De waarde van een vaststellingsovereenkomst in het bestuursrecht

Een partij die een vaststellingsovereenkomst met het bevoegd gezag heeft gesloten, komt daarop in beginsel een beroep toe in een bestuursrechtelijke procedure. Dat oordeelde de Raad van State in een uitspraak van 21 september 2016 (201505643, ECLI:NL:RVS:2016:2499).

In deze uitspraak gaat het om een besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel (hierna: het college) om handhavend op te treden tegen een burger. Volgens het college had de burger namelijk zand en grond opgeslagen in strijd met het bestemmingsplan, zodat sprake was van een overtreding.

Volgens de burger vallen de opslagactiviteiten echter onder het overgangsrecht. Daarvoor heeft de burger gewezen op een door hem en door vertegenwoordigers van de gemeente ondertekende vaststellingsovereenkomst. In deze vaststellingsovereenkomst is onder andere het volgende opgenomen: “Geconstateerd is dat de opslag onder het overgangsrecht valt.”

Het college heeft op zijn beurt gewezen op een uitspraak van de Raad van State van 18 april 2012, waaruit volgt dat de opslagactiviteiten niet onder het overgangsrecht vallen. Daarnaast heeft het college gewezen op een eerder handhavingsbesluit vanwege de opslagactiviteiten, welk besluit onherroepelijk is. Daarom komt volgens het college in zoverre geen betekenis meer toe aan de vaststellingsovereenkomst.

De Raad van State is het daar niet mee eens. Daarvoor is het volgende van belang.

In de vaststellingsovereenkomst zijn partijen overeen gekomen dat zij er voortaan van uitgaan dat bepaalde opslagactiviteiten onder het overgangsrecht vallen. De vraag is of een partij bij die vaststellingsovereenkomst zich daarop met succes kan beroepen in een bestuursrechtelijke procedure tegen een handhavingsbesluit dat erop is gericht om deze opslagactiviteiten te doen beëindigen.

Een partij die zo’n vaststellingsovereenkomst heeft gesloten met het bevoegd gezag, komt daarop in beginsel een beroep toe in een bestuursrechtelijke procedure. Er kunnen echter ook belangen van derden in het geding zijn. Derden zijn namelijk geen partij bij de vaststellingsovereenkomst en hebben zich dan ook niet aan de inhoud van die overeenkomst gebonden. Tegenover derden kan daarom geen beroep op de vaststellingsovereenkomst worden gedaan.

Derden kunnen zich beroepen op hun eigen belangen en deze kunnen zich ertegen verzetten dat het college afziet van handhaving. In zo’n situatie zal het college dan ook moeten onderzoeken of sprake is van een overtreding waartegen handhavend moet worden opgetreden. Er kan dan geen beroep meer worden gedaan op de vaststellingsovereenkomst, ook niet door de burger die partij is bij deze overeenkomst.

In onderhavige situatie is echter niet gebleken dat er belangen van derden in het geding zijn. Ook heeft het college niets aangevoerd waaruit moet worden afgeleid dat er sprake is van een zwaarwegend algemeen belang dat zodanig wordt geschaad dat van de vaststellingsovereenkomst moest worden afgeweken.

Ook de uitspraak van 18 april 2012 en het eerdere onherroepelijke handhavingsbesluit zijn geen omstandigheden op grond waarvan het college nu mocht afwijken van de vaststellingsovereenkomst.

Dat betekent dat de burger in zijn bezwaren tegen het handhavingsbesluit met succes een beroep kon doen op zijn vaststellingsovereenkomst met het college. Het college mocht niet handhavend optreden tegen de bewuste opslagactiviteiten.

mw. mr. Franca Damen

Formeel en procedureel, Handhaving, Overheid ,

Zwijgrecht bij inspectie in kader van Wet arbeid vreemdelingen

Indien een ondernemer binnen zijn bedrijf vreemdelingen te werk stelt, dient altijd gehandeld te worden conform de regels die zijn gesteld in de Wet arbeid vreemdelingen. Wanneer door de arbeidsinspectie een controle wordt uitgevoerd, is het goed om te weten of en zo ja in hoeverre medewerking moet worden verleend. Daartoe is onder andere van belang om te weten dat slechts voor bepaalde personen een zwijgrecht geldt (ABRS 20 januari 2016, 201504446).

Aan de orde is een besluit van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waarbij aan een ondernemer een boete van € 360.000 is opgelegd wegens een overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav). Tegen dit besluit is beroep en vervolgens hoger beroep ingediend. In het hoger beroepschrift heeft de ondernemer onder andere aangevoerd dat verschillende medewerkers zijn gehoord zonder dat hun daarbij de cautie is gegeven.

Het beroep van de ondernemer op het niet geven van de cautie aan zijn medewerkers slaagt niet. Reden daarvoor is dat het zwijgrecht slechts toekomt aan de bestuurder van de rechtspersoon die de overtreding heeft begaan. Bij een beroep op het zwijgrecht en het recht om geen bewijs tegen zichzelf te hoeven leveren, moet worden betrokken of het bewijs voor de overtreding is verkregen door het gebruik van ongeoorloofde druk van de zijde van de minister. Aan medewerkers komt dus geen beroep op het zwijgrecht toe.

Voorts is van belang dat de arbeidsinspecteur op grond van de wet bevoegd is tot inzage in zakelijke gegevens en bescheiden. Een ieder is verplicht om aan een daartoe strekkende vordering mee te werken.

mw. mr. Franca Damen

 

Handhaving, Overheid

Vernietiging handhavingsbesluit wegens bijzondere omstandigheden

Wanneer sprake is van een overtreding is het bevoegd gezag in beginsel gehouden om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om hiertegen handhavend op te treden. Het bevoegd gezag kan hiervan afzien indien sprake is van bijzondere omstandigheden. Naar het oordeel van de Voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant was van dergelijke omstandigheden sprake in de zaak van een horeca-inrichting in de gemeente Tilburg (uitspraak 14 januari 2016, ECLI:NL:RBZWB:2016:180).

Situatie

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (hierna: het college) heeft aan een horeca-inrichting een last onder dwangsom opgelegd inhoudende het verwijderen en verwijderd houden van het illegale bouwwerk aan de voorzijde van zijn horecagelegenheid (hierna: de terrasconstructie). Tegen dit besluit heeft de horeca-inrichting beroep ingediend bij de rechtbank en tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In het beroepschrift is onder andere aangevoerd dat het besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe is verwezen naar andere horecagelegenheden binnen dezelfde plaats alwaar vergelijkbare schermen en luifels zijn geplaatst, maar waartegen niet handhavend wordt opgetreden.

Juridisch kader

Wanneer sprake is van een overtreding dient het bevoegd gezag hiertegen in beginsel handhavend op te treden. Het bevoegd gezag kan hiervan echter afzien indien sprake is van bijzondere omstandigheden. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is sprake indien concreet zicht is op legalisatie of indien handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.

Uitspraak

Tussen partijen staat vast dat de terrasconstructie is aan te merken als een bouwwerk (een gebouw) waarvoor op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een vergunningplicht geldt. Eveneens staat tussen partijen vast dat het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan en met de redelijke eisen van welstand.

In onderhavige kwestie is van belang dat het college beleidsregels heeft vastgesteld voor de inrichting van terrassen. Als een terrasvoorziening wordt gebouwd die past in deze regels, wordt door het college geen omgevingsvergunning meer gevraagd. In veel van deze gevallen geldt echter wel een vergunningplicht. Gelet daarop kan het beleid van het college worden aangemerkt als gedoogbeleid. Bouwwerken in afwijking van het gedoogbeleid zijn zonder vergunning toegestaan, mits de afwijking niet te groot is.

Naar mening van het college is de afwijking in onderhavige kwestie echter zodanig groot dat deze niet kan worden toegestaan. Daartoe heeft het college overwogen dat in onderhavige kwestie sprake is van een gebouw en dat de afwijking ten opzichte van het gedoogbeleid nog groter is dan bij andere gedoogde bouwwerken. Het college is daarom niet bereid het bouwwerk te gedogen, zodat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.

Ten tijde van de zitting vond een inventarisatie plaats van gedoogde bouwwerken. Als deze inventarisatie is afgerond, zal het terrassenbeleid worden herzien. Naar alle waarschijnlijkheid zal deze herziening inhouden dat de in het beleid opgenomen grenzen naar boven toe zullen worden aangepast. Onduidelijk is nog of er sprake zal kunnen zijn van zicht op legalisering.

Gelet echter op het mogelijk zicht op legalisering dat ontstaat met de voorgenomen herziening van het terrassenbeleid, is het afbreken van de terrasconstructie naar het oordeel van de Voorzieningenrechter een te vergaande maatregel. De Voorzieningenrechter heeft om die reden het handhavingsbesluit geschorst en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op basis van het nieuwe terrassenbeleid. Hiermee heeft de rechter tevens uitspraak gedaan in de beroepsprocedure.

Naar mijn mening had de uitspraak ook anders kunnen uitpakken, nu thans geen sprake is van concreet zicht op legalisering en ook nog onzeker is of met het – nog in voorbereiding zijnde – nieuwe terrassenbeleid zicht op legalisering zal ontstaan. Bovendien wordt handhavend optreden niet snel onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen geacht. Kennelijk heeft de Voorzieningenrechter handhaving in onderhavige kwestie wel onevenredig geacht, met name gelet op het mogelijk zicht op legalisering.

mw. mr. Franca Damen

 

Handhaving, Overheid

College handhaaft zonder bewijs overtreding Wet bodembescherming

Wanneer een overheidsinstantie besluit om handhavend op te treden, is het aan deze overheidsinstantie om aannemelijk te maken dat zich een overtreding heeft voorgedaan. Dit is slechts anders wanneer sprake is van preventief handhavend optreden. In haar uitspraak van 8 april 2015 (201406848) oordeelde de Afdeling dat de betrokken overheidsinstantie niet had aangetoond dat sprake was van een overtreding van de Wet bodembescherming, terwijl het daartoe wel een last onder bestuursdwang had opgelegd.

Situatie

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert heeft aan Recreatiepark Fort Oranje BV een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege een beweerdelijke overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. De last hield in dat een deugdelijk bodemadvies van een erkend bodemonderzoeksbureau moest worden aangeleverd, dat een inventarisatie bevatte van de mate van verontreiniging van de bodem van de gehele inrichting van het recreatiepark, alsmede van de maatregelen die noodzakelijk zijn om een algehele sanering uit te voeren.

Tegen dit handhavingsbesluit heeft het recreatiepark bezwaar en vervolgens beroep ingediend. Hierin heeft het recreatiepark zich op het standpunt gesteld dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op grond van welke geconstateerde feiten en omstandigheden is aangenomen dat zich overtredingen hebben voorgedaan, waartegen handhavend kon worden opgetreden.

Juridisch kader

Op grond van artikel 13 van de Wet bodembescherming is iedereen die op of in de bodem handelingen verricht, zoals bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, danwel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, deze en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.

Op grond van artikel 95 van de Wet bodembescherming heeft onder meer het college tot taak om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van artikel 13 van de Wet bodembescherming.

Uitspraak

De Afdeling heeft in haar uitspraak overwogen dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat zich een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft voorgedaan. Nu het college ervoor heeft gekozen een last onder bestuursdwang op te leggen, die betrekking heeft op de bodem van het gehele terrein van het recreatiepark, dat blijkens het verhandelde ter zitting 24 hectare groot is, dient het college bovendien aannemelijk te maken dat, zoals het stelt, zich zodanige overtredingen van artikel 13 van de Wet bodembescherming hebben voorgedaan, dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat het gehele terrein daardoor is verontreinigd.

Het college is hierin echter niet geslaagd. Het college heeft namelijk volstaan met een weergave van enkele, gedeeltelijk in algemene bewoordingen gestelde constateringen, zonder dat daarvan enig proces-verbaal of andere opschriftstelling is overgelegd. Het college heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt door wie, op welk moment en op welke locatie binnen het terrein van het recreatiepark deze constateringen zouden zijn gedaan en is slechts gedeeltelijk ingegaan op de aard van de afvalstoffen die zouden zijn aangetroffen.

Weliswaar heeft het college enkele foto’s overgelegd waarop onder andere groenafval en zwerfafval te zien zijn, maar op basis van enkel deze foto’s kan niet worden geconcludeerd dat de gefotografeerde stoffen de bodem kunnen verontreinigen of aantasten. Ook met deze foto’s heeft het college dus niet aannemelijk gemaakt dat zich een overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming heeft voorgedaan, laat staat zodanige overtredingen dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat de bodem van het gehele terrein van het recreatiepark daardoor is verontreinigd. De Afdeling heeft de opgelegde last onder bestuursdwang dan ook vernietigd.

Slot

In deze uitspraak is wederom duidelijk bevestigd dat wanneer een overheidsinstantie besluit om handhavend op te treden, het aan deze overheidsinstantie is om aannemelijk te maken dat sprake is van een overtreding. Dit is slechts anders indien sprake is van een preventief handhavingsbesluit. Dan gelden weer andere vereisten.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Milieurecht, Overheid, Overige milieuaspecten

Heldere uitspraak over ingebrekestelling en dwangsom

Wanneer een bestuursorgaan niet tijdig een beslissing neemt op een aanvraag of een ingediend bezwaarschrift, bestaat op grond van de wet de mogelijkheid om het bestuursorgaan in gebreke te stellen. Uit een uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015 (201404576) volgt dat het van belang is dat een ingebrekestelling duidelijk wordt geformuleerd.

Situatie

Verzoeker heeft op 24 mei 2013 bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie een verzoek om informatie ingediend en daarbij een beroep gedaan op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) (NB: namens verzoeker heeft steeds een gemachtigde opgetreden; kortheidshalve spreek ik echter over de verzoeker). Omdat hij geen beslissing kreeg op zijn verzoek, heeft hij de minister op 11 juli 2013 in gebreke gesteld en verzocht om alsnog binnen veertien dagen een beslissing te nemen. Op 6 augustus 2013 heeft verzoeker bij de minister kenbaar gemaakt op welk Wob-verzoek zijn brief van 11 juli 2013 betrekking heeft.

Op 29 augustus 2013 heeft de minister een besluit genomen op het Wob-verzoek en daarbij het verzoek toegewezen. De verzochte informatie is door de minister openbaar gemaakt.

Op 13 september 2013 heeft de verzoeker de minister in gebreke gesteld vanwege het niet-tijdig nemen van een dwangsombesluit. Op 14 oktober 2013 heeft verzoeker beroep ingesteld vanwege het niet-tijdig nemen van een dwangsombesluit. Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de minister vastgesteld dat hij geen dwangsom aan verzoeker is verschuldigd.

Juridisch kader

Wanneer een bestuursorgaan niet tijdig een beslissing neemt op een aanvraag of een ingediend bezwaarschrift, bestaat op grond van de wet de mogelijkheid om het bestuursorgaan in gebreke te stellen. Wanneer vervolgens niet binnen twee weken alsnog een besluit is genomen, bestaat op grond van de wet de mogelijkheid om rechtstreeks beroep in te dienen bij de rechter. Dit beroep richt zich dan tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Op deze manier kan besluitvorming worden afgedwongen.

In veel gevallen is op een ingebrekestelling de “Wet dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen” van toepassing. Of deze wet al dan niet van toepassing is, volgt uit de van toepassing zijnde speciale wet (bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen is opgenomen in paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is onder andere het volgende bepaald.

Op grond van artikel 4:17, eerste lid, Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beslissing op een aanvraag niet tijdig wordt genomen, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor maximaal 42 dagen.

Op grond van artikel 4:17, derde lid, Awb is de eerste dag waarover een dwangsom is verschuldigd, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het nemen van een beslissing is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

Op grond van artikel 4:18 Awb stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij besluit vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was (hierna: dwangsombesluit).

Op grond van artikel 6:20, derde lid, Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoetkomt.

Uitspraak

In onderhavige zaak was de vraag aan de orde of de minister een dwangsom verschuldigd was en zo ja, vanaf en tot wanneer.

Naar het oordeel van de Afdeling is niet voldoende duidelijk op welke aanvraag de brief van 11 juli 2013 betrekking heeft. Deze duidelijkheid heeft de verzoeker alsnog in zijn brief van 6 augustus 2013 verschaft. Omdat pas op 6 augustus 2013 duidelijk werd waarop de ingebrekestelling (zoals deze op 11 juli 2013 was verstuurd) betrekking had, is de minister naar het oordeel van de Afdeling pas een dwangsom verschuldigd vanaf 21 augustus 2013. De termijn van twee weken, zoals bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb vangt aan op 7 augustus 2013 en de eerste dag waarom de minister een dwangsom is verschuldigd, is dan 21 augustus 2013.

Het is dus altijd van belang om duidelijk te formuleren waarop een ingebrekestelling betrekking heeft. Wanneer dat niet wordt gedaan, is het bestuursorgaan geen dwangsom verschuldigd aan de verzoeker. Van een ingebrekestelling, zoals bedoeld in artikel 4:17, derde lid, Awb is sprake als duidelijk is dat de belanghebbende het bestuursorgaan maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Daarvan is sprake indien voldoende duidelijk is op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft, dat belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat belanghebbende erop aandringt dat een zodanige beslissing alsnog wordt genomen.

Vervolgens heeft de Afdeling vastgesteld wat de laatste dag was waarover de minister een dwangsom verschuldigd is. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat in paragraaf 4.1.3.2 Awb niet geregeld is welke dag de laatste is waarover een bestuursorgaan een dwangsom is verschuldigd. In de toelichting op artikel 4:17, eerste en tweede lid, Awb is vermeld dat, indien het bestuursorgaan binnen de termijn waarin dwangsommen kunnen worden verbeurd, beslist, de dag waarop de beschikking aan de aanvrager is verzonden, de laatste dag is waarover nog betaald moet worden (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3).

In onderhavige kwestie heeft de minister een beslissing genomen op 29 augustus 2013 en deze verstuurd op 30 augustus 2013. De laatste dag waarover de minister een dwangsom is verschuldigd, is daarom 30 augustus 2013.

mw. mr. Franca Damen

Handhaving, Overheid
1 2 3 4 5