Geen handhaving ondanks intrekking vergunning n.a.v. vernietigd bestemmingsplan

Een omgevingsvergunning wordt niet van rechtswege ongeldig als het bestemmingsplan dat daaraan ten grondslag ligt, wordt vernietigd. Zij kan namelijk niet als rechtsgevolg van het vernietigde bestemmingsplan worden aangemerkt. Maar hoe verhoudt zich dat dan tot een verzoek om handhaving ten aanzien van hetgeen is gerealiseerd op basis van die omgevingsvergunning? De Raad van State deed daarover op 1 februari 2017 een heldere uitspraak (201601640, ECLI:NL:RVS:2017:247).

Situatie

De uitspraak gaat over het verzoek van appellanten om handhavend op te treden tegen een rijhal. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond (college) heeft dit verzoek bij besluit van 18 november 2014 afgewezen. Tegen dit besluit hebben appellanten bezwaar ingediend. Het bezwaar is bij besluit van 21 april 2015 ongegrond verklaard. Hiertegen hebben appellanten beroep en vervolgens hoger beroep ingediend.

De zaak kent al een langere achtergrond. Daarvoor is het volgende van belang. De raad van de gemeente Roermond (gemeenteraad) heeft op 21 februari 2013 een bestemmingsplan vastgesteld voor de locatie van de rijhal. Op basis van dit bestemmingsplan heeft het college op 31 mei 2013 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de rijhal. Het bezwaarschrift dat appellanten tegen deze omgevingsvergunning hebben ingediend, is bij besluit van 3 december 2013 ongegrond verklaard.

Het beroepschrift dat appellanten tegen het bestemmingsplan hebben ingediend, is in de uitspraak van de Raad van State van 10 september 2014 gegrond verklaard. De Raad van State heeft het bestemmingsplan vernietigd.

In de uitspraak van 8 april 2015 heeft de Raad van State ook het besluit van het college van 3 december 2013 betreffende de omgevingsvergunning voor de rijhal vernietigd. Het oorspronkelijke besluit van 31 mei 2013 is daarbij in stand gebleven. Wel diende het college een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren van appellanten tegen de omgevingsvergunning.

Appellanten hebben het college vervolgens verzocht om handhavend op te treden tegen de rijhal. Het college heeft dat verzoek bij besluit van 18 november 2014 afgewezen. Het bezwaar dat appellanten tegen dit besluit hebben ingediend, is bij besluit van 21 april 2015 ongegrond verklaard.

Op 30 juni 2015 heeft het college vervolgens – naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State van 8 april 2015 – een nieuwe beslissing genomen op de bezwaren van appellanten tegen de omgevingsvergunning voor de rijhal. Dit nieuwe besluit heeft ertoe geleid dat de omgevingsvergunning is ingetrokken.

Uitspraak

De uitspraak van de Raad van State van 1 februari 2017 gaat alleen over het besluit van het college van 21 april 2015, waarbij de bezwaren van appellanten tegen hun verzoek om handhavend optreden ongegrond zijn verklaard.

Naar het oordeel van de Raad van State heeft het college het handhavingsverzoek terecht afgewezen. Het college was namelijk niet bevoegd om het handhavingsverzoek in te willigen. Reden daarvoor is dat op 21 april 2015 de omgevingsvergunning voor de rijhal, verleend op 31 mei 2013, nog rechtsgeldig was.

De vernietiging van het bestemmingsplan voor de locatie van de rijhal heeft niet automatisch de vernietiging van de omgevingsvergunning voor de rijhal tot gevolg gehad. Ook heeft die vernietiging niet tot gevolg dat de omgevingsvergunning nietig is. Een omgevingsvergunning wordt niet van rechtswege ongeldig als het bestemmingsplan dat eraan ten grondslag ligt, wordt vernietigd, omdat zij niet als rechtsgevolg van het vernietigde bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Een vernietiging van een bestemmingsplan leidt er slechts toe dat een omgevingsvergunning die op grond daarvan is verleend, blootstaat aan vernietiging zolang de vergunning niet onherroepelijk is.

De Raad van State heeft het hoger beroep van appellanten tegen de omgevingsvergunning voor de rijhal weliswaar gegrond verklaard, maar heeft daarbij alleen het besluit van 3 december 2013 (beslissing op bezwaar) vernietigd, en niet tevens het besluit van 31 mei 2013 (besluit in primo). Omdat laatstgenoemd besluit nog rechtsgeldig was op het moment van besluitvorming over het verzoek om handhavend optreden, kon het college niet anders dan dat verzoek afwijzen.

mw. mr. Franca Damen

Meerdaadse samenloop bij NVWA boetes

Als aan een bedrijf meerdere boetes zijn opgelegd en die boetes gebaseerd zijn op samenhangende feiten, dan kan sprake zijn van een bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat het totaal van de opgelegde boetes moet worden gematigd. Volgens rechtbank Rotterdam was in de zaak die aan de orde was in de uitspraak van 5 januari 2017, gepubliceerd op 26 januari 2017 (ECLI:NL:RBROT:2017:163), sprake van een meerdaadse samenloop ten aanzien van drie van de vier door de NVWA opgelegde boetes. De rechtbank stelde zelf een lager boetebedrag vast.

Als sprake is van een overtreding dan kan daartegen handhavend worden opgetreden (zie ook het artikel dat ik daarover eerder schreef). Als het gaat om een overtreding van de levensmiddelenwetgeving wordt vaak een bestuurlijke boete opgelegd.

In de uitspraak van rechtbank Rotterdam van 5 januari 2017 waren vier boetes aan de orde die de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) had opgelegd aan een levensmiddelenbedrijf. Het ging daarbij om voorschriften uit Verordening (EG) nr. 852/2004 (Hygiëneverordening). In het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen is bepaald dat het is verboden om in strijd met voorschriften uit deze verordening te handelen.

De NVWA had aan het levensmiddelenbedrijf boetes opgelegd vanwege de volgende overtredingen:

  • de bedrijfsruimten waren niet schoon en niet goed onderhouden;
  • artikelen, uitrustingsstukken en apparatuur die met voedsel in aanraking kwamen, waren niet afdoende schoongemaakt;
  • indeling, ontwerp, constructie, de ligging en de afmeting van de ruimtes voor levensmiddelen was niet zodanig dat goede hygiënische praktijken mogelijk waren;
  • er waren geen adequate maatregelen getroffen om ongedierte te bestrijden.

Het bedrijf heeft tegen de vier boetes bezwaar en vervolgens beroep ingediend. Volgens het bedrijf zijn de opgelegde boetes onevenredig hoog.

Uit de wet volgt dat als de hoogte van een bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is bepaald – zoals dat het geval is bij boetes in het kader van de levensmiddelenwetgeving – het bevoegd gezag toch een lagere bestuurlijke boete oplegt als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is.

Naar het oordeel van de rechtbank is de omstandigheid dat drie van de vier boetes zijn gebaseerd op samenhangende feiten in dit geval een bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat het totaal van de opgelegde boetes moet worden gematigd. De NVWA heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende rekening gehouden met deze samenhang in de feiten. De rechtbank heeft de boete daarom zelf lager vastgesteld.

In de praktijk komt het regelmatig voor dat dezelfde feiten tot een overtreding van meerdere voorschriften leiden. Voor iedere overtreding kan een boete worden opgelegd. Uit deze uitspraak volgt duidelijk dat desondanks altijd goed is om te beoordelen of de NVWA de hoogte van bestuurlijke boetes – zoals die bij wettelijk voorschrift zijn vastgesteld – niet had moeten matigen.

mw. mr. Franca Damen

Betaling dwangsom door ander dan overtreder

Het niet of niet tijdig voldoen aan een opgelegde last onder dwangsom leidt in de praktijk vaak tot een besluit tot invordering van de verbeurde dwangsom. In een uitspraak van de Raad van State van 11 januari 2017 (201508249, ECLI:NL:RVS:2017:15) stond de vraag centraal of de betaling van deze dwangsom door een derde bevrijdend werkt jegens degene die is aangeschreven.

Als sprake is van een overtreding dan kan het bevoegd gezag daartegen handhavend optreden. In beginsel is het bevoegd gezag daartoe ook verplicht. Dat is alleen anders in geval van bijzondere omstandigheden. Van bijzondere omstandigheden kan sprake zijn als er concreet zicht op legalisatie is of als handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Handhavend optreden kan bijvoorbeeld door het opleggen van een last onder dwangsom. Als de overtreding dan niet binnen de gestelde begunstigingstermijn is beëindigd, dan moet de overtreder een dwangsom betalen aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan met een invorderingsbesluit overgaan tot het invorderen van deze dwangsom.

Tegen zowel een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom als een invorderingsbesluit kan bezwaar worden gemaakt. Bezwaren tegen de overtreding en de handhaving kunnen alleen naar voren worden gebracht tegen een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. In de praktijk wordt dat nogal eens vergeten en worden de bezwaren tegen de overtreding en handhaving pas naar voren gebracht als het bevoegd gezag met een invorderingsbesluit is overgegaan tot invordering van de dwangsom. Dan is het echter te laat voor zo’n bezwaren.

De dwangsom mag ook door een ander dan de overtreder zelf worden betaald. Dat heeft de Raad van State geoordeeld in de uitspraak van 11 januari 2017. De Raad van State heeft daarvoor aansluiting gezocht bij artikel 6:30, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Op grond van dit artikellid kan een verbintenis door een ander dan de schuldenaar worden nagekomen, tenzij haar inhoud of strekking zich daartegen verzet.

Naar het oordeel van de Raad van State verzet de aard van een last onder dwangsom zich niet tegen het betalen van een verbeurde dwangsom door een ander dan de overtreder. Want ook al wordt de dwangsom door een ander betaald, dan zal dit nog niet elk belang voor de overtreder wegnemen om aan de opgelegde last onder dwangsom te voldoen. De last onder dwangsom behoudt zijn werking als herstelsanctie.

De betaling van een dwangsom door een ander dan de overtreder werkt daarom naar het oordeel van de Raad van State bevrijdend voor de overtreder.

mw. mr. Franca Damen

Het gebruik van onrechtmatig verkregen strafrechtelijk bewijs

Als sprake is van in strafrechtelijke zin onrechtmatig verkregen bewijs dan betekent dat niet dat het gebruik daarvan in een bestuursrechtelijke (handhavings)procedure niet is toegestaan. Dit oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 21 december 2016 (201508328, ECLI:NL:RVS:2016:3383).

In deze uitspraak ging het over de sluiting van een beachclub. Deze sluiting was gebaseerd op verschillende op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgestelde processen-verbaal van bevindingen van de politie. Uit vaste rechtspraak volgt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van zo’n proces-verbaal. Dit is slechts anders als tegenbewijs noopt tot afwijking van dat uitgangspunt.

De beachclub had tegen het besluit tot sluiting van de club aangevoerd dat het bewijs op strafrechtelijk onrechtmatige wijze is verkregen en dat het gebruik ervan in deze procedure ontoelaatbaar moet worden geacht.

De Raad van State heeft dit standpunt niet gevolgd. Daartoe heeft de Raad van State overwogen dat als al sprake zou zijn van in strafrechtelijke zin onrechtmatig verkregen bewijs, dat niet betekent dat het gebruik daarvan in deze bestuursrechtelijke procedure niet zou zijn toegestaan. Er bestaat namelijk geen rechtsregel die ieder gebruik verbiedt van strafrechtelijk onrechtmatig verkregen bewijs. In een bestuursrechtelijke procedure is zo’n bewijs alleen niet toegestaan als het is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht.

Van zo’n handelswijze van de overheid was naar het oordeel van de Raad van State in deze procedure geen sprake. Daarom mocht het bewijs worden gebruikt voor de onderbouwing van de sluiting van de beachclub.

mw. mr. Franca Damen

Het begrip ‘overtreding’ in relatie tot een handhavingsbesluit

Wat onder een overtreding moet worden verstaan, is gedefinieerd in de Algemene wet bestuursrecht. Maar hoe verhoudt dit begrip zich nu in relatie tot een overtreding in een handhavingsbesluit? Rechtbank Oost-Brabant deed hierover een duidelijke uitspraak op 22 september 2016, gepubliceerd op 18 oktober 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:5633).

Onder een overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enige wettelijk voorschrift. Wanneer sprake is van een overtreding, is het bevoegd gezag in beginsel verplicht tot handhavend optreden. Daartoe kan een bestuurlijke sanctie worden opgelegd, zoals een last onder dwangsom.

In een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie moeten de overtreding en het overtreden voorschrift worden vermeld. Ook moeten specifiek de gedragingen worden genoemd, die een overtreding vormen van de in dat besluit genoemde overtreden voorschriften. Als het besluit (na bezwaar) wordt heroverwogen en op dat moment andere gedragingen worden geconstateerd, dan kunnen deze niet als een voortzetting van de overtreding worden gezien, ook niet als deze gedragingen in strijd zijn met een in het sanctiebesluit genoemd voorschrift.

In de zaak die aan de orde was in de uitspraak van rechtbank Oost-Brabant van 22 september 2016 had het bevoegd gezag dat toch gedaan. Wat was er aan de hand?

Het bevoegd gezag had een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 3.133 van het Activiteitenbesluit en de artikelen 3.100 en 3.101 van de Activiteitenregeling, omdat:

  • de zuurgraad van het waswater van de luchtwasser te laag was, waardoor er niet werd gehandeld in overeenstemming met de systeembeschrijving van deze luchtwasser;
  • in het logboek geen gedragsvoorschriften ten aanzien van het gebruik en onderhoud van het luchtwassysteem aanwezig waren;
  • de EC-elektrode niet aantoonbaar was gekalibreerd.

Als de overtredingen niet binnen de gestelde begunstigingstermijn zouden zijn beëindigd, zou de ondernemer een dwangsom zijn verbeurd. De ondernemer heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Voordat een beslissing op dit bezwaarschrift is genomen, heeft een hercontrole plaatsgevonden. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de hiervoor genoemde overtredingen zijn beëindigd. Desondanks was de ondernemer volgens het bevoegd gezag een dwangsom verbeurd. Volgens het bevoegd gezag was namelijk nog steeds sprake van een overtreding van artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit. Omdat de gemeten waarde van de geleidbaarheid van het waswater niet voldeed aan de daarvoor geldende eisen, werd nog steeds niet in overeenstemming met de systeembeschrijving van de luchtwasser gehandeld, zodat volgens het bevoegd gezag nog steeds sprake was van een overtreding van artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit.

Volgens het bevoegd gezag levert dus, los van de geconstateerde overtreding, het niet voldoen aan wettelijke voorschriften een overtreding op. De rechtbank zet hier een streep doorheen. De tijdens de hercontrole geconstateerde andere gedragingen kunnen niet als een voortzetting van de overtreding worden gezien. Het gaat om een nieuwe overtreding. Deze nieuwe overtreding leidt niet tot verbeurte van een dwangsom vanwege het niet beëindigen van de eerder geconstateerde overtreding waarvoor een last onder dwangsom was opgelegd.

Blijf dus altijd alert bij handhavingsbesluiten en besluiten waarbij – volgens het bevoegd gezag verbeurde – dwangsommen worden ingevorderd.

mw. mr. Franca Damen

1 2 3 4 5