Blog

Gerechtshof Den Haag heeft op 9 oktober 2018 de Urgenda-uitspraak van de rechtbank over klimaat bevestigd (ECLI:NL:GHDHA:2018:2591). De uitspraak houdt in dat de Staat onrechtmatig handelt door verdere reductie van de broeikasgassen per eind 2020 na te laten en dat de Staat tenminste 25% moet reduceren per eind 2020.

Achtergrond

Urgenda heeft de Staat voor de rechter gedaagd vanwege het klimaatbeleid. Volgens Urgenda doet de Staat namelijk onvoldoende om de emissies van broeikasgassen te verminderen. Dit is volgens Urgenda onrechtmatig. Daarom heeft Urgenda gevorderd om de Staat te bevelen om de Nederlandse emissies van broeikasgassen zodanig te (doen) beperken dat het gezamenlijke volume van die emissies per uiterlijk 2020 met tenminste 25% zal zijn verminderd ten opzichte van het jaar 1990 (het Kyoto basisjaar).

Uitspraak rechtbank

Rechtbank Den Haag heeft de vordering van Urgenda in een uitspraak van 24 juni 2015 toegewezen (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145) en de Staat bevolen om:

“het gezamenlijke volume van de jaarlijkse Nederlandse emissies van broeikasgassen zodanig te beperken of te doen beperken dat dit volume aan het einde van het jaar 2020 met ten minste 25% zal zijn verminderd in vergelijking met het niveau van het jaar 1990”.

Tegen deze uitspraak heeft de Staat hoger beroep ingediend. Het gerechtshof heeft de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Dit wordt hierna samengevat toegelicht.

Grondslag: onrechtmatigheid

Volgens Urgenda handelt de Staat onrechtmatig vanwege een schending van de artikelen 2 en 8 EVRM.

Artikel 2 EVRM beschermt het leven, waaronder begrepen omgevingsgerelateerde situaties die het recht op leven aantasten of dreigen aan te tasten.

Artikel 8 EVRM beschermt het recht op respect voor het privéleven, het familieleven, de woning en correspondentie. Dit artikel kan ook van toepassing zijn in omgevingsgerelateerde situaties. Daarvan is sprake als een handeling of nalaten een nadelige invloed heeft op de woning en/of het privéleven van een burger en die nadelige invloed een zeker minimum bereikt.

De overheid heeft op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM een zorgplicht. Als de overheid weet of moet weten dat er sprake is van een reëel en onmiddellijk (dreigend) gevaar, dan moet de Staat preventieve maatregelen nemen om de aantasting zoveel mogelijk te voorkomen.

Gevaarlijke klimaatverandering?

De vraag is daarom of er voor wat betreft het klimaat sprake is van een reëel en onmiddellijk (dreigend) gevaar. Het hof heeft deze vraag aan de hand van onder andere de volgende elementen beantwoord:

• Er is een direct, lineair verband tussen de door de mens veroorzaakte uitstoot van broeikasgassen en de opwarming van de aarde.
• Eenmaal uitgestoten CO2 blijft honderden jaren, zo niet langer, in de atmosfeer hangen.
• De opwarming zal waarschijnlijk verder versnellen, vooral omdat uitgestoten broeikasgassen hun volledige opwarmende werking pas na 30-40 jaar bereiken.
• Als de aarde met substantieel meer dan 2^o C opwarmt, veroorzaakt dit onder andere:
  • overstromingen door zeespiegelstijging;
  • hittestress door intensievere en langere hitteperiodes;
  • toename van ziekten van de luchtwegen door verslechterde luchtkwaliteit;
  • droogtes (met hevige bosbranden);
  • toenemende verspreiding van infectieziekten;
  • ernstige overstromingen als gevolg van overvloedige regenval;
  • verstoring van de voedselproductie en de drinkwatervoorziening;
  • aantasting van ecosystemen, flora en fauna;
  • verlies van biodiversiteit.
• Het klimaatveranderingsproces kan door cumulatie van CO2 een ‘tipping point’ bereiken. Dat kan een abrupte klimaatverandering tot gevolg hebben.
• De wereldwijde emissies van broeikasgassen stijgen nog steeds, ook in Nederland.
• De mondiale temperatuurstijging moet in ieder geval ruim onder 2^o C worden gehouden (de 2^o C-doelstelling). Een ‘veilige’ temperatuurstijging mag niet meer dan 1,5^o C bedragen (de 1,5^o C-doelstelling).
• De huidige concentratie broeikasgassen in de atmosfeer bedraagt ongeveer 401 ppm. Voor de 2^o C-doelstelling mag de concentratie niet meer dan 450 ppm zijn; voor de 1,5^o C-doelstelling niet meer dan 430 ppm.
• Hoe later de noodzakelijke emissiereductie wordt gerealiseerd, hoe groter de hoeveelheid uitgestoten CO2 is en hoe eerder het resterende carbon budget c.q. CO2-budget (de resterende ruimte om broeikasgassen en met name CO2 uit te stoten) is opgebruikt.

Volgens het hof is gelet hierop sprake van een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering. De Staat moet tegen deze reële dreiging op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM bescherming bieden.

Onrechtmatig handelen?

Maar in welke mate moet de Staat bescherming bieden tegen de reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering? Dat is de vraag die centraal staat tussen Urgenda en de Staat.

Meer specifiek gaat het om de vraag of de Staat verplicht is om eind 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van tenminste 25% ten opzichte van 1990 te realiseren. Voor het beantwoorden van die vraag heeft het hof onder andere het volgende van belang geacht:

• De uitstoot van alle broeikasgassen in Nederland is in 2017 met 13% afgenomen ten opzichte van 1990.
• Het is wenselijk om de reductie-inspanning zo vroeg mogelijk in te zetten. Als reductie wordt uitgesteld, worden in de tussentijd immers broeikasgassen uitgestoten die zeer lang in de atmosfeer aanwezig blijven en (verder) aan de opwarming van de aarde bijdragen.
• Een gelijkmatige verdeling van de reductie-inspanning over de periode tot 2030 zou inhouden dat de Staat inzet op een aanzienlijk hogere reductie in 2020 dan 20%.
• Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) heeft in het ‘Fourth Assesment Report’ (AR4) geconcludeerd dat voor het bereiken van een concentratieniveau van maximaal 450 ppm in 2100, de totale uitstoot van broeikasgassen door Annex I-landen (waartoe Nederland behoort) in 2020 25-40% lager zou moeten zijn dan in 1990.
• De mogelijkheid om in de toekomst met bepaalde technieken CO2 uit de atmosfeer te verwijderen, is zeer onzeker. Klimaatscenario’s die van zo’n technieken uitgaan, hebben bij de huidige stand van zaken een laag realiteitsgehalte.
• Het 450 ppm-scenario (2^o C-doelstelling) en de op basis daarvan vastgestelde noodzaak om de CO2-uitstoot in 2020 met 25-40% te reduceren, zijn zeker geen overdreven pessimistische uitgangspunten bij de vaststelling van de zorgplicht van de Staat.
• De Staat is al lange tijd bekend met de reductiedoelstelling van 25-40%. Deze doelstelling dateert namelijk al van 2007. Sindsdien is in vrijwel alle klimaatconferenties naar de reductiedoelstelling van 25-40% verwezen en zijn de Annex I-landen opgeroepen hun reductiedoelstellingen daarmee in lijn te brengen.
• Nederland ging tot 2011 uit van een eigen reductiedoelstelling van 30% in 2020, omdat de 25-40% reductie nodig was om op “een geloofwaardig traject te blijven om de 2 graden doelstelling binnen bereik te houden.” De Staat was er dus zelf van overtuigd dat een scenario waarin in 2020 minder dan dat zou worden gereduceerd, niet geloofwaardig was. Daarna is de Nederlandse reductiedoelstelling voor 2020 naar beneden bijgesteld. Een klimaatwetenschappelijke onderbouwing is hiervoor niet gegeven.

Volgens het hof is een reductiedoelstelling van tenminste 25% per eind 2020, zoals de rechtbank heeft bevolen, dan ook in lijn met de zorgplicht van de Staat.

Conclusie

Het hof heeft geconcludeerd dat de Staat zijn zorgplicht, zoals bedoeld in de artikelen 2 en 8 EVRM, schendt door niet per eind 2020 tenminste 25% te willen reduceren. Een reductie van 25% moet als een minimum worden beschouwd.

In aanvulling hierop heeft het hof overwogen dat hierbij recente inzichten over een nog verdergaande reductie in verband met de 1,5^o C-doelstelling nog buiten beschouwing zijn gelaten. Daarnaast zijn er duidelijke aanwijzingen dat de huidige maatregelen ontoereikend zullen zijn om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen (nog los van de vraag of het huidige beleid daadwerkelijk zal worden uitgevoerd).

Mede op grond van het voorzorgsbeginsel moet daarom voor maatregelen worden gekozen die wel veilig zijn, althans zo veilig mogelijk.

De Staat moet tenminste 25% van de uitstoot van broeikasgassen reduceren ten opzichte van 1990. Hiermee heeft het hof de uitspraak van de rechtbank bevestigd.

mw. mr. Franca Damen

Dit artikel afdrukken