Bewijs om te handhaven

Om te handhaven heeft de overheid natuurlijk bewijs nodig. Maar welk bewijs mag de overheid hiervoor gebruiken? Onlangs zijn daar weer enkele interessante uitspraken over verschenen.

Algemeen

Over bewijs voor handhaving bestaat al veel rechtspraak. Daaruit blijkt onder andere dat er sprake moet zijn van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Die waarneming moet plaatsvinden door een ter zake deskundig persoon. De overheid moet die waarnemingen voor zijn rekening nemen. De waarnemingen moeten in een schriftelijk rapport worden vastgelegd. Soms kan dat ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Het moet duidelijk zijn waar, wanneer en door wie wat is waargenomen en welke werkwijze daarbij is gebruikt. Als de waarnemingen in een schriftelijk rapport staan, moet inzichtelijk worden beschreven wat is waargenomen. Ook moet het rapport een ondertekening en dagtekening bevatten.

Schriftelijk rapport

Uit vaste rechtspraak blijkt dat als de waarnemingen in een schriftelijk rapport worden vastgelegd, dit rapport een ondertekening en dagtekening moet bevatten.

Het ontbreken van een ondertekening/handtekening en dagtekening van een schriftelijk rapport kunnen aanleiding zijn om een handhavingsbesluit te vernietigen. Dat was het geval in een uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 17 februari 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:610). De rechtbank oordeelde dat door het ontbreken van een dagtekening en handtekening niet met zekerheid kon worden vastgesteld wie het schriftelijk rapport had opgesteld. Daarom kon het schriftelijk rapport volgens de rechtbank niet aan het handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd.

Beeldmateriaal van derden

Het is niet uitgesloten dat de overheid voor bewijs gebruik maakt van beelden die door derden zijn gemaakt. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 10 maart 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:515) over het invorderen van een dwangsom. De Raad van State oordeelde dat “niet is uitgesloten dat beelden die door derden zijn gemaakt een rol kunnen spelen bij de beoordeling of een dwangsom is verbeurd.” Maar “die beelden moeten dan wel met deskundigheid zijn gemaakt” en de overheid “moet die beelden voor zijn rekening nemen”.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) deed op 18 april 2018 een vergelijkbare uitspraak. In die uitspraak stelde het CBb echter nog een aantal verdere eisen aan het gebruiken van beeldmateriaal van derden.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Benadeling door handhavingsverzoek

Als iemand ten aanzien jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, kun je daardoor worden benadeeld ten opzichte van andere bedrijven in eenzelfde situatie. Een uitspraak van de Raad van State van 17 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1410) maakt dat duidelijk.

Als er sprake is van een overtreding, dan moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Het bevoegd gezag kan van handhaving afzien als er sprake is van concreet zicht op legalisatie of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Het is vaste rechtspraak dat het bevoegd gezag prioriteiten mag stellen bij handhaving. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op het naleven van voorschriften. Ook kan prioritering ertoe leiden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een handhavingsverzoek toezicht wordt gehouden en zo nodig handhavend wordt opgetreden. Handhavingsbeleid met prioriteitstelling mag er echter niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nooit handhavend wordt opgetreden.

Als iemand ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek indient, dan moet het bevoegd gezag hier iets mee. Het bevoegd gezag zal dan moeten beoordelen of er sprake is van een overtreding en of hiertegen handhavend moet worden opgetreden.

Gelet op de beginselplicht tot handhaving is dat in principe logisch. Maar als er sprake is van een kleine overtreding waaraan het bevoegd gezag een lage prioriteit toekent en waarop het bevoegd gezag daarom niet uit zichzelf controleert, ligt dat wat genuanceerder. In dat geval kan er door een handhavingsverzoek van een derde namelijk een onderscheid ontstaan tussen jouw bedrijf met een kleine overtreding en andere bedrijven met dezelfde kleine overtreding. Omdat er ten aanzien van jouw bedrijf een handhavingsverzoek is ingediend, gaat het bevoegd gezag ten aanzien van jouw bedrijf wellicht wél handhavend optreden, maar ten aanzien van die andere bedrijven niet. Dan wordt jouw bedrijf feitelijk dus benadeeld door een handhavingsverzoek.

De Raad van State heeft in de uitspraak overwogen dat het bedrijf dan geen beroep kan doen op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de Raad van State is namelijk niet langer sprake van gelijke gevallen als ten aanzien van het bedrijf wel om handhaving is verzocht maar ten aanzien van de andere bedrijven niet. Zo wordt het gelijkheidsbeginsel als gevolg van een handhavingsverzoek dus feitelijk een lege huls.

Franca Damen, advocaat Damen Legal

Het zwijgrecht bij bestuursrechtelijke handhaving

Als een toezichthouder toezicht op een bedrijf komt houden, moet het bedrijf daar in principe aan meewerken. Daarvoor moeten bijvoorbeeld inlichtingen worden verstrekt. Maar op enig moment kan iemand het zwijgrecht hebben. Wanneer het zwijgrecht gaat gelden, is in de praktijk soms lastig te bepalen. En het zwijgrecht geldt ook niet voor iedereen binnen een bedrijf. Op 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2801) heeft de Raad van State hierover een uitspraak gedaan.

Zwijgrecht

In deze uitspraak is de Raad van State ingegaan op het zwijgrecht zoals dat geldt bij bestuursrechtelijke handhaving. Dit zwijgrecht is wettelijk vastgelegd in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel bepaalt dat als iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, hij niet verplicht is om ten behoeve daarvan verklaringen over de overtreding af te leggen. In dat geval bestaat dus een zwijgrecht. Voor het verhoor moet aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is om te antwoorden. Dit wordt de cautieplicht genoemd.

Wanneer geldt de cautieplicht?

De cautieplicht geldt als naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat iemand wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een strafrechtelijke sanctie. Wanneer dat het geval is, moet dus steeds per situatie worden beoordeeld.

Als ten onrechte geen cautie is opgelegd, dan kan de verklaring van de betrokkene over het algemeen niet worden gebruikt als bewijs voor een bestraffende sanctie.

Voor wie geldt het zwijgrecht?

Het zwijgrecht geldt niet voor iedereen. Als het gaat om het opleggen van een boete aan een rechtspersoon (een bedrijf), dan geldt het zwijgrecht alleen voor de bestuurders. Dit betekent dat de werknemers van het bedrijf geen zwijgrecht hebben.

mw. mr. Franca Damen

Moet gemeente handhavend optreden tegen burgerbewoning van bedrijfswoning?

Het komt veel voor dat een bedrijfswoning die van oorsprong bij een agrarisch bedrijf behoorde, inmiddels niet meer wordt bewoond door de agrariër maar door iemand die niets met het agrarisch bedrijf van doen heeft. Vaak is dit op grond van het bestemmingsplan echter niet toegestaan. Is een gemeente dan verplicht om tegen de burgerbewoning van een bedrijfswoning handhavend op te treden als er wordt verzocht om handhaving? De Raad van State heeft hierover op 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:894) een uitspraak gedaan.

Wat was er aan de hand?

Op een agrarische bedrijfslocatie bevinden zich een pluimveehouderij en een woning. Deze woning is een voormalige bedrijfswoning bij de pluimveehouderij. In 1995 is de woning afgesplitst van het agrarisch bedrijf door afzonderlijke verkoop van de woning en het agrarisch bedrijf. Sinds 1997 wordt de woning bewoond door een gezin dat geen binding met de pluimveehouderij heeft.

De pluimveehouder vreest dat hij door de burgerbewoning van de voormalige bedrijfswoning in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. Daarom heeft hij de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen de burgerbewoning.

De gemeente heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens de gemeente wordt de pluimveehouder namelijk niet in zijn bedrijfsvoering belemmerd door de burgerbewoning van de bedrijfswoning. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen.

De pluimveehouder is het niet mee eens met de afwijzing van zijn verzoek en is daartegen daarom een juridische procedure gestart.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De Raad van State stelt vast dat de burgerbewoning van de bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Ook is handhavend optreden in dit geval naar het oordeel van de Raad van State niet zodanig ovenredig dat de gemeente hiervan af mocht zien.

Hiervoor is van belang dat, anders dan de gemeente heeft overwogen, de pluimveehouder door de burgerbewoning wel degelijk in zijn bedrijfsvoering kan worden belemmerd. De pluimveehouder heeft namelijk onweersproken gesteld dat hij door deze bewoning niet kan voldoen aan de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning.

Een mogelijke verklaring hiervoor is het aspect fijnstof. De Raad van State heeft namelijk eerder vastgesteld dat ter plaatse van woningen zoals de onderhavige moet worden getoetst aan de normen voor fijnstof. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn blogs ‘Beoordeling plattelandswoning in strijd met Wet luchtkwaliteit’ en ‘Plattelandswoning: het kan!’.

Verder is van belang dat uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij niet de enige mogelijke bedrijfsactiviteit is. Het is, zo overweegt de Raad van State, niet uitgesloten dat het bedrijf in de toekomst een omgevingsvergunning aanvraagt voor een bepaalde bedrijfsactiviteit die uitsluitend vanwege de aanwezigheid van een burgerwoning op het perceel niet kan worden verleend. Hierbij is van belang dat de gemeente die aanvraag moet toetsen aan de toepasselijke wettelijke regelingen, op grond waarvan de gemeente mogelijk niet de beoordelingsruimte heeft om de milieugevolgen voor de woning niet in zijn beoordeling te betrekken. Het aspect fijnstof is hiervan een voorbeeld.

Daarnaast kan de gemeente zich niet zonder meer op het standpunt stellen dat hij handhavingsverzoeken van de bewoners van de woning niet in behandeling zal nemen. De gemeente is namelijk gehouden aan de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht over de behandeling van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen.

De belangen van de bewoners om in de woning te kunnen blijven wonen, wegen niet op tegen het algemeen belang en het belang van de pluimveehouder bij handhavend optreden. Er is dus geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college kon afzien van handhavend optreden.

Dit betekent dat de gemeente het handhavingsverzoek niet had mogen afwijzen. De gemeente moet nu een nieuw besluit nemen.

mw. mr. Franca Damen

Lasten onder dwangsom i.v.m. geitenstop geschorst

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten een last onder dwangsom opgelegd aan veehouders die het jongvee van melkgeitenhouderijen opfokken. Zeker in het lammerseizoen is dat een probleem. Rechtbank Gelderland heeft de lasten onder dwangsom in een uitspraak van 19 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1185) daarom geschorst.

Wat was er aan de hand?

Melkgeitenhouders laten het jongvee van hun geiten regelmatig buiten hun bedrijf door een ander opfokken. Dat andere bedrijf (opfokker) moet voor het opfokken van het jongvee van geiten een milieutoestemming hebben. Afhankelijk van het aantal stuks jongvee gaat het om een melding op grond van het Activiteitenbesluit, een omgevingsvergunning beperkte milieutoets of een omgevingsvergunning milieu.

Niet alle bedrijven die jongvee van geiten opfokken, beschikken over een milieutoestemming hiervoor. Er is dan sprake van een overtreding. Deze overtreding is op dit moment niet te legaliseren vanwege de geitenstop van de provincie Gelderland (dit geldt overigens ook voor veel andere provincies).

Mede op aandringen van de provincie Gelderland hebben verschillende gemeenten om die reden een last onder dwangsom opgelegd aan opfokkers van jongvee van geiten. Die last houdt in dat de opfokkers binnen drie weken nadat de last was opgelegd, alle geiten op hun bedrijf moesten verwijderen en verwijderd moesten houden. Als zij dat niet of niet op tijd zouden doen, zouden zij een dwangsom van € 15.000 tot € 70.000 ineens moeten betalen.

De opfokkers hebben hiertegen bezwaar ingediend en de rechtbank gevraagd om de lasten onder dwangsom te schorsen.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding moet het bevoegd gezag daar in beginsel handhavend tegen optreden. Dit houdt verband met het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden mag het bevoegd gezag afzien van handhavend optreden. Hiervan is sprake als er concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden moet worden afgezien.

Oordeel van de rechter

De voorzieningenrechter van de rechtbank (de rechtbank) stelt eerst vast dat er sprake is van een overtreding. De gemeenten mochten daarom in beginsel een last onder dwangsom opleggen. Er zijn niet direct aanknopingspunten dat de lasten onder dwangsom evident onrechtmatig zijn.

Een procedure waarin wordt gevraagd om een schorsing van besluiten, leent zich niet voor een oordeel over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. Dat moet worden beoordeeld in een bodemprocedure (beroepsprocedure). De rechtbank spreekt zich daarom niet uit over de rechtmatigheid van de provinciale geitenstop. In de uitspraak beperkt de rechtbank zich tot een afweging van de belangen van partijen.

Bij een afweging van die belangen is van belang dat de melkgeitenhouderijen die het jongvee aanleveren zelf niet over de ruimte, de apparatuur en het personeel beschikken om het jongvee groot te brengen. Daarnaast is van belang dat een dierenarts heeft toegelicht dat er onmiddellijk negatieve gevolgen voor het dierenwelzijn ontstaan als het jongvee op de melkgeitenhouderijen moet blijven. De gemeenten hebben dit ook niet betwist.

Verder is van belang dat uit controles blijkt dat bij vrijwel alle melkgeitenhouderijen in de provincie meer dieren worden gehouden dan op grond van de vergunningen is toegestaan. Dit betekent dat er in de provincie geen melkgeitenhouderijen zijn die ruimte hebben om jongvee van andere melkgeitenhouderijen op te vangen.

Als het jongvee niet meer op de bedrijven van de opfokkers kan worden gehouden, leidt dit tot een probleem. Er worden in Gelderland op dit moment zoveel geiten en bokjes geboren dat het binnen dit lammerseizoen sluiten van de bedrijven van de opfokkers tot acute problemen zal leiden.

Tegenover deze grote belangen om de bedrijven van de opfokkers dit lammerseizoen nog open te laten, staan de belangen van de gemeenten om juist nu te handhaven.

De rechtbank is er niet van overtuigd dat er heel dringende redenen zijn op grond waarvan de gemeenten juist nu zouden moeten handhaven. Er is niet gebleken dat er zo’n grote (volksgezondheids)belangen zijn dat juist nu, in het lammerseizoen, op deze manier moet worden gehandhaafd.

Daarom heeft de rechtbank de lasten onder dwangsom voorlopig geschorst.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 5