen van het bepaalde bij of krachtens die wet, maakt dit niet anders. Dit doet er namelijk niet aan af dat het college de raad niet kan gelasten om het bestemmingsplan te actualiseren.

mw. mr. Franca Damen

Documenten derogatieonderhandelingen niet openbaar

De Staatssecretaris van Economische Zaken behoeft documenten en correspondentie tussen het Ministerie van Economische Zaken en de Europese Commissie aangaande de aanvraag voor derogatie van de Nitraatrichtlijn voor de periode 2014-2017 niet openbaar te maken. Dit oordeelde rechtbank Den Haag in een uitspraak van 19 januari 2017, gepubliceerd op 3 februari 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:434).

In de Wet openbaarheid van bestuur is bepaald dat een ieder informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan verzoeken bij een bestuursorgaan.

Het verstrekken van deze informatie blijft onder andere achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met andere internationale organisaties. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat hiermee wordt beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden kunnen lijden.

Voor het toepassen van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn als aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Bovendien kan uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf volgen dat die voor de andere staat of internationale organisatie vertrouwelijk is.

De rechtbank is van oordeel dat de Staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het openbaar maken van de gevraagde stukken schadelijk is voor de onderhandelingspositie van de Europese Commissie en Nederland in het kader van derogatie van de Nitraatrichtlijn. Als de stukken namelijk openbaar worden gemaakt, is het ook voor andere lidstaten inzichtelijk welke concessies de Europese Commissie heeft gedaan voor Nederland.

Andere lidstaten zouden daarvan gebruik kunnen maken in toekomstige onderhandelingen met de Europese Commissie. Dat is schadelijk voor de onderhandelingspositie van de Europese Commissie en Nederland. Bovendien kan inzicht in het onderhandelingsverloop ook tot gevolg hebben dat lidstaten anders zullen stemmen bij een volgende derogatieaanvraag van Nederland.

Gelet hierop heeft de Staatssecretaris zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf volgt dat die voor de Europese Commissie vertrouwelijk is.

De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Staatssecretaris in redelijkheid het belang van de internationale betrekkingen zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang bij het openbaar maken van de gegevens. De Staatssecretaris behoefde de documenten over de derogatieonderhandelingen dus niet openbaar te maken.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 5 9