Additionaliteitsvereiste nog obstakel voor extern salderen?
Het additionaliteitsvereiste was de afgelopen jaren een obstakel om extern te salderen in het kader van een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit. Verschillende recente uitspraken hebben dit bevestigd. Maar mogelijk brengt de uitspraak van de Raad van State van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:625) daar verandering in.
Extern salderen
Als een activiteit een toename van stikstofdepositie veroorzaakt, kan hiervoor in sommige gevallen een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit worden verkregen op basis van extern salderen. In dat geval wordt de (legaal veroorzaakte) stikstofdepositie van een stoppende activiteit (de saldogever) ingezet om een andere activiteit (de saldonemer) mogelijk te maken. Een veehouderij die stopt, kan zo de uitbreiding van bijvoorbeeld een andere nabijgelegen veehouderij mogelijk maken.
Voor extern salderen gelden verschillende voorwaarden. Voor een verdere toelichting daarop verwijs ik naar mijn artikel ‘Duidelijke uitspraak over voorwaarden extern salderen’.
Uitspraak Raad van State van 24 november 2021
Een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit kan alleen op basis van extern salderen worden verleend als de externe saldering niet nodig is als passende maatregel en daarom als mitigerende maatregel kan worden ingezet. Het onderscheid tussen deze maatregelen en het al dan niet kunnen inzetten van deze maatregelen heeft de Raad van State duidelijk toegelicht in de uitspraak van 29 mei 2019 over het voormalige Programma Aanpak Stikstof (zie mijn artikel ‘Programma Aanpak Stikstof onderuit (deel 2): passende beoordeling’).
De gevolgen hiervan voor extern salderen in het kader van een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit werden pas goed duidelijk in een uitspraak van de Raad van State van 24 november 2021. Daaruit blijkt namelijk dat een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit alleen mag worden verleend op basis van extern salderen als het beëindigen van de saldogevende activiteit, kort gezegd, niet (volledig) ten goede van Natura 2000-gebieden hoeft te komen. Dit wordt ook wel het additionaliteitsvereiste genoemd.
Uitspraak Raad van State van 6 december 2023
Het additionaliteitsvereiste is daarna verschillende keren aan de orde gekomen in de rechtspraak. Een voorbeeld daarvan is de uitspraak van de Raad van State van 6 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4540). In die uitspraak heeft de Raad van State nog een keer uitgelegd wanneer externe saldering wel of niet mag worden gebruikt voor het verlenen van een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit of het (in dat geval) vaststellen van een bestemmingsplan (sinds 1 januari 2024 een omgevingsplan).
De Raad van State heeft geoordeeld dat het feit dat het saldogevende bedrijf al is afgemeld, is wegbestemd, feitelijk niet meer aanwezig is en maar een beperkte bijdrage zou leveren aan het laten dalen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebied, onvoldoende motivering is om de externe saldering als mitigerende maatregel te mogen gebruiken.
Uitspraak rechtbank Oost-Brabant van 25 januari 2024
Op 25 januari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:304) heeft rechtbank Oost-Brabant ook een interessante uitspraak gedaan over het gebruiken van externe saldering als mitigerende maatregel voor een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit. In deze uitspraak heeft de rechtbank namelijk onder andere het volgende overwogen.
“Naarmate het project meer stikstofdepositie veroorzaakt (en er meer moet worden gesaldeerd) moet het college beter onderbouwen dat het niet nodig is om de beëindiging van het saldogevende project in te zetten als passende maatregel maar dat in plaats daarvan hiermee extern kan worden gesaldeerd. Door het salderen neemt de stikstofdepositie namelijk slechts beperkt af. (…)
Ook de omvang van het saldo (de stikstofdepositie van de saldogever minus de stikstofdepositie van het project) speelt een rol. Naarmate die omvang groter is, neemt de stikstofdepositie per saldo meer af (externe saldering kan maar eenmaal worden ingezet en het gevolg van het inzetten is dat de saldogevende activiteit minder stikstofdepositie veroorzaakt en salderen de natuur ten goede komt).”
In de vergunning die in de uitspraak aan de orde was, werd een hoger saldo ingezet ten behoeve van een project met een relatief lage stikstofdepositie. Het overschot zou ten goede komen aan Natura 2000-gebieden. Het bevoegd gezag moest naar het oordeel van de rechtbank nog borgen dat het overschot niet voor een ander project of een toekomstige wijziging van het aan de orde zijnde project kan worden ingezet.
Uitspraak Raad van State van 14 februari 2024
Helemaal interessant is de uitspraak van de Raad van State van 14 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:625). In die uitspraak heeft de Raad van State namelijk geoordeeld dat het additionaliteitsvereiste niet (langer) aan extern salderen in de weg staat. De uitspraak betreft een vervolg op de hiervoor besproken uitspraak van 24 november 2021. Deze uitspraak gaat over de besluiten voor de ‘Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat’ (GOL). Hiervoor is een (nieuwe) passende beoordeling gemaakt. In de passende beoordeling zijn de beëindiging van twee veehouderijen (saldogevers) en de beëindiging van het uitrijden van mest op een maisakker meegenomen als mitigerende maatregelen.
In de uitspraak is de Raad van State uitvoerig ingegaan op het additionaliteitsvereiste. De Raad van State heeft herhaald dat
“de motivering moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit naar het oordeel van de Afdeling dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd, dan wel of de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd, ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord.”
Vervolgens heeft de Raad van State toegelicht wat uit de door het bevoegd gezag overgelegde stukken c.q. passende beoordeling blijkt en daarover een oordeel gegeven. Dat komt samenvattend op het volgende neer.
Uit de beheerplannen voor de betrokken Natura 2000-gebieden blijkt dat, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd en de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd als de totale stikstofdepositie in het gebied in de beheerplanperiode zal afnemen. Uit de beheerplannen blijkt niet eenduidig hoe groot en binnen welke termijn de afname van stikstofdepositie moet worden gerealiseerd. De Raad van State gaat ervan uit dat aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden voldaan als aannemelijk is dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. Daarom is relevant dat dat aannemelijk wordt gemaakt.
Naar het oordeel van de Raad van State blijkt uit gegevens uit AERIUS Monitor dat de stikstofdepositie tussen 2018 en 2020 is gedaald en dat deze daling zich (volgens een projectie) zal voortzetten. De gegevens corresponderen met de gegevens uit het meetnet ammoniak in natuurgebieden; daaruit blijkt dat de jaargemiddelde ammoniakconcentratie is gedaald.
In de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS) zijn maatregelen opgenomen waarvan er veel al een aanvang hebben genomen in de periode voor 2018. Die maatregelen hebben al geleid tot een daling van de stikstofemissies. De Raad van State acht het “daarom aannemelijk dat deze maatregelen hebben bijgedragen aan een daling en zullen blijven bijdragen aan een daling van de stikstofdepositie in de hier relevante Natura 2000-gebieden”. Daarmee staat naar het oordeel van de Raad van State “vooralsnog voldoende vast dat de saldogevers niet nodig zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in deze gebieden te waarborgen.”
Dat het niet zeker is dat de maatregelen allemaal worden uitgevoerd en de beoogde effecten zullen hebben, leidt naar het oordeel van de Raad van State niet tot een andere conclusie. Op het moment dat de passende beoordeling gemaakt werd, mocht het bevoegd gezag er “op grond van de effecten van die maatregelen in de eerste jaren van uitvoering” namelijk van uitgaan “dat het aannemelijk was dat het geheel aan maatregelen in de BOS bijgedragen had aan een daling van de stikstofdepositie” en “dat die maatregelen ervoor zouden zorgdragen dat die daling wordt voortgezet”. Naar het oordeel van de Raad van State volstaat dat voor de vraag of in dit geval extern kon worden gesaldeerd.
De toets of een bepaalde maatregel mag worden gebruikt als mitigerende maatregel c.q. voor extern salderen in plaats van dat die maatregel als passende maatregel moet worden ingezet, is daarmee minder streng dan de toets die moet worden uitgevoerd bij de vraag of een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit moet worden ingetrokken als passende maatregel. In dat geval moet er namelijk meer duidelijkheid zijn over (het effect van) andere passende maatregelen.
De uitspraak van de Raad van State van 14 februari 2024 biedt gelet op de positieve beoordeling van het additionaliteitsvereiste mogelijk weer perspectief voor het verlenen van omgevingsvergunningen Natura 2000-activiteit op basis van extern salderen.
De uitspraak is overigens ook interessant vanwege andere relevante voorwaarden voor extern salderen. Voor een toelichting daarop verwijs ik naar mijn artikel ‘Duidelijke uitspraak over voorwaarden extern salderen’.
Franca Damen, advocaat Damen Legal
