De bewijslast in handhavingszaken

Wie moet in een handhavingszaak bewijzen dat er sprake is van een overtreding? En kan er sprake zijn van een omkering van de bewijslast? Op 28 februari 2019 heeft rechtbank Oost-Brabant hierover een duidelijke uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBOBR:2019:1057).

Bewijslast

In het bestuursrecht geldt een vrije bewijsleer. Gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel is het in handhavingszaken echter aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat een overtreder een overtreding heeft gepleegd. Pas dan is het bevoegd gezag bevoegd om een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen.

Het is, aldus de rechtbank, “wel erg vrij om een bewijslastverdeling te construeren waarbij iemand moet aantonen dat hij of zij géén overtreding heeft gepleegd.” Voor een omkering van de bewijslast is geen aanleiding.

Kwestie in uitspraak

Het bevoegd gezag was hieraan voorbij gegaan in de zaak die speelde in de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 28 februari 2019. Het bevoegd gezag had aan persoon X namelijk een last onder dwangsom opgelegd, zonder dat het had aangetoond dat deze persoon een overtreding had gepleegd.

De last hield in dat persoon X binnen één week na verzending van de last onder dwangsom alle opgeslagen mest van locatie 1 moest verwijderen en verwijderd moest houden. Het bevoegd gezag had echter niet onderbouwd dat de mest in de kelders op locatie 1 afkomstig is van varkens die werden gehouden door de rechtspersoon waarvan persoon X bestuurder-enig aandeelhouder is.

De rechtbank had het bevoegd gezag daarom in een tussenuitspraak opgedragen om dit alsnog aan te tonen. Volgens het bevoegd gezag zou het gelet op de vrije bewijsleer echter aan persoon X zijn om tegenbewijs te leveren van de stelling dat op locatie 1 varkens zijn gehouden door de rechtspersoon waarvan persoon X bestuurder-enig aandeelhouder is.

De rechtbank is niet meegegaan in dit betoog van het bevoegd gezag. Het is namelijk aan het bevoegd gezag om aannemelijk te maken dat door een overtreder een overtreding is gepleegd. Voor een omkering van de bewijslast is geen aanleiding.

Omdat het bevoegd gezag dit niet aannemelijk heeft gemaakt, heeft de rechtbank de last onder dwangsom en het bijbehorende invorderingsbesluit vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Overheid , ,

Invordering dwangsom onredelijk

Het is vaste rechtspraak dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Uiterst zelden wordt aangenomen dat sprake is van bijzondere omstandigheden waarin geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. In een uitspraak van de Raad van State van 16 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1616) was wel sprake van een dergelijke situatie.

Wat was er aan de hand?

De gemeente heeft aan de eigenaar van een recreatiewoning een last onder dwangsom opgelegd om ervoor te zorgen dat de bewoning van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan wordt beëindigd. Omdat de eigenaar niet aan de opgelegde last heeft voldaan, is de eigenaar een dwangsom verschuldigd. De gemeente heeft besloten tot invordering van deze dwangsom. De eigenaar heeft daartegen zijn bezwaren ingediend.

Juridisch kader

Het is vaste rechtspraak dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend aan het belang van de invordering. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

Het is eveneens vaste rechtspraak dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom, niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit.

Oordeel van de rechter

De eigenaar heeft in de procedure zijn bezwaren tegen de last onder dwangsom naar voren gebracht. Tegen dat besluit heeft de eigenaar echter geen bezwaren ingediend. Dat besluit is daarom in rechte onaantastbaar. De rechtmatigheid van de opgelegde last onder dwangsom is daarmee een gegeven.

Tegen een andere last onder dwangsom (met betrekking tot een andere recreatiewoning) heeft de eigenaar – samen met een aantal andere eigenaren van recreatiewoningen – wel zijn bezwaren ingediend. De Raad van State heeft in die zaken geoordeeld dat de lasten onder dwangsom onrechtmatig zijn.

De recreatiewoning waar het in deze zaak over gaat, bevindt zich in hetzelfde recreatiepark en valt onder hetzelfde bestemmingsplan. Daarom is de Raad van State van oordeel dat sprake is van een bijzonder geval en dat de gemeente niet in redelijkheid kon besluiten tot invordering van de dwangsom. De Raad van State heeft het invorderingsbesluit daarom vernietigd.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Overheid ,

Beeldmateriaal derden bij handhavingsbesluit

Mag het bevoegd gezag beeldmateriaal van derden betrekken bij een handhavingsbesluit? Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) oordeelde daarover in een uitspraak van 18 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:128).

Het is vaste rechtspraak dat aan een besluit tot handhavend optreden een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Die feiten en omstandigheden moeten zijn waargenomen door een ter zake kundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake kundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake kundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening neemt. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.

Dat betekent dat een besluit tot handhavend optreden niet enkel op beeldmateriaal van derden kan worden gebaseerd. Het bevoegd gezag moet dit beeldmateriaal naar het oordeel van het CBb echter wel beoordelen om te bepalen of het voldoende aanknopingspunten biedt om onderzoek in te stellen naar een eventuele overtreding. Dat betekent dat het bevoegd gezag het beeldmateriaal moet bekijken en beoordelen. Het bevoegd gezag moet de bevindingen ten aanzien van het beeldmateriaal vervolgens op een duidelijke en kenbare manier vastleggen om inzichtelijk te maken op welke wijze het beeldmateriaal is betrokken bij het besluit tot toewijzing of afwijzing van een verzoek om handhaving. Het beeldmateriaal mag dus wel bij dit besluit worden betrokken.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Overheid

Handhaving in strijd met vertrouwensbeginsel i.v.m. eigen handhavingsbeleid

Overheden mogen beleid opstellen over de handhaving van overtredingen ten aanzien waarvan zij bevoegd zijn om handhavend op te treden. Zo heeft bijvoorbeeld de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) veel handhavingsbeleid. Overheden hebben zich aan dit eigen beleid te houden. Doen ze dat niet, dan kan handhaving in strijd met het vertrouwensbeginsel zijn. Dit oordeelde het College van Beroep voor het bedrijfsleven in een uitspraak van 19 oktober 2017, gepubliceerd op 6 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2017:426).

Wat was er aan de hand?

De NVWA heeft controles uitgevoerd bij een slachterij. Volgens de NVWA had de slachterij niet alle relevante regels van de levensmiddelenwetgeving nageleefd, omdat verschillende kipkarkassen waren verontreinigd. Voor deze overtredingen zijn aan de slachterij verschillende boetes opgelegd.

De slachterij heeft daar bezwaar tegen gemaakt. Volgens de slachterij heeft de NVWA gecontroleerd in een verkeerde fase van het slachtproces. De controle heeft namelijk plaatsgevonden nog voordat de slachterij de mogelijkheid heeft gehad om de karkassen opnieuw te controleren en deze zo nodig op te knappen. Dit is volgens de slachterij in strijd met het eigen handhavingsbeleid van de NVWA.

Juridisch kader

Als sprake is van een overtreding, moet het bevoegd gezag hiertegen in beginsel handhavend optreden. Als handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen of als er sprake is van concreet zicht op legalisatie, mag van handhaving worden afgezien.

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft de controle van de NVWA op de juiste plek bij de slachtlijn plaatsgevonden, althans juist in de zin van de levensmiddelenwetgeving. De controle heeft echter plaatsgevonden op een andere plek dan vermeld staat in het handhavingsbeleid van de NVWA. De slachterij mocht afgaan op de in het handhavingsbeleid gegeven interpretatie van de levensmiddelenwetgeving.

Omdat de controle in afwijking van het handhavingsbeleid heeft plaatsgevonden, is de boeteoplegging in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat de controle in overeenstemming met de levensmiddelenwetgeving heeft plaatsgevonden en dat het handhavingsbeleid tot een ondeugdelijke controle van de levensmiddelenwetgeving leidt, doet daar naar het oordeel van het CBb aan niets af.

Uit deze uitspraak volgt dus dat overheden hun eigen handhavingsbeleid moeten naleven. Doen zij dat niet, dan kan – in ieder geval in deze situatie – met succes een beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan.

mw. mr. Franca Damen

Food, Handhaving, Overheid, Toezicht & handhaving , ,

Handhaving door college jegens gemeenteraad?

In een uitspraak van de Raad van State van 8 februari 2017 (201601099, ECLI:NL:RVS:2017:306) was de vraag aan de orde of het college van burgemeester en wethouders naar aanleiding van een handhavingsverzoek bevoegd was om handhavend op te treden tegen de raad van de eigen gemeente vanwege het niet binnen tien jaar actualiseren van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Raad van State moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.

Het verzoek aan het college om handhavend op te treden jegens de raad betekent dat het college aan de raad een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom oplegt.

Uit artikel 125 van de Gemeentewet volgt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Deze bevoegdheid wordt door het college uitgeoefend als de last dient tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert.

Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, is op grond van artikel 5:32 Awb ook bevoegd om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen.

Het opleggen van een last onder bestuursdwang houdt in deze situatie in dat het college de raad zou gelasten om het bestemmingsplan te actualiseren en dat, indien de raad daaraan niet zou voldoen, het college door feitelijk handelen de last – inhoudende het actualiseren van het bestemmingsplan – ten uitvoer zou leggen.

Het actualiseren van het bestemmingsplan komt neer op het vaststellen van een herziening van het bestemmingsplan. Dat is geen feitelijk handelen, maar het nemen van een besluit. Alleen de raad is op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening bevoegd om (een herziening van) een bestemmingsplan vast te stellen.

Dat betekent dat het college geen last onder bestuursdwang kan opleggen waarbij het de raad gelast om een herziening van het bestemmingsplan vast te stellen. Als de raad daaraan niet zou voldoen, zou het college de last namelijk niet alsnog zelf kunnen uitvoeren door feitelijk handelen.

Omdat het college geen last onder bestuursdwang kan opleggen, kan het college evenmin een last onder dwangsom opleggen. Dat betekent dus dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden jegens de raad vanwege het niet tijdig actualiseren van het bestemmingsplan.

Dat in artikel 7.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening aan het college de bestuurlijke handhaving is opgedragen van het bepaalde bij of krachtens die wet, maakt dit niet anders. Dit doet er namelijk niet aan af dat het college de raad niet kan gelasten om het bestemmingsplan te actualiseren.

mw. mr. Franca Damen

Formeel en procedureel, Handhaving, Overheid ,
1 2 3 4 5