Geen m.e.r.-beoordeling voor aanvraag omgevingsvergunning bouwen

Voor de vestiging of ontwikkeling van een bedrijf is vaak een omgevingsvergunning voor meerdere activiteiten nodig, bijvoorbeeld voor bouwen en milieu. Die activiteiten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Dat betekent dat voor deze activiteiten één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Dat kan wel in meerdere fases. Maar als voor de vestiging of de ontwikkeling ook een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moet dat dan voor de vergunningaanvraag eerste fase of tweede fase? Op 3 april 2019 heeft de Raad van State hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1013).

Oordeel van de rechter

Naar het oordeel van de Raad van State hoeft de milieueffectbeoordeling (m.e.r.-beoordeling) pas te worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd. Dit betekent dat als de aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase ziet op de activiteit bouwen en de de tweede fase op de activiteit milieu, de m.e.r.-beoordeling voorafgaand aan de vergunningaanvraag tweede fase moet worden uitgevoerd. Een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen mag dan ook niet buiten behandeling worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling.

Vergelijking met andere uitspraken

Hiermee wijkt de Raad van State af van het oordeel van de rechtbank over deze zaak (rechtbank Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2018:913). De rechtbank had namelijk geoordeeld dat een redelijke uitleg van de relevante wet- en regelgeving met zich brengt dat in de gevallen waarin de uiteindelijke omgevingsvergunning m.e.r.-beoordelingsplichtig is, het m.e.r.-beoordelingsbesluit wordt ingediend bij de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase. Dit oordeel had de rechtbank gebaseerd op de toelichting op artikel 4.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘MER-beoordeling bij vergunningaanvraag 1e of 2e fase?’.

De uitspraak van de Raad van State sluit daarentegen wel aan bij een eerdere uitspraak van de Raad van State, namelijk een uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3212). In die uitspraak heeft de Raad van State geoordeeld dat de aanvraag om een omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen niet buiten behandeling mocht worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling. Voor een nadere toelichting verwijs ik naar mijn blog ‘Gevolgen van ontbreken MER-beoordeling bij gefaseerde vergunningaanvraag’.

Motivering van het oordeel

Dat een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen niet buiten behandeling mag worden gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordeling, volgt uit de wet- en regelgeving. De activiteit bouwen valt namelijk niet onder het toepassingsbereik van de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage. Artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm) is dan ook niet van toepassing op een aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen. Daarom kan dit artikel niet dienen als grondslag om een aanvraag om een omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit bouwen buiten behandeling te laten. De omstandigheid dat de activiteiten bouwen en milieu onlosmakelijk met elkaar samenhangen, maakt die conclusie niet anders.

Ook artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan er niet toe leiden dat de aanvraag om een omgevingsvergunning bouwen op grond van artikel 7.28, tweede lid, van de Wm buiten behandeling moet worden gelaten. Artikel 4.5, derde lid, van het Bor is in dit geval namelijk niet van toepassing. Dit artikellid bepaalt dat als voor een omgevingsvergunning een m.e.r. moet worden gemaakt, de m.e.r. bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt ingediend.

De verplichting om een m.e.r. op te stellen, kan voortvloeien uit de m.e.r.-plicht en uit een m.e.r.-beoordelingsbesluit waarin het bevoegd gezag beslist dat een m.e.r. moet worden gemaakt, aldus de Raad van State. Maar uit de bewoordingen van artikel 4.5, derde lid, van het Bor kan niet worden afgeleid dat deze bepaling ook van toepassing is in een situatie waarin het bevoegd gezag nog geen m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen waaruit de verplichting tot het opstellen van een m.e.r. volgt.

Als een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu gefaseerd wordt aangevraagd en er sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit, dan moet de m.e.r.-beoordeling dus worden uitgevoerd voorafgaand aan de fase waarin de omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd.

mw. mr. Franca Damen